CC BY
72
экологическое страхование
как экономический инструмент возмещения вреда окружающей среде
Ю. Б. ШЛИМОВИЧ, Н. Ю. КОРОТИНА
Состояние окружающей природной среды в Российской Федерации в настоящее время характеризуется как кризисное. Анализ динамики чрезвычайных ситуаций свидетельствует о том, что увеличивается число и масштабы техногенных инцидентов, аварий, катастроф, стихийных природных бедствий, стремительно растут затраты на ликвидацию их последствий, повышается уровень загрязнения и разрушения окружающей среды, все более разнообразный и массовый характер приобретает деструктивное поведение людей - все это вызовы, с которыми приходится сталкиваться современному обществу.
Ситуация в Российской Федерации в области охраны окружающей среды и рационального природопользования в настоящий момент определяется целым рядом угроз и факторов риска, которые характеризуются следующими особенностями:
- использование устаревших технологий и оборудования, износ инфраструктуры промышленных предприятий (например, на предприятиях ТЭК средний возраст установок по первичной переработке составляет примерно 30 лет);
- рост сложности и потенциальной опасности производственно-технологических процессов (например, переход к добыче нефти и газа на шельфе, транспортировка углеводородного сырья через большие водные пространства);
- низкая эффективность существующих структур управления, дефицит профессиональных кадров;
- возникновение угроз экономической безопасности страны вследствие интеграции в глобальную экономику (например, угроза перехода контроля над ключевыми компаниями в руки нерезидентов), экспортно-импортная зависимость экономики, зависимость от курса валют и т. д.;
- пренебрежение ответственностью за нарушение природоохранительного законодательства в результате недостатков нормативно-правовой системы, не позволяющих
в полной мере защитить интересы государства, организаций, населения и окружающую среду в случае наступления аварийных или чрезвычайных ситуаций;
- угрозы, связанные с международным терроризмом и коррупцией.
По данным Контрольного управления Президента Российской Федерации за 20042005 гг., на ликвидацию последствий техногенных аварий и катастроф было направлено 7,4 млрд руб., из которых доля федерального бюджета составила 92,8 %, бюджетов субъектов Российской Федерации - 7 %, средства страховых компаний - 0,2 %. При этом, по экспертным оценкам, накопленный экологический ущерб в России составляет более 3 триллионов рублей и ежегодно увеличивается на 200-300 миллиардов рублей.
Среди наиболее значимых чрезвычайных ситуаций безопасности жизнедеятельности можно выделить следующие:
1. Техногенные - составляют 76 %, в том числе ядерная и радиационная, угрозы инфраструктуре критически важных объектов, выбросы нефти и газа, аварии в энергосетях, заражение токсичными веществами, пожары в зданиях и складах, информационные угрозы.
2. Природные - около 20 %, включая ураганы, штормы, наводнения, засухи, пожары, землетрясения, извержения вулканов.
3. Биолого-социальные - примерно 2 %.
4. Террористические, среди которых следует отметить взрывы зданий и сооружений, биотерроризм, диверсии на транспорте, аварии на продуктопроводах, угрозы на объектах ЖКХ, угрозы эпидемий (2 %).
Оценку ежегодного ущерба природной среде и третьим лицам в результате ее загрязнения на сегодняшний день проводить сложно в связи с отсутствием единой статистической базы случаев причинения вреда и суммы экономического ущерба [1]. Известны только случаи, которые получают широкую огласку. Так, например, в 2006 году было признано, что в результате реализации проекта Саха-
лин-2 ущерб окружающей среде составил более 10 млрд рублей. Кораблекрушения в Азовском море в ноябре 2007 года стали причиной ущерба природной среде, который предварительно оценен в 6,5 млрд рублей.
Проведенный анализ данных об оценке вреда окружающей среде в России и в зарубежных странах свидетельствует о широкомасштабном нанесении антропогенного вреда природным компонентам. Так, только в одном австралийском мегаполисе Сиднее ущерб окружающей среде и здоровью человека от выхлопных газов в денежном эквиваленте составляет 1,5 млрд долларов ежегодно (Австралийский центр региональной экономики). По подсчетам Всемирного банка, Академии наук Китая и Государственного управления по защите окружающей среды КНР, ежегодный ущерб от загрязнения окружающей среды в Китае составляет около 10 % китайского ВВП. В России сумма ущерба от теплового загрязнения окружающей среды на порядок выше суммы природоохранных затрат и составляет 4-5 % валового внутреннего продукта. Для снижения этого ущерба необходимо вкладывать 100-300 млрд руб. ежегодно, что для нынешней экономики является сложной задачей. Соединенные Штаты Америки несут ущерб от загрязнения окружающей природной среды примерно на 50-60 млрд долларов в год, в Германии ежегодно ущерб окружающей среды составлял 475 млрд марок, причем 2/3 этого ущерба причиняется транспортом и, прежде всего, автомобильным, на долю которого падает основная масса загрязнения окружающей среды, а 1/3 приходится на промышленность.
Силовые методы решения проблемы возмещения ущерба окружающей среде в условиях рыночных отношений являются неэффективными. Рынок требует, наряду с совершенствованием административных методов управления природопользованием, создание экономической заинтересованности в уменьшении причиняемого окружающей среде вреда и компенсации возникающих при этом убытков.
Наукой и практикой выработаны экономические механизмы обеспечения безопасности, к которым относятся:
- механизмы экономической ответственности (в частности, штрафы за нарушение требований безопасности, природоохранных законов и правил; платежи за загрязнение в соответствии с экологическими нормативами);
- механизмы стимулирования снижения риска (налоговые механизмы, такие как льготные ставки на доходы от средоохранных программ, льготные ставки по косвенным налогам на продажу);
- механизмы централизованного управления риском (в основном механизмы бюджетного финансирования и льготного кредитования экологических программ);
- рыночные механизмы регулирования риска (в том числе свободная покупка и продажа экономическими агентами квот на уровень риска по договорным ценам; экологические нормативы, нормы и стандарты);
- механизмы перераспределения риска (механизмы страхования и перестрахования).
Все механизмы в той или иной степени функционируют в России. Институт экологического страхования не получил пока должного развития, но было бы справедливо отметить, что и в развитых странах опыт внедрения экологического страхования составляет всего 15-20 лет. На территории нашей страны, где расположены многочисленные объекты, представляющие серьезную экологическую опасность, экологическое страхование может стать эффективной системой финансирования мероприятий по защите окружающей среды.
В качестве основных функций экологического страхования можно выделить, во-первых, компенсацию убытков, возникающих в результате загрязнения окружающей среды (в том числе и при невозможности полного подавления выбросов/сбросов вредных веществ). Страховое возмещение в экологическом страховании покрывает прежде всего претензии третьих лиц, уменьшая тем самым издержки страхователей, но в определенных условиях и при дифференцированных тарифных ставках возмещению подлежат и убытки самих страхователей, образующиеся в результате непреднамеренного аварийного загрязнения окружающей среды. Во-вторых, экологическое страхование способно дать гарантии пострадавшим в получении ими причитающегося по закону возмещения, независимо от финансового положения причините-ля вреда, что чрезвычайно важно в современных российских условиях, особенно с точки зрения формирования правовой культуры и развития экологического судопроизводства. В-третьих, экологическое страхование может осуществлять функции мониторинга и контроля за осуществлением предприятиями мер по обеспечению экологической безопасности на всех этапах прохождения договора
страхования. Четвертой функцией экологического страхования является создание источников дополнительного финансирования мероприятий по обеспечению экологической безопасности (например, за счет отчисления части страховой премии на предупредительные мероприятия).
Основной проблемой в развитии экологического страхования в РФ является отсутствие системного подхода к его рассмотрению. Именно поэтому на сегодняшний день отсутствуют единые подходы к экологическому страхованию, которые бы полностью разделяли ученые, государственные чиновники, экологи, страховые организации.
Зачастую демонстрируется непонимание экономической сущности страхования экологических рисков и его места в рыночной экономике. Противопоставляются платежи за негативное воздействие и страхование. Страхование представляет собой отношения по защите имущественных интересов физических и юридических лиц при наступлении определенного события. В нашем случае речь идет об имущественных интересах страхователя, связанных с его обязанностью полностью возместить выгодоприобретателю ущерб природной среде. И тем самым обеспечить устойчивость деятельности предприятия (страхователя) в случае предъявления иска.
Платежи за негативное воздействие и страхование ответственности не имеют ничего общего, кроме как являются различными по назначению экономическими методами регулирования в области охраны окружающей среды. Принцип платности не исключает и не освобождает от ответственности за полное возмещение вреда окружающей среде, что и закреплено ФЗ «Об охране окружающей природной среде». Сущностью компенсационного характера платежей является плата обществу лишь за использование части компонента природной среды в производственных целях, за снижение его экологических функций, за безвозвратное уничтожение его свойств, за внесение дисбаланса в экосистемы и так далее, и в результате за ухудшение условий жизнедеятельности человека. Восстановить же все это в условиях постоянно меняющейся ценовой, финансовой ситуации в рыночной экономике в рамках одних платежей невозможно, так как практика показывает, что стоит это гораздо больше. Поэтому с виновных и требуется российским законодательством полное возмещение ущерба. Кроме того, платежи - это метод стимулирования
государством предприятий на внедрение лучших технологий, проведение природоохранных мероприятий. Страхование и платежи не могут замещать друг друга и не противоречат друг другу. Здесь другое содержание. Кроме того, ущерб природной среде могут наносить и предприятия, для которых не предусмотрена плата за негативное воздействие или ее размеры незначительны.
Действующее законодательство представлено фрагментами экологического страхования, зачастую прописанного таким образом, что оно не может осуществлять свое предназначение в полной мере или вообще находится в нерабочем состоянии, так как не соответствует действующему страховому законодательству.
Экологическое страхование предусмотрено законом «Об охране окружающей природной среды» как в обязательной, так и добровольной форме. Международный опыт показывает, что добровольное экологическое страхование не может решить проблему финансирования мероприятий по возмещению ущерба окружающей среде недобросовестными субъектами хозяйственной деятельности, которые не только не страхуют свои экологические риски, но и не осуществляют деятельность по снижению риска нанесения ущерба окружающей среде, в случае банкротства предприятия, предъявления исков на возмещение, превышающих возможности предприятия, приостановки основной деятельности и др. В мире широко используется механизм предоставления финансовых гарантий на случай нанесения вреда окружающей природной среде, который вводился законодательно в обязательной форме.
Статьи об экологическом страховании также содержатся в федеральных законах № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» в части обязательного страхования ответственности за вред при эксплуатации опасных производственных объектов и гидротехнических сооружений. Но фактически для осуществления обязательного страхования в соответствии с ФЗ «Об организации страхового дела» необходим отдельный специальный закон об обязательном страховании ответственности тех или иных субъектов или иной закон. Такой закон в отношении экологического страхования в Российской Федерации пока не принят, но ведется его активная подготовка комитетом Совета Федерации
по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии. Закон об обязательном экологическом страховании, помимо США, стран Европейского Союза, других развитых стран, принят в таких странах СНГ, как Казахстан и Азербайджан.
С методологической точки зрения важно определить вид экологического страхования, который должен быть обязательным. Ведь каждый вид экологического страхования имеет свою специфику, свои объекты и предметы страхования, субъектов страхования, страховые случаи и т. д. И никаким образом не могут в одном виде страхования быть застрахованы и природные ресурсы, имеющие стоимость как имущество, и убытки государства, и природные объекты, и компоненты природной среды, которые стоимости не имеют, и расходы на лечение и т. д.
Так, например, личное страхование - это система различных видов страхования (страхование жизни, страхование от несчастных случаев, пенсионное страхование, медицинское страхование, страхование детей и т. д.), которое исторически было выделено в отдельный институт страхования. Так же комплексом видов страхования является морское, авиационное, космическое страхование, страхование в сфере строительства и т. д. Такой же сложной системой видов страхования является и экологическое страхование, которое по своей сути представляет собой систему видов страхования в сфере охраны окружающей среды и природопользования.
Именно по этой причине весь комплекс видов экологического страхования сделать обязательными не представляется возможным.
К видам экологического страхования относятся: страхование ответственности хозяйствующих субъектов за вред, причиненный загрязнением окружающей среды; страхование ответственности природополь-зователей за невыполнение (ненадлежащее выполнение) обязательств по договорам природопользования; страхование финансовых рисков природопользователей, страхование природных ресурсов, на которые имеется право собственности (пользования, распоряжения); страхование имущества юридических и физических лиц от негативного воздействия загрязненной окружающей природной среды; страхование физических лиц от несчастных случаев и болезней в связи с негативным воздействием загрязненной окружающей среды; страхование
от чрезвычайных ситуаций и катастрофических рисков.
Многие виды экологического страхования находятся в начальной стадии развития, а некоторые не осуществляются совсем. Для обязательного экологического страхования необходимо определение самой важной и значимой части, которая должна начать работать в первую очередь. Таким видом страхования является страхование ответственности за вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, Этот вид страхования касается только вреда природной среде и вреда жизни и здоровью граждан, причиненного в результате негативного воздействия на окружающую среду.
Такой подход заложен в основу международного экологического права. В частности таких документов, как директива ЕС «Об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде», акт по окружающий среде Великобритании, закона США «О полной ликвидации, компенсации, гарантиях и ответственности за ущерб окружающей среде».
Еще одной проблемой российского законодательства является отсутствие единых подходов к отнесению хозяйственной деятельности к экологически опасным видам деятельности. В ФЗ № 116 обозначена только часть видов деятельности, представляющих экологическую опасность. Кроме того, существует ряд опасных объектов, которые не представляют экологической опасности. Например, опасные производственные объекты, использующие стационарно установленные грузоподъемные механизмы, эскалаторы, канатные дороги и фуникулеры; скважины минеральных вод и другие объекты. Поэтому для целей экологического страхования классификация опасных объектов не подходит.
Опыт зарубежных стран показывает, что к предприятиям, которые страхуют свою экологическую ответственность, относятся промышленные предприятия, предприятия жилищно-коммунального хозяйства, строительные подрядчики, аэропорты, все компании по утилизации промышленных отходов, бензоколонки, порты и верфи, а в некоторых случаях даже школы, колледжи, больницы. В зарубежных обзорах по страхованию экологической ответственности приводятся случаи экологического вреда, причиненного в результате, например, прорыва труб муниципальных ком-
мунальных служб с питьевой водой, которая в больших объемах вызвала гибель форели, утечка хлора по причине сломанного клапана в оборудовании пожарной охраны и причинение вреда окружающей природной среде, химическое отравление детей в летнем лагере по причине использования некачественного средства очистки бассейна и т. д. Действительно, многие виды хозяйственной деятельности могут причинить вред окружающей среде.
Следующей проблемой в обеспечении финансовых обязательств по возмещению ущерба окружающей среде в настоящее время является недостоверность статистической информации о вероятности наступления случаев аварийного загрязнения и причиненного ущерба. Так, по официально полученной информации от субъектов Российской Федерации указываются следующие данные. В Красноярском крае за период 2002-2005 гг. произошло 11 случаев загрязнения окружающей среды, ущерб смогли рассчитать только в 3 случаях. В Калининградской области за тот же период из 30 случаев негативного воздействия на окружающую среду ущерб посчитан только в 2 случаях. В Рязанской и Вологодской областях причиненный ущерб вообще не определялся.
Многие субъекты, например, республики Хакасия, Дагестан, Карачаево-Черкессия, Удмуртия, Чувашия, Адыгея, Липецкая и Костромская области сообщают, что за прошедшее пятилетие случаи причинения вреда окружающей среде не зафиксированы, а в Амурской и Магаданской областях, например, выявлено за 5 лет только по одному случаю.
Приведенные данные о случаях причинения ущерба окружающей среде кажутся маловероятными. Скорее всего, речь идет об отсутствии на территориях субъектов РФ аварийных случаев масштабного загрязнения. Так в Хакасии, например, отмечен единственный случай, приведший к значительному ущербу окружающей среде: произошедший в 1998 г. взрыв ракеты-носителя «Зенит», последствия которого были ликвидированы и компенсация ущерба получена. К сожалению, ни размер причиненных убытков, ни стоимость восстановительных работ, ни объем компенсаций не указаны.
По данным, представленным Ростехнад-зором за 2005 г. по всем федеральным округам в целом, территориальными органами данного ведомства выявлено более 115 тысяч нарушений природоохранного законодательства, предъявлено штрафов на 113 млн руб.
и исков о возмещении вреда на сумму более 152 млн руб., в то же время взыскано штрафов всего 50 млн руб.; а по искам только 2,9 млн руб. Таким образом, в результате годовой работы одного из природоохранных ведомств по выявленным фактам нарушения законодательства в сфере охраны окружающей среды штрафов взыскано в 2 раза меньше, а исков в 5 раз (!) меньше предъявленного.
Так, в Кемеровской области, где при-родопользователей около 2000 предприятий, в период за 2002-2005 гг. произошло 35 случаев негативного воздействия на ОС, ущерб же был рассчитан только по 2002 г., передан в природоохранную прокуратуру, но до настоящего времени не взыскан. Предъявленные иски урегулированы только в 2 случаях. Такая же ситуация наблюдается и по Иркутской области, и по Ульяновской области, где предъявленный ущерб в двух случаях из трех не оплачивается виновником в добровольном порядке. Зафиксирован один случай причинения вреда по Ханты-Мансийскому АО - ТПП Урайнефтегаз с причиненным ущербом природной среде в размере 358 млн 848 тыс. руб., а по неофициальной информации в Ханты-Мансийском АО ежегодно происходит около 2 тыс. случаев аварий с причинением вреда окружающей среде. Если в Томской области только по ОАО «Томск-нефть» за 2005 год произошло 1950 аварийных порывов трубопроводов, то, например, в Новосибирской области при 33 230 предприятиях за 5 лет произошло только 5 случаев официально зарегистрированного загрязнения окружающей среды с ущербом в размере 30 тыс. рублей. В Пензенской области, где 48 000 предприятий являются потенциальными причинителями вреда окружающей среде, за 5 лет произошло по официальным данным всего 4 случая загрязнения, с общим ущербом природной среде в размере 920 тыс. рублей.
По данным Министерства природных ресурсов Российской Федерации (http://www.mnr.gov.ru/old_site/part/? pid=847), в Челябинской области насчитывается более 15 тыс. промышленных предприятий и организаций, загрязняющих окружающую среду. Наиболее крупными загрязнителями являются ОАО «Магнитогорский металлургический комбинат» (32 % областного объема выбросов), Троицкая ГРЭС (13 %), ОАО «ЧМК» (7 %), Южноуральская ГРЭС (4 %), ОАО «Уфалейникель» (4 %), Аргаяш-ская ТЭЦ (5 %). По данным же УТЭН Ростех-надзора по Челябинской области, за период
01.10.2006-01.04.2008 гг. произошло 11 случаев аварийного загрязнения окружающей среды.
Общая сумма предъявленного ущерба составила 1 млн 5 тыс. руб. Минимальный ущерб предъявлен ОАО «Уралтранспродукт» и составляет 165 руб. (!) в результате розлива 10 марта 2007 года 6,5 тонны дизтоплива и загрязнения почвогрунта (собрали 6,3 тонны). Максимальная плата за негативное воздействие на окружающую среду составляет 527 тыс. руб. - в Бакальском городском поселении в результате розлива неустановленного объема мазута (почвогрунт был загрязнен 64 тоннами мазута).
Во многих случаях возникновения ущерба природной среде не устанавливается причина загрязнения, следовательно, и непосредственный виновник причинения вреда, а также практически во всех случаях не рассчитывается размер ущерба, вследствие чего не составляется план восстановительных работ, и восстановительные работы не проводятся.
Экологическое страхование может стать одним из действенных механизмов или первым шагом на пути создания системы возмещения вреда природной среде, инструментом, позволяющим реализовать принцип «загрязнитель платит», так как страхование является единственным механизмом, способным сочетать функции возмещения, контроля и предупреждения наступления неблагоприятных событий.
Введение обязательного страхования ответственности за вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, позволит защитить интересы хозяйствующих субъектов в связи с их обязательствами по возмещению вреда природной среде, вреда жизни и здоровью граждан, причиненному негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, а также создать условия для предупреждения возникновения загрязнения окружающей среды и ликвидации его последствий посредством использования механизма страховой защиты. Введе-
ние обязательного экологического страхования позволит создать реальный механизм финансирования затрат на восстановление природной среды. Страховщик, застраховавший экологическую ответственность, не будет производить страховую выплату в «никуда», он должен будет оплачивать фактические расходы на восстановление природной среды в соответствии с планом восстановительных работ: после их выполнения или осуществлять финансирование по смете. Установление причинно-следственной связи между страховым событием и вредом жизни и здоровью граждан позволит оказать адресную материальную помощь гражданам, пострадавшим от негативного воздействия загрязненной окружающей среды.
В обязательном страховании ответственности за вред окружающей среде заложена идея предупреждения возможного причинения вреда окружающей среде путем финансирования специальных предупредительных мероприятий. Стоимость превентивных мероприятий может оказаться на несколько порядков дешевле, чем затраты на ликвидацию последствий от аварий и компенсацию нанесенного вреда окружающей среды.
Очевидна выгода от вложения сравнительно небольших средств и в диагностику резервуаров, трубопроводов, в проведение планового предупредительного ремонта и т. п. Но этот механизм требует серьезной проработки и принятия соответствующего решения на государственном уровне, так как при действующем порядке налогообложения операций по страхованию страховым компаниям финансировать предупредительные мероприятия невыгодно.
Зарубежный практический опыт проведения экологического страхования в части ответственности за вред окружающей среде показал еще один важный момент: в 90 % случаев страховщики финансируют расходы на уменьшение последствий свершившегося страхового события, тем самым сокращая его распространение и уменьшая его последствия.
1. Финансово-экономическое обоснование к проекту Федерального Закона «Об обязательном экологическом страховании». [Электронный ресурс] Режим доступа: www.aecos.ru.
2. Коваленко Н. В. Перспективы развития нормативно-правового обеспечения экологического страхования в Российской Федерации/Коваленко Н. В.//Доклад на парламентских слушаниях Совета Федерации. [Электронный ресурс] Режим доступа: www.aecos.ru.
3. Бурков В. Н. Механизмы страхования в социально-экономических системах. М.: ИПУ РАН, 2001. 109 с.
