CC BY
196
К.К. Кожевников*
Эколого-правовая сущность ядерной безопасности**
Аннотация. Безопасное использование атомной энергии в мирных целях представляет собой технологически сложный процесс, требующий адекватного эколого-правового регулирования, которое бы отвечало современным вызовам безопасности. Обеспечение ядерной безопасности — важнейший элемент безаварийной работы АЭС и безопасного использования ядерного материала. Существующее международно-правовое и национальное правовое регулирование вопросов обеспечения ядерной безопасности позволяет отметить как лексические, так и сущностные особенности в подходах к определению ядерной безопасности. К тому же защита окружающей среды не всегда рассматривалась в качестве первоочередной задачи, стоявшей перед международным сообществом в области обеспечения ядерной безопасности. Дается определение ядерной безопасности и отдельных ее частей. Отмечено, что развитие правового регулирования отношений, связанных с обеспечением ядерной безопасности в Российской Федерации, заставляет как обращать внимание на современное состояние регулирования в данной отрасли, так и определять необходимость модифицирования существующей системы. Ключевые слова: ядерная безопасность, экологическое право, правовое регулирование атомной энергетики, ядерно-энергетический комплекс.
Создание глобальной архитектуры безопасности предполагает обращение к вопросам безопасного использования ядерного материала и безаварийной эксплуатации ядерных установок. Вполне естественно, что безопасность при использовании атомной энергии перестала обладать исключительно национальными характеристиками и вышла за пределы отдельных государственных границ1. Подобный процесс «глобализации ядерной безопасности» очевиден: страшные свидетельства аварий на Чернобыльской АЭС и АЭС «Фукусима—1» подтверждают, что в атомной энергетике национальных аварий не существует.
Несмотря на то, что атомная энергетика представляет собой наиболее экологически приемлемый вариант получения энергии, в сравнении с «традиционными» способами обеспечения энергоресурсами общества и государства, она же обладает наиболее потенциально опасным, высокорисковым потенциалом воздействия на окружающую среду различных государств в целом и на отдельные ее элементы в частности, вплоть до фактического разрушения экосистемы, воспроизводство которой может занять десятилетия.
Такое экосистемное воздействие атомной энергетики требует надлежащего правового регулирования и создания средств и систем, способных обеспечить ее безопасное использование.
Несомненно, что безопасное использование атомной энергии зависит от надлежащей эксплуатации объектов ядерно-энергетического комплекса РФ, значение которого для нашей страны сложно умалить. Так, использование атомной энергетики в мирных целях — это надежная основа для удовлетворения национальных энергетических потребностей устойчивым, экологически безопасным и экономически выгодным способом. На сегодняшний день российская атомная энергетика составляет 5 % мирового рынка атомной генерации, 15 % мирового рынка реакторо-строения, 45 % мирового рынка обогащения урана, 15 % мирового рынка конверсии отработанного топлива и обеспечивает 8 % мировой добычи природного урана2.
Стоит отметить, что защита окружающей среды не всегда рассматривалась в качестве первоочередной задачи, стоявшей перед международным сообществом в области обеспечения ядерной
1 См.: Emmerechts S. Environmental law and Nuclear law: A Growing Symbiosis // Nuclear Law Bulletin. 2008. № 82. P. 91.
2 Основы государственной политики в области обеспе-
чения ядерной и радиационной безопасности РФ на пе-
риод до 2025 г. Утв. Приказом Президента РФ 01.03.2012 № Пр-539 // СПС «Консультант Плюс».
© Кожевников К.К., 2015
* Кожевников Кирилл Константинович — аспирант кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). [kirkozhevnikov@gmail.com]
123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9.
** Данная статья подготовлена на основе доклада, сделанного на Круглом столе, проведенном в рамках Зимней школы молодых ученых «Продвижение юридических школ на российском научном пространстве» (30 января — 4 февраля 2015 г., Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина).
безопасности. Так, только произошедшая в 1986 г. авария на Чернобыльской АЭС инициировала международный диалог по вопросу обеспечения глобальной ядерной безопасности. 24—26 сентября 1986 г. были приняты Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации и Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии3. Настоящие конвенции явились первыми универсальными, обязательными для всех государств-участников элементами глобальной ядерной безопасности. При этом не стоит идеализировать их содержание: конвенции содержат лишь ключевые для атомной энергетики понятия и призывают к активным действиям в области обеспечения ядерной безопасности. К примеру, Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии в ст. 1 дает определение, к каким авариям применяются ее нормы, а именно: к любой аварии, связанной с ядерным реактором независимо от местонахождения, любой установке ядерного топливного цикла, любой установке по обращению с радиоактивными отходами, к деятельности по изготовлению, использованию, хранению и перевозке радиоизотопов для сельскохозяйственных, промышленных, медицинских целей и проведения научных исследований в этих областях, использованию радиоизотопов для выработки энергии в космических объектах, вследствие которой происходит или может произойти выброс радиоактивных веществ и которая привела или может привести к международному трансграничному выбросу, что могло бы иметь с точки зрения радиационной безопасности значение для другого государства.
Вместе с тем, несмотря на пережитые мировые потрясения, на сегодняшний день можно утверждать, что развитие «постфукусимской» атомной энергетики осталось общемировой тенденцией. Так, к 2050 г., по данным представленного на 57-й регулярной сессии МАГАТЭ доклада «Оценка состояния энергетики и атомной промышленности на период до 2050 г.», производство ядерной энергии утроится, а общее потребление энергии продолжит расти4.
Вместе с тем рост числа проектируемых и строящихся объектов атомной энергетики потенциально может вызывать опасения относительно того, каким образом будет обеспечена их безопасность, и, что не менее важно, как обеспечить надлежащее правовое регулирование процесса безопасного использования атомной энергии в мирных целях, поскольку такое регулирование
должно быть направлено на минимизацию экологических рисков.
Определение объектного состава отношений по обеспечению ядерной безопасности не представляется возможным без рассмотрения самой концепции ядерной безопасности как важнейшей и первоочередной цели развития правового регулирования в сфере использования атомной энергии.
В юридической и политологической науках до настоящего времени существует определенная однобокость в изучении проблемы ядерной безопасности. Как справедливо замечает О.Г. Парамузова, «при исследовании ядерной проблемы всегда уделялось большое внимание лишь одной ее стороне, а именно военному использованию атомной энергии в контексте осуждения гонки вооружения»5. Вопросы нераспространения ядерного оружия, которые можно обозначить как «военную ядерную безопасность», ввиду обширности проблемы не входят в предмет настоящего исследования, при этом они остаются наиболее распространенной проблематикой среди исследователей6.
В настоящий момент в российском законодательстве отсутствует определение ядерной безопасности. Рассмотрение международно-правового статуса ядерной безопасности позволяет отметить, что Конвенция о ядерной безопасности, принятая в 1994 г., хотя и не дает такого определения, тем не менее семь раз в ее тексте используется термин «ядерная безопасность». Более того, цель данной Конвенции — «достижение высокого уровня ядерной безопасности на основе укрепления национальных мер и международного сотрудничества». В ст. 10 указанной Конвенции договаривающиеся стороны отметили, что они берут на себя обязательства по принятию соответствующих мер для обеспечения того, чтобы все организации, занимающиеся деятельностью, непосредственно связанной с ядерными установками, проводили политику, при которой приоритет отдавался бы ядерной безопасности7.
3 Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационно аварийной ситуации (Вена, 26 сентября 1986 г.) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 11. Ст. 169; Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии (Вена, 26 сентября 1986 г.) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 11. Ст. 168.
4 См.: Energy, Electricity and Nuclear Power estimates for the period up to 2050. Austria: IAEA, 2013. P. 58.
5 Парамузова О.Г. Ядерная безопасность в условиях современного международного правопорядка. СПб.: Изд-во СПбГУ, 2006. С. 9
6 К примеру, за период с 2002 по 2012 гг. отечественными учеными защищено более 60 диссертационных исследований по различным специальностям, которые затрагивают те или иные вопросы нераспространения ядерного оружия. См, напр.: Комаров П.В. Международный контроль в области нераспространения ядерного оружия: дис. ... канд. юрид. наук. СПб, 2004; Ганич Д.В. Проблема нераспространения ядерного оружия в Южной Азии и политика России: 1998-2007 гг.: дис. ... канд. ист. наук. М., 2007; Понамарев С.В. Взаимосвязь состояния режима нераспространения ядерного оружия и развития китайско-американских отношений: дис. канд. полит. наук. М., 2010; Халифе Н. Иранская ядерная программа в контексте региональной и международной безопасности: автореф. дис. . канд. полит. наук. М., 2012.
7 См.: Конвенция о ядерной безопасности // Бюллетень
международных договоров. 2007. № 9. С. 3-14.
Федеральный закон «Об использовании атомной энергии»8 относится к термину «ядерная безопасность» неоднозначно. Среди основных принципов и задач правового регулирования в области использования атомной энергии (ст. 2 Федерального закона) называется «обеспечение безопасности при использовании атомной энергии — защита отдельных лиц, населения и окружающей среды от радиационной опасности». Фактически законодатель, используя термин «безопасность» в данном контексте, сводит ее к обеспечению радиационной безопасности. В абз. 5 ст. 4 Федерального закона «Об использовании атомной энергии» речь идет о ядерной безопасности как виде деятельности в области использования атомной энергии. Подтверждением тому является особенность юридической техники абз. 6 указанной статьи, в котором законодатель раскрыл отдельные виды безопасности: контроль за обеспечением ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, обозначив все перечисленные виды безопасности общим термином «безопасность» в контексте его использования Международным агентством по атомной энергии (далее — МАГАТЭ).
Подтверждением такого вывода может служить определение, содержащееся в основополагающем нормативном документе, касающемся обеспечения безопасности атомных электростанций. Так, Общие положения обеспечения безопасности атомных станций НП-001-97 (ОПБ-88/97) называют безопасность атомной станции свойством атомной станции при нормальной эксплуатации и нарушениях нормальной эксплуатации, включая аварии, ограничивать радиационное воздействие на персонал, население и окружающую среду установленными пределами9.
Представляется, что отсутствие термина «ядерная безопасность» в указанных статьях закона может быть объяснено тем, что в публикациях МАГАТЭ, используемых национальными законодателями, термин «ядерная безопасность» обычно употребляется в сокращенном виде просто как «безопасность». Как следует из введения к Глоссарию МАГАТЭ по безопасности, в нормах МАГАТЭ по безопасности «безопасность» означает «ядерную безопасность», если не оговаривается иное. Таким образом, в абз. 5 ст. 4 Федерального закона «Об использовании атомной энергии» речь идет о ядерной безопасности как виде деятельности в области использования атомной энергии.
Такая позиция подтверждалась в юридической литературе. Так, А.И. Иойрыш определяет понятие ядерной безопасности как эквивалент-
ное по своему значению формулировке «обеспечение безопасности ядерной энергетики»10.
Необходимо подчеркнуть, что ядерная безопасность — понятие комплексное, своего рода «система», состоящая из нескольких структурных подразделений. Исходя из этого можно сделать вывод, что для целей настоящего исследования современная ядерная безопасность представляет собой трехзвенную структуру, состоящую из трех основополагающих элементов:
- операционная ядерная безопасность (ОЯБ, Nuclear Safety),
- физическая ядерная безопасность (ФЯБ, Nuclear Security),
- военная ядерная безопасность (ВЯБ, Military Nuclear Safety).
Причем если аспекты последнего элемента, вероятно, по причине глобального беспокойства из-за возможного использования ядерного оружия, как уже было отмечено, активно изучаются юридической наукой11 и не входят в предмет настоящего исследования, то операционная ядерная безопасность и физическая ядерная безопасность остаются за пределами российских правовых исследований12 и требуют детального изучения.
Операционная ядерная безопасность (ОЯБ) может пониматься как состояние эксплуатации ядерных установок, достигаемое путем создания и поддержания на таких установках эффективных средств защиты от радиационной опасности, целью которой является защита лиц, общества и окружающей среды от возможных вредных последствий. В нормативном смысле под системой обеспечения ОЯБ следует понимать систему международно-правовых и национальных норм и правил, направленных на обеспечение безопасного функционирования ядерных установок, а также реагирования и помощи в случае ядерных аварий.
Такого рода ОЯБ отвечает на вопрос, каким образом обеспечить надлежащее технологическое использование ядерных материалов и ядерных установок, то есть такое использование, которое защитит людей и окружающую среду от радиационных рисков. Так, Глоссарий МАГАТЭ
8 Собрание законодательства РФ. 1995. № 48. Ст. 455.
9 ПНАЭ Г-01-011-97 (НП-001-97). Постановление Госатомнадзора от 14.11.1997 г. № 9.
10 Иойрыш А.И. Непростые ответы на неудобные вопросы // Московский журнал международного права. 1996. № 3. С. 68.
11 См., напр.: Бликс Х. Нераспространение: взгляд с Венеры // Индекс безопасности. 2012. №1 (100). Т. 18. С. 61-64; Kilb W. The Nuclear Safeguards System of the European Atomic Energy Community (Euratom) // Nuclear Law in the EU and Beyond: Proceedings of the AIDN/INLA Regional Conference 2013 in Leipzig. Baden-Baden: Nomos, 2014. P. 97.
12 Иностранная литература представлена, напр.: Stoiber C. A decade of evolution in the international law of WMD. 1540 //
Compass. 2014. Sp.ed. Iss. 6. P. 19-24; Idem. Nuclear Security in International Law: Introduction to Recent Developments (Report of the Working Group on Nuclear Security); Gehr W The universal Legal Framework Against Nuclear Terrorism // Nuclear Inter Jura Proceedings 2007 (1-4 October 2007, Bruxelles), AID/INLA. P. 869-881.
по вопросам безопасности определяет главную цель безопасности подобного вида как «достижение надлежащих условий эксплуатации, предотвращение аварий или смягчение последствий аварии, благодаря чему обеспечивается защита работников, населения и окружающей среды от чрезмерной радиационной опасности»13. ОЯБ относится также к инженерным средствам недопущения или реагирования на ядерные инциденты. Так, система глубокоэшелонированной защиты, применяемая на атомных станциях, представляет собой систему различных видов оборудования и процедур, предназначенную для предотвращения эскалации ожидаемых при эксплуатации событий и поддержания эффективности физических барьеров, предусмотренных между источниками излучения или радиоактивными материалами и работниками, населением или окружающей средой в эксплуатационных состояниях и — в случае некоторых барьеров — в аварийных условиях.
Таким образом, операционная ядерная безопасность касается технических процедур, имеющих своей целью предотвратить неуправляемые цепные реакции и, как следствие, защитить всех и каждого от различных форм ионизирующего излучения путем надежного функционирования ядерных реакторов.
Физическая ядерная безопасность (ФЯБ) может быть определена как состояние защищенности ядерных установок и ядерного материала, достигаемое путем осуществления комплекса мероприятий, направленных на предотвращение, обнаружение хищения, саботажа, несанкционированного доступа, незаконного перемещения ядерного материала и других радиоактивных источников, и реагирование на подобные действия в отношении ядерного материала и иных радиоактивных веществ, равно как и в отношении ядерных установок.
Таким образом, ФЯБ направлена прежде всего на защиту ядерных материалов и ядерных установок от намеренного незаконного вмешательства третьих лиц, такого как ядерных терроризм и ядерный саботаж. В рамках обеспечения ядерной безопасности ядерный материал и ядерные установки подвергаются мерам по защите, призванным предотвратить несанкционированный доступ к делящемуся материалу или его изъятие, саботаж в отношении гарантий, как, например, мерам, предусмотренным в Конвенции по физической защите ядерного материала 1979 г.
Стоит отметить, что современная правовая наука активно обращает внимание на обозначенные вопросы физической защиты ядерного материала. Так, Л.Ч. Абаев и А.С. Олейник называют систему физической защиты (СФЗ) ядерно-опас-
ных объектов «совокупностью правовых норм, организационных мер и инженерно-технических решений, направленных на защиту жизненно важных интересов и ресурсов предприятия (объекта) от угроз, источниками которых являются злоумышленные (несанкционированные) действия физических лиц-нарушителей»14. Различные аспекты международно-правового регулирования физической защиты ядерного материала являются объектами ряда диссертационных исследований15. Существует множество научных статей по данной тематике, носящих преимущественно технический характер, что обуславливается спецификой исследуемого объекта16.
Таким образом, в целом ядерную безопасность следует понимать как состояние защищенности природной среды, общества и государства, создаваемое путем достижения надлежащих условий эксплуатации ядерных установок, предотвращения, смягчения последствий аварий, а также недопущения незаконного завладения ядерным материалом третьими лицами, который может быть использован в целях распространения ядерного оружия или оружия массового поражения.
Подводя итог, стоит отметить, что обеспечение ядерной безопасности предполагает си-нергетический подход в использовании технических, социально-экономических, правовых инструментов, от которого зависит экологическое, экономическое и демографическое развитие общества. Вместе с тем в этом же социуме слова «ядерный» и «радиационный» получили строго негативную, антиэкологическую коннотацию. Нахождение рационального баланса между экономическими потребностями и экологическими требованиями крайне необходимо, поскольку ядерная энергетика прежде всего востребована человечеством для решения ключевой задачи — обеспечения его энергоресурсами в максимально возможном экологически приемлемом варианте.
13 IAEA Safety Glossary. Terminology Used in Nuclear Safety and Radiation Protection. Vienna: IAEA, 2007.
14 Абаев Л.Ч., Олейник А.С. Антитеррористическая защита ядерно-опасных объектов Российской Федерации: опыт и технологии: сб. материалов. М.: РИСИ, 2011. С. 175.
15 См., напр.: Косачев К.И. Концепция развития международного права в области борьбы с ядерным терроризмом: дис. . канд.юрид.наук. М., 2003; Лизикова М.С. Международные эколого-правовые аспекты ядерной безопасности и энергетическая хартия: дис. . канд. юрид. наук. М., 2005; Омельченко О.В. Международно-правовые проблемы физической защиты ядерных материалов: дис. . канд. юрид. наук. М., 2003.
16 См., напр.: Метельков А.Н. Физическая ядерная безопасность в системе мер противодействия ядерному терроризму // Мир юридической науки. 2013. № 1-2. С. 56-65; Петровский Н.П., Пинчук Г.Н., Кузин В.П. Применение критериев эффективности в регулировании физической защиты объектов использования атомной энергии // Ядерная и радиационная безопасность. 2013. № 2 (68). С. 7-14; Чиркун В.Л. Поправки к Конвенции о физической защите ядерного материала и их реализация в российском законодательстве // Экономика. Управление. Право. 2011. № 7. С. 81-86.
Библиография:
1. Абаев Л.Ч., Олейник А.С. Антитеррористическая защита ядерно-опасных объектов Российской Федерации: опыт и технологии: сб. материалов. М.: РИСИ, 2011. С. 174—178.
2. Иойрыш А.И. Непростые ответы на неудобные вопросы // Московский журнал международного права. 1996. № 3. C. 60-65.
3. Парамузова О.Г. Ядерная безопасность в условиях современного международного правопорядка. СПб.: Изд-во СПбГУ, 2006. 389 с.
4. Emmerechts S. Environmental law and Nuclear law: A Growing Symbiosis // Nuclear Law Bulletin. 2008. № 82. P 91-110.
5. Energy, Electricity and Nuclear Power estimates for the period up to 2050. IAEA, Austria, 2013. 53 p.
6. Gehr W The Universal Legal Framework Against Nuclear Terrorism // Nuclear Inter Jura Proceedings 2007 (1-4 October 2007, Bruxelles), AID/INLA. P. 869-881.
7. IAEA Safety Glossary. Terminology Used in Nuclear Safety and Radiation Protection. Vienna: IAEA, 2007. 227 p.
8. Kilb W The Nuclear Safeguards System of the European Atomic Energy Community (Euratom) // Nuclear Law in the EU and Beyond: Proceedings of the AIDN/INLA Regional Conference 2013 in Leipzig. Baden-Baden: Nomos, 2014. P. 97-166.
References (transliteration):
1. Abaev L.Ch., Olejnik A.S. Antiterroristicheskaja zashhita jaderno-opasnyh obektov Rossijskoj Federacii: opyt i tehnolo-gii: sb. materialovM.: RISI, 2011. S. 174-178.
2. Iojrysh A.I. Neprostye otvety na neudobnye voprosy // Moskovskij zhurnal mezhdunarodnogo prava. 1996. № 3. S. 60-65.
3. Paramuzova O.G. Jadernaja bezopasnost' v uslovijah sovremennogo mezhdunarodnogo pravoporjadka. SPb.: Izd-vo SPbGU, 2006. 389 s.
Материал поступил в редакцию 20 февраля 2015 г.
Environmental legal nature of nuclear security
KOZHEVNIKOV, Kirill Konstantinovich — postgraduate student of the Department of Environmental and Natural
Resources law of the Kutafin Moscow State Law University.
[kirkozhevnikov@gmail.com]
123995, Russia, Moskva, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9.
Review. Secure use of nuclear energy for peaceful purposes is a technically complicated process, requiring an adequate environmental legal regulation, which would be capable of facing the modern security challenges. Nuclear security guarantees form an important element of atomic power stations without accidents and secure use of nuclear materials. Existing international legal and national legal regulation of the nuclear security issues allows to uncover both lexical and substantial specificities in the approaches towards nuclear security. Additionally, environmental protection was not earlier regarded as a priority goal of the international community in the sphere of nuclear security guarantees. The author provides the definition of nuclear security and its elements. It is noted that development of legal regulation of the relations concerning nuclear security issues in the Russian Federation require attention to both the current situation and the need to modify the existing system. Key words: nuclear safety, environmental law, legal regulation of nuclear energy, nuclear sector.
