ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ СТРАХОВАНИЕ КАК МЕХАНИЗМ СНИЖЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО РИСКА Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 502/504:34

DOI: 10.24412/1816-1863-2020-13039

ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ СТРАХОВАНИЕ КАК МЕХАНИЗМ СНИЖЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО РИСКА

Е. А. Пичугин, к.т.н, заместитель начальника отдела проблем охраны окружающей среды, ФГБОУ «Уральский государственный научно-исследовательский институт региональных экологических проблем», pich@ecology.perm.ru, Пермь, Россия

М. В. Черепанов, начальник отдела проблем охраны окружающей среды, Федеральное государственное бюджетное учреждение «Уральский государственный научно-исследовательский институт региональных экологических проблем cherepanov@ecologyperm.ru, Пермь, Россия

Интенсивное развитие промышленности и внедрение новых высокотехнологичных производств и оборудования увеличивают количество аварийных ситуаций и техногенных катастроф и приводят к значительному воздействию производственной деятельности на окружающую среду. Обеспечение экологической безопасности и ликвидация вреда окружающей среде в настоящее время выходят на первый план. В настоящее время в Российской Федерации институт экологического страхования не является обязательным и носит добровольный характер, что в свою очередь не позволяет распределять возможные потери среди физических и юридических лиц, подвергающихся однотипному риску загрязнения окружающей среды и проводить в полном объеме компенсационные, восстановительные природоохранные мероприятия. В данной статье авторами проведен анализ нормативных правовых актов Российской Федерации на предмет возможности и необходимости внедрения экологического страхования в природоохранную деятельность, в том числе для совершенствования риск-ориентированного подхода, применяемого в контрольно-надзорной деятельности Росприроднадзора. Выявлено, что экологическое страхование представляет собой перспективное и эффективное средство создания благоприятных экономических условий для вовлечения в процесс обеспечения экологической безопасности капиталов коммерческих структур, повышения надежности работы промышленных предприятий и создания дополнительных рабочих мест и является надежным инструментом экономико-правового механизма охраны окружающей природной среды (в том числе механизмом снижения плановых проверок в рамках совершенствования риск-ориентированного подхода), требующим дальнейшего развития.

The intensive development of industry and the introduction of new high-tech industries and equipment increases the number of emergencies and man-made disasters and leads to a significant impact of production activities on the environment. Ensuring environmental safety and eliminating environmental damage is currently coming to the fore. At present, the Institute of Environmental Insurance in the Russian Federation is not mandatory and is voluntary in nature, which in turn does not allow to distribute possible losses among individuals and legal entities at the same risk of environmental pollution and to carry out fully compensatory, restorative environmental measures. In this article, the authors analyzed the regulatory legal acts of the Russian Federation with a view to the possibility and necessity of introducing environmental insurance into environmental protection activities, including to improve the risk-based approach used in the control and supervision of Rosprirodnadzor. It was revealed that environmental insurance is a promising and effective means of creating favorable economic conditions for involving commercial structures in the process of ensuring environmental safety, increasing the reliability of industrial enterprises and creating additional jobs and is a reliable tool of the economic and legal mechanism for protecting the natural environment (in including a mechanism for reducing scheduled inspections as part of improving the risk-based approach), requiring further development.

Ключевые слова: экологическое страхование, риск-ориентированный подход, экологический риск.

Keywords: environmental insurance, risk-based approach, environmental risk.

o>

О

О -i

5 x

CD Ci 7\ Q

6

CD

GO

0 ^

Q Г)

1

О n

n

-I

T3

о s

-I

CD

O-

Г) -I 03

Q

О T3 О

Ci 7\ О

X

о

ы ш

Cl -t 03

Q

Интенсивное развитие промышленности и внедрение новых высокотехнологичных производств и оборудования увеличивает количество аварийных ситуаций и техногенных катастроф и приводит к зна-

чительному воздействию производственной деятельности на окружающую среду. Обеспечение экологической безопасности и ликвидация вреда окружающей среде в настоящее время выходит на первый план.

39

о

т

I-

и

со О X

О ^

и а

О ^

О

о

и

Ш

IX

О ^

I-

и

и о

X

и о с

о

со ф

Ю ч;

О ^

и Ф т

О

40

В зарубежной природоохранной практике для предотвращения и компенсации вреда от загрязнения окружающей среды на законодательном уровне закреплены финансовые механизмы обеспечения специализированных мер по защите и восстановлению компонентов окружающей среды. Наиболее эффективным экономическим механизмом охраны и ответственного отношения к окружающей природной среде является экологическое страхование, которое может обеспечить приемлемый уровень качества окружающей природной среды и экологическую безопасность государства.

В Российской Федерации Указом Президента Российской Федерации от 19.04.2017 № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» заложены основные приоритетные направления и механизмы реализации государственной политики в области охраны окружающей среды и минимизации ущерба и экологических рисков, в том числе: минимизация рисков возникновения аварийных ситуаций и ущерба, причиняемого окружающей среде; ликвидация негативных последствий воздействия антропогенных факторов на окружающую среду; реабилитация территорий и акваторий, загрязненных в результате хозяйственной и иной деятельности; создание и развитие системы экологических фондов.

Основная цель интеграции понятия экологического риска в проблемы обеспечения экологической безопасности, по мнению авторов [1], состоит в том, чтобы:

— по уровню экологического риска оценивать приемлемость и чрезмерную опасность видов деятельности, имеющих неблагоприятные последствия для окружающей среды;

— обоснованно осуществлять процедуру экологического аудирования, экспертизы, сертификации и пр.;

— использовать категорию экологического риска в качестве основы для принятия решений по вопросам обеспечения экологической безопасности;

— формировать политику в области размещения новых и модификации существующих предприятий, имеющих экологически опасные виды деятельности, в соответствии с международными обязательствами.

В настоящее время в Российской Федерации действуют все методы управления экологическими рисками:

— упразднение — сворачивание деятельности в зоне риска;

— предотвращение — проведение превентивных мероприятий, исключающих или уменьшающих риск возникновения нежелательных процессов;

— страхование — распределение возможных потерь среди большой группы физических и юридических лиц, подвергающихся однотипному риску;

— поглощение — признание риска без распределения его посредством страхования [1].

Однако институт экологического страхования не является обязательным и носит добровольный характер, что в свою очередь не позволяет распределять возможные потери среди физических и юридических лиц, подвергающихся однотипному риску загрязнения окружающей среды, и проводить в полном объеме компенсационные, восстановительные природоохранные мероприятия.

В статьях 77, 78 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» задекларировано, что:

— юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме;

— определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

На практике в большинстве случаев все сводится к материальной компенсации за причиненный вред компонентам окружающей среды (административный штраф), рассчитанной по утвержденным методикам в ходе проверок предприятий сотрудниками Росприроднадзора с составлением протокола об административном правонарушении. Более того, большинство предприятий в России не имеет опыта восстановительных работ при загрязнении экосистемы.

Причина этого заключается в том, что в законодательстве Российской Федерации компенсация вреда окружающей среде носит добровольный характер (ст. 78 Федерального закона 10.01.2002 № 7-ФЗ), а механизм уголовной ответственности за загрязнение окружающей среды в подавляющем большинстве случаев затрудни -телен и не применяется. Предприятиям в этом случае проще заплатить штраф, чем проводить мероприятия по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды.

Переход к риск-ориентированному подходу в контрольно-надзорной деятельности, начатый в 2015 году с принятием Федерального закона от 13.07.2015 № 246-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» позволяет оптимизировать планы проведения контрольно-надзорных мероприятий, ориентированных на управление рисками, предотвращении экологического ущерба и способствует снижению рисков загрязнения окружающей среды, улучшению экологической обстановки на территории Российской Федерации. Однако наличие большого числа техногенно-нарушенных территорий, в том числе с накопленным прошлым экологическим ущербом, нехватка финансирования мероприятий по восстановлению экосистемы не позволяет в полном объеме локализовать очаги техногенного воздействия и устранить экологическую нагрузку промышленности на окружающую среду.

В соответствии с вышеизложенным, до 2025 года в Российской Федерации должна быть сформирована система миними-

зации экологических рисков. Одним из механизмов такой системы должно являться экологическое страхование наиболее опасных производственных объектов.

В настоящее время проделана огромная работа над совершенствованием природоохранного законодательства и реализацией механизмов снижения экологической нагрузки на экосистемы, что в свою очередь позволяет выработать подход к внедрению обязательного экологического страхования рисков как финансового инструмента по привлечению к ответственности и восстановлению компонентов окружающей среды.

Так, внедрение риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорную деятельность Росприроднадзора и соответствующие изменения в природоохранном законодательстве позволяют высоко оценить перспективы внедрения механизмов экологического страхования рисков. Положительным моментом является внедренный и действующий реестр объектов негативного воздействия на окружающую среду, который позволил категорировать объекты по степени их воздействия на окружающую среду. Данная категоризация может служить основой для разработки нормативно-правового акта, например, приказа Минприроды России, определяющего перечень экологически опасных объектов негативного воздействия, подлежащих экологическому страхованию.

Помимо существующего реестра объектов негативного воздействия на окружающую среду, одним из основных информационных ресурсов о качестве окружающей природной среды должен быть банк данных о состоянии окружающей среды, в котором необходимо предусмотреть сведения по критерию экологической ценности земли, добавив ландшафтную, биосферную, природоохранную составляющие. При дальнейшей оценке ущерба и его компенсации информация, аккумулирующаяся в данной системе, автоматически должна приниматься в качестве основы для расчета ущерба.

Таким механизмом для развития института экологического страхования может служить Государственный фонд данных государственного экологического мониторинга (государственный мониторинг окружающей среды), создание и ввод в

о>

о

О -1

х

а>

Г)

а

¡а

б

а>

ы

О ^

а

г> л

О г>

г>

-I

тз

о

-I

а>

О-

Г> -I 03

а

о ~о о ш

г> ^

о

X

о

ы

Г) -I

оз

а

41

о

т

I-

и

со О X

О ^

и а

О ^

О

о

и

Ш

IX

О ^

I-

и

и о

X

и о с

о

со ф

Ю ч;

О ^

и Ф т

О

42

эксплуатацию которого предусмотрены Планом деятельности Минприроды России на 2019—2024 годы [2], а также Основами государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г. [3], в части создания и развития единой автоматизированной государственной системы экологического мониторинга.

Разработанные справочники наилучших доступных технологий (далее НДТ), развитие систем автоматического контроля и получение предприятиями комплексного экологического разрешения существенно повлияют на улучшение экологической обстановки, в том числе посредством внедрения экологически эффективных технологий.

При этом на сегодняшний день существуют законодательные препятствия не позволяющие внедрить экологическое страхование в практику.

Декларативный характер статьи 18 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ и отсутствие механизмов страхования экологических рисков, закрепленных в законодательстве Российской Федерации, приводит к тому, что в настоящее время на рынке страховых услуг присутствует только добровольное экологическое страхование. Риски причинения вреда окружающей среде страхуются в дополнении к обязательному страхованию ущерба, который был нанесен аварией на опасном производстве работникам предприятия и третьим лицам.

В настоящее время добровольное экологическое страхование рисков за причинение вреда окружающей среде в результате аварии на особо опасном производственном объекте практически не востребовано. В общей структуре преобладают договора обязательного страхования владельцев опасных производственных объектов, что связано с обязанностью страхования таких объектов в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 № 225-ФЗ (ред. от 18.12.2018) «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» [4].

При этом в Федеральном законе от 10.01.2002 № 7-ФЗ указана возможность осуществления на территории Россий-

ской Федерации только обязательного государственного экологического страхования — обязательное страхование жизни, здоровья и имущества граждан за счет средств, предоставленных из соответствующего бюджета (ст. 927 Гражданского кодекса Российской Федерации [5]). Законодательно не закреплена возможность обязательного страхования за свой счет или за счет заинтересованных лиц, предусмотренная ст. 927 Гражданского кодекса Российской Федерации [5].

Гражданским кодексом Российской Федерации [5] и законом Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации» [6] задекларировано, что для функционирования механизма обязательного страхования необходимо придерживаться положений федерального закона о конкретных видах обязательного страхования.

Таким образом, первоочередным нормативным документом, необходимым для внедрения обязательного экологического страхования должен быть Федеральный закон «Об экологическом страховании». При этом необходимо внести изменения в ст. 18 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в части расширения обязанности страховать экологические риски как за счет федерального бюджета (обязательное государственное страхование), так и за счет собственников (обязательное страхование) объектов негативного воздействия на окружающую среду.

Кроме того, при реализации принципов обязательного экологического страхования в Российской Федерации, по нашему мнению, необходимо принятие нормативно-правовых актов, направленных на:

— оценку экологических рисков и ущербов (отраслевых методик по экологическому страхованию), правил страхования, расчета страховых тарифов и размера убытков при страховании экологических рисков;

— порядок образования и использования экологических страховых фондов на федеральном и региональном уровне. При этом резервы экологических фондов могут использоваться на финансирование предупредительных мероприятий, таких как проектирование и внедрение НДТ; проектирование и внедрение сооружений и обо-

рудования для очистки сточных вод, выбросов, переработки отходов; установка автоматизированных систем по контролю за составом и объемом выбросов и сбросов и др. (примерный перечень предупредительных мероприятий, финансирование которых возможно из страховых резервов приведен в Приложении 3 Модельного закона от 18.04.2014 № 40-10 «Об экологическом страховании»);

— развитие системы экологического аудита (принятие Федерального закона «Об экологическом аудите и экологической аудиторской деятельности») как основы оценки рисков и определения размера ущерба при экологическом страховании. Развитие экологического аудита необходимо в целях обеспечения полного и всестороннего обследования предприятий-страхователей при подготовке договоров экологического страхования, разработке планов предупредительных мероприятий по снижению экологического риска на начальном этапе, а также для корректной оценки экологического ущерба при наступлении страхового случая;

— дифференциацию (градацию) страхователей (выпуск нормативно-правового акта — например, приказа Минприроды

России, определяющего перечень экологически опасных объектов негативного воздействия, подлежащих экологическому страхованию) при определении страховой суммы с учетом специфики их деятельности и объемов производства, а также осуществления превентивных мероприятий, направленных на снижение риска нанесения экологического ущерба, в том числе утверждение перечня экологически опасных предприятий, подлежащих страхованию риска загрязнения окружающей среды.

Таким образом, экологическое страхование представляет собой перспективное и эффективное средство создания благоприятных экономических условий для вовлечения в процесс обеспечения экологической безопасности капиталов коммерческих структур, повышения надежности работы промышленных предприятий и создания дополнительных рабочих мест. Оно является надежным инструментом экономико-правового механизма охраны окружающей природной среды (в том числе механизмом снижения плановых проверок в рамках совершенство -вания риск-ориентированного подхода), требующим дальнейшего развития.

О»

О

О -1 X х

Ф

Г)

О

б

CD ы

О ^

0 Г)

1

о

Г)

Г) -I

тз

о

-I

CD

О-

Г> -I 03

О

О ТЗ О Ш

Г)

О

X

о

ы ш

Г) -I оз О

Библиографический список

1. Косариков, А. Н. Экологическое страхование и оценка рисков: учебное пособие / А. Н. Косари-ков, А. В. Иванов, Ж. А. Шевченко. — Нижний Новгород, 2002. — 170 с.

2. План деятельности Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации на 2019—2024 годы (вместе с «Публичной декларацией целей и задач на 2019 г. Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации», утв. Минприроды России, «Планом-графиком мероприятий по реализации документов стратегического планирования Плана деятельности Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации на 2019—2024 годы», утв. Минприроды России): утв. Минприроды России 28.06.2019 № 0010/12 [Электронный ресурс]. — URL: https://rulaws.ru/acts/Plan-deyatelnosti-Ministerstva-prirodnyh-resursov-i-ekologii-Rossiyskoy-Federatsii-na-2019-2024-god/ (дата доступа 09.10.2020).

3. Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года: утв. Президентом Российской Федерации 30.04.2012 (ред. от 26.12.2014) [Электронный ресурс]. — URL: https://base.garant.ru/70169264/ (дата доступа 09.10.2020).

4. Богачев А. И., Дорофеева Л. Н. Современное состояние и проблемы применения инструментов экострахования в условиях российской реальности // Вестник сельского развития и социальной политики. — 2017. — № 2(14). — С. 50—53 (дата доступа 09.10.2020).

5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая): Федеральный закон от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 18.03.2019, с изм. от 03.07.2019) [Электронный ресурс]. — URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5142/ (дата доступа 09.10.2020).

6. Об организации страхового дела в Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 27.11.1992 № 4015-1 (последняя редакция) [Электронный ресурс]. — URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_1307/(дата доступа 09.10.2020).

43

o

m i-

U

IK

O O

CD

(T)

ENVIRONMENTAL INSURANCE AS A MECHANISM FOR REDUCING ENVIRONMENTAL RISK

« E. A. Pichugin, PhD (Technical Sciences), Deputy Head of the Department of Environmental X Protection Problems, Federal State Budgetary Institution "Ural State Research Institute ¡^ of Regional Environmental Problems", pich@ecology.perm.ru, Perm, Russia § M. V. Cherepanov, Head of the Department of Environmental Protection Problems, Federal ¡^ State Budgetary Institution "Ural State Research Institute of Regional Environmental Problems' cherepanov@ecologyperm.ru, Perm, Russia

References

o

m

u 1. Kosarikov A. N., Ivanov A. V., Shevchenko Zh. A. Ekologicheskoe strahovanie i ocenka riskov [Environ-

mental insurance and risk assessment]. Uchebnoeposobie [tutorial]. — Nizhnij Novgorod, 2002. — 170 p. [in Russian].

O 2. Plan deyatel'nosti Ministerstva prirodnyh resursov i ekologii Rossijskoj Federacii na 2019—2024 gody

(vmeste s "Publichnoj deklaraciej celej i zadach na 2019 g. Ministerstva prirodnyh resursov i ekologii Ros-u sijskojFederacii", utv. Minprirody Rossii, "Planom-grafikom meropriyatijpo realizacii dokumentov stra-

it tegicheskogo planirovaniya Plana deyatel'nosti Ministerstva prirodnyh resursov i ekologii Rossijskoj Fed-

O eracii na 2019—2024 gody", utv. Minprirody Rossii) [Plan of activities of the Ministry of Natural Re-

jj sources and Environment of the Russian Federation for 2019—2024 (together with the "Public

ö Declaration of Goals and Objectives for 2019 of the Ministry of Natural Resources and Environment of

O the Russian Federation", approved by the Ministry of Natural Resources of Russia, "Schedule of activities

$ for the implementation of strategic planning documents of the Action Plan of the Ministry of Natural Re-

vo

w O

sources and Environment of the Russian Federation for 2019—2024, approved by the Ministry of Natural Resources of Russia)]: utv. Minprirody Rossii 28.06.2019 № 0010/12, available at: spravochno-pravovaya sistema "Konsul'tant-Plyu" // [Electronic resource]. — URL: https://rulaws.ru/acts/Plan-deyatelnosti-Ministerstva-prirodnyh-resursov-i-ekologii-Rossiyskoy-Federatsii-na-2019-2024-god/ (date of access x 09.10.2020) [in Russian].

O 3. Osnovy gosudarstvennoj politiki v oblasti ekologicheskogo razvitiya Rossijskoj Federacii na period do

§ 2030 goda [Fundamentals of state policy in the field of environmental development of the Russian Fed-

eration for the period up to 2030]: utv. Prezidentom Rossijskoj Federacii 30.04.2012 (red. ot 26.12.2014), available at: spravochno-pravovaya sistema "Konsul'tant-Plyus" // [Electronic resource]. — URL: https:// base.garant.ru/70169264/ (date of access 09.10.2020) [in Russian].

4. Bogachev A. I., Dorofeeva L. N. Sovremennoe sostoyanie i problemy primeneniya instrumentov ekost-rahovaniya v usloviyah rossijskoj real'nosti [Current state and problems of using eco-insurance tools in the conditions of Russian reality] Vestnik sel'skogo razvitiya i social'nojpolitiki [Bulletin of the rural development and social policy]. 2017. No 2(14). P. 50—53 // [Electronic resource]. — URL:http://www.con-sultant.ru/document/cons_doc_LAW_5142/ (date of access 09.10.2020) [in Russian].

5. Grazhdanskij kodeks Rossijskoj Federacii (chast' vtoraya) [Civil Code of the Russian Federation (part two)]: Federal'nyj zakon ot 26.01.1996№ 14-FZ(red. ot 18.03.2019, s izm. ot 03.07.2019) [Federal Law No. 14-®3 dated 26.01.1996 (as revised on 18.03.2019, as amended on 03.07.2019)] // [Electronic resource]. — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5142/ (data of access 09.10.2020) [in Russian].

6. Ob organizacii strahovogo dela v Rossijskoj Federacii [On the organization of insurance business in the Russian Federation]: Zakon Rossijskoj Federacii ot 27.11.1992 № 4015-1 (poslednyaya redakciya) [Law of the Russian Federation dated November 27, 1992 No. 4015-1 (last edition)] // [Electronic resource]. — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_1307/ (date of access 09.10.2020) [in Russian].

44