CC BY
228
никающие в процессе учета земельно-имущественного комплекса и использования данных о нем.
Ю.А. Каспрова
ЭКОЛОГИЧЕСКИ НЕБЛАГОПОЛУЧНЫЕ ТЕРРИТОРИИ: В ПОИСКАХ ОПТИМАЛЬНОЙ КЛАССИФИКАЦИИ*
Территории, подвергшиеся негативному антропогенному или природному воздействию, нуждаются в восстановительных мероприятиях. Для разработки комплекса нормативных правовых и технических оздоровительных мер необходимо учитывать характер ущерба, причиненного подобным территориям. Важным условием в этом случае является соответствие предпринимаемых мер по охране окружающей среды экологической ситуации в том или ином регионе.
Для достижения указанной цели необходима конкретная градация в законодательстве экологически неблагополучных территорий. Данные территории должны классифицироваться по различным критериям: уровню загрязненности воздуха, водных объектов, степени видового разнообразия флоры и фауны и т.д. и варьироваться от территорий с наименее напряженным состоянием окружающей среды до территорий с крайне опасной экологической ситуацией.
В связи с этим представляется важным провести анализ существующих и существовавших классификаций экологически неблагополучных территорий и выявить наиболее оптимальную.
Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»1 не содержит понятия «экологически неблагополучные территории». В связи с этим в нем отсутствует классификация таких территорий. Законодатель лишь указывает в гл. VIII на возможность существования зон экологического бедствия и зон чрезвычайных ситуаций. Но верна ли такая классификация?
Ни в одном из действующих нормативных правовых актов не содержится определения зоны экологического бедствия. Однако в проекте федерального закона № 115008-3 «О зонах экологического
* Статья рекомендована к печати кандидатом юридических наук ным.
1 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
Труды Института государства и права Российской академии наук № 5/2013
А.А. Трани-107
бедствия» дефиниция присутствовала. Под зоной экологического бедствия понималась территория, которая характеризуется высоким уровнем загрязнения окружающей среды, ростом заболеваемости и (или) смертности населения, деградацией и разрушением естественных экологических систем, обусловленным длительным негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (ст. 1). К сожалению, данный проект так и не приобрел статус федерального закона.
Согласно ст. 1 Модельного экологического кодекса для государств - участников Содружества Независимых Государств (общая часть)2 под зоной экологического бедствия понимается участок территории, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны. Аналогичное определение закреплено и в Модельном законе о зонах экологического бедствия3.
Экологическое бедствие определяется также как «критическое состояние окружающей среды на конкретной территории, характеризующееся деградацией и разрушением экосистемы, вызванное сильным загрязнением или сопровождающееся высоким уровнем заболеваемости и смертности населения»4.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» зоной чрезвычайной ситуации является территория, на которой сложилась обстановка, возникшая в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые мо-
2 Принят на 27-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ, постановление от 16 ноября 2006 г. № 27-8. См.: Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств -участников СНГ. 2007. № 39.
3 Принят на 33-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ, постановление от 3 декабря 2009 г. № 33-9. См.: Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств -участников СНГ. 2010. № 46.
4 Транин А.А. Зоны экологического бедствия: тенденции развития законодательства // Государство и право. 2012. № 12. С. 37.
5 СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.
гут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
Как видим, основанием для проведения классификации являются причины возникновения зон (зоны экологического бедствия возникают в результате хозяйственной или иной деятельности, т. е. в результате антропогенных факторов; зоны чрезвычайной ситуации - в результате и антропогенных, и природных, стихийных факторов).
Следующий критерий - временной промежуток, за который происходит воздействие фактора экологической опасности: в зоне экологического бедствия антропогенное воздействие имеет длительный характер, а чрезвычайная ситуация, как правило, является разовым событием. Несмотря на это, длительность воздействия фактора может быть одинаковой: негативные последствия неожиданно произошедшего наводнения или пожара могут давать о себе знать в течение довольно долгого периода времени.
Зоны чрезвычайных ситуаций и зоны экологического бедствия различаются также по масштабу и степени воздействия на окружающую среду и человека. В зоне чрезвычайной ситуации негативные последствия будут носить угрожающий, надвигающийся, но еще не установившийся характер, а в зоне экологического бедствия подобные последствия уже наступили6.
Следует отметить, что выделение подобных критериев - лишь эскиз, предположение. Разработка же конкретных оснований для типологии экологически неблагополучных территорий возможна лишь одновременно с формированием понятийного аппарата, касающегося зон экологического бедствия.
Однако, сравнивая приведенные выше определения, нельзя не заметить их схожести - в них характеризуется территория с острой экологической обстановкой, нестабильностью состояния окружающей среды, ликвидировать которую могут лишь своевременно принятые административные меры. Кроме того, на данных территориях происходят отрицательные изменения окружающей среды, возникает угроза жизни и здоровью человека.
6 См.: Транин А.А. Экологически неблагополучные территории: понятие, законодательство, практика // URL: http://www.igpran.ru/articles/3211/ (дата обращения: 23.04.2013).
А.П. Москалец практически ставит знак равенства между данными зонами: «Экологическим бедствием может признаваться чрезвычайная ситуация, порожденная техногенными факторами и вызывающая значительный экологический ущерб, преодоление которого не может быть осуществлено за счет личных и общественных ресурсов, имеющихся в распоряжении непосредственно затронутого ею населения» 7. Автор специально оставляет за рамками данного понятия «чрезвычайные ситуации, порожденные действием природных сил», называя такие территории зонами стихийных бедствий8. Однако и в том, и в другом случае речь идет о бедствии как о чрезвычайной ситуации.
По нашему мнению, не совсем корректно использовать термин «зоны чрезвычайной ситуации». Данное понятие может охватывать разные по степени загрязнения экологически неблагополучные территории в зависимости от причин возникновения напряженной экологической ситуации.
Вместе с тем зона чрезвычайной ситуации после проведения экстренных ликвидационных мер может приобрести статус зоны экологического бедствия. Если же последствия экологической опасности менее серьезны, территория может признаваться и иной
„9
кризисной зоной .
Отказаться от понятия «зона чрезвычайной ситуации» при квалификации экологически неблагополучных территорий считает целесообразным и Н.Г. Жаворонкова, отмечая, что для данных территорий характерно «взаимопереплетение и взимопревраще-10
ние... » .
По нашему мнению, территории одновременно может быть придан статус и зоны чрезвычайной ситуации (для принятия экстренных мер по ликвидации аварий или катастроф), и зоны экологического бедствия (для оздоровления окружающей среды, нормализации состояния природных объектов). В первом случае необходимые мероприятия будут проведены в более сжатые сроки и ста-
7 См.: Москалец А.П. Эколого-правовые средства минимизации и предупреждения ущерба от чрезвычайных ситуаций в России и США. М., 2001. С. 21.
8 См.: там же.
9 См.: Жаворонкова Н.Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. М., 2007. С. 122.
10 Там же. С. 158.
тус «зона чрезвычайной ситуации» с территории может быть снят, во втором же случае потребуется реализация длительных программ для уменьшения размера неблагоприятных воздействий на окружающую среду.
На основании вышесказанного можно сделать вывод, что данные зоны довольно похожи и не должны рассматриваться как различные виды экологически неблагополучных территорий.
Обратимся к другим классификациям. Первоначально виды экологически неблагополучных территорий были перечислены в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды». В соответствии с ним различались зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия (разд. VIII). Оба вида зон объединялись понятием «чрезвычайные экологические ситуации», что являлось обоснованным, поскольку чрезвычайная ситуация имеет место и в первом, и во втором случае. Общими чертами данных зон можно признать существенные отрицательные экологические изменения и причинение вреда не только здоровью и жизни человека, сопровождающегося угрозой проживания на такой территории, но и самой окружающей среде.
Аналогичная классификация содержится и в Модельном законе о зонах экологического бедствия: территории, находящиеся в состоянии экологического неблагополучия, подразделяются на зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия. Однако критерии их выделения не указаны.
Основываясь на положениях Модельного экологического кодекса (общая часть), под чрезвычайной экологической ситуацией можно понимать экологически опасную ситуацию, требующую в целях защиты жизни и здоровья граждан, а также окружающей среды принятия экстренных мер.
Зонами чрезвычайной экологической ситуации объявлялись участки территории РФ, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных (п. 1 ст. 58 Закона «Об охране окружающей природной среды»).
Зонами экологического бедствия считались участки территории РФ, где в результате хозяйственной либо иной деятельности
произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны (п. 1 ст. 59 Закона «Об охране окружающей природной среды»).
Критериями классификации в указанном Законе являлись временные рамки действия негативных факторов и возможность обратимости последствий. При возникновении зон чрезвычайных экологических ситуаций (ст. 58) происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей среде, которые, однако, могут быть обратимыми при принятии необходимых и своевременных мер. Возникновение же зон экологического бедствия (ст. 59) является результатом глубоких и необратимых изменений окружающей среды. На таких территориях обязательно проведение восстановительных мероприятий, но временные рамки будут существенно шире, и полное оздоровление окружающей среды может остаться под вопросом. Сравнивая зоны чрезвычайных экологических ситуаций и зоны экологических бедствий, следует отметить, что в первом случае устойчивые отрицательные изменения только происходят, в то время как во втором - глубокие необратимые изменения окружающей природной среды уже произошли. Возможно, это объясняет бедственное положение в таких регионах - фактор экологического бедствия уже имел место, наступили последствия, которые никто своевременно не предотвратил.
Различались зоны и по величине причиненного ущерба. В зонах чрезвычайных экологических ситуаций существовала лишь угроза здоровью населения и нормальному состоянию окружающей среды. В зонах экологического бедствия существенно нарушается экологический баланс, происходит деградация экологических систем, отмечаются многочисленные случаи ухудшения здоровья населения.
В 1992 г. для оценки состояния территорий, подвергшихся негативному антропогенному воздействию, без учета опасных природных (стихийных) явлений была разработана Методика «Критерии оценки экологической обстановки территорий для выявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия»11 (далее - Методика).
11 Утверждена Министерством природных ресурсов РФ 30 ноября 1992 г. (документ опубликован не был).
Методика, хотя в самом ее тексте указано, что ее положения временные и требуют апробации, применяется и сегодня. Упоминание о ее применении можно найти в Государственном докладе «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2011 году»12 при характеристике состояния территории Ростовской области, где указано, что зафиксированные за отчетный период чрезвычайные ситуации в данной области к экологическим катастрофам не относятся.
На основании Методики участки земной поверхности, а также акватории классифицировались по степени экологического неблагополучия и подразделялись на территории с относительно удовлетворительной, напряженной, критической, кризисной (зона чрезвычайной экологической ситуации) или катастрофической (зона экологического бедствия) экологической обстановкой.
Важно отметить, что Методика применима не только в целях оценки состояния пострадавшей территории, но и для выявления фактора экологической опасности и последующей ликвидации его воздействия на окружающую среду.
В Методике акцентируется внимание только на критериях для выделения зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия. Можем предположить, что под территориями с относительно удовлетворительным состоянием окружающей среды понимаются территории, на которых уровни ПДК и ПДВ не превышены. Но остается открытым вопросом о том, какие участки земли (и (или) акватории) можно отнести к территориям с напряженной или критической обстановкой, хотя правовое регулирование в этих зонах также важно для установления экологического благополучия на территории РФ. Иногда гораздо проще (и менее затратно) восстановить благоприятное состояние окружающей среды на подобных территориях, чем в зонах экологического бедствия или экологического кризиса.
В Методике дается удачное, на наш взгляд, название двум самым опасным для окружающей среды зонам - зоны экологического кризиса и зоны экологического бедствия.
Критерием для разграничения экологически неблагополучных территорий является экологическая оценка изменения среды обитания и состояния здоровья населения, а также изменения природ-
12 иКЬ: http://www.mnr.gov.ru/upload/iblock/a76/gosdoklad2011.pdf (дата обращения: 23.04.2013).
ной среды и состояния естественных экологических систем. При оценке среды обитания и здоровья населения учитывается состояние атмосферного воздуха, питьевой воды, продуктов питания, ионизирующее излучение; при оценке состояния природной среды, растительного и животного мира - критерии загрязнения воздушной среды, воды, почв, истощения природных ресурсов, деградации экосистем.
При этом зонами экологического кризиса являются территории (участки земной поверхности, акватории), на которых происходят устойчивые отрицательные изменения окружающей среды и естественных экологических систем, имеется угроза здоровью населения. Таким образом, описание в Методике и в Законе «Об охране окружающей природной среды» зон экологического кризиса и зон чрезвычайной экологической ситуации, а также их характеристики совпадают.
Исходя из указанных признаков, следует констатировать, что экологически неблагополучную ситуацию на определенной территории можно характеризовать либо как уже свершившееся бедствие по ст. 59 Федерального закона «Об охране окружающей среды», либо как надвигающуюся угрозу по ст. 58.
При придании территории статуса одной из вышеуказанных зон следует учитывать, что отрицательные изменения в состоянии окружающей среды должны произойти в результате антропогенных факторов в срок не менее одного года. Причем глубокие необратимые изменения рассматриваются за период не менее продолжительности жизни одного поколения людей.
Примечательно, что в п. 3.5.1 Методики установлено, что обширные гари, возникшие в результате лесных пожаров на значительных площадях лесных экосистем, на которых не происходит восстановление леса в течение не менее 10 лет, являются признаком необратимых изменений в экосистеме, что служит основанием для объявления территории зоной экологического бедствия. Это особенно актуально в связи с событиями 2010 г., когда лесными пожарами, по данным ФГУ «Рослесозащита», было уничтожено 1196,4 тыс. га лесных насаждений13.
13 См.: Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2010 году» // URL: http://www.mnr.gov.ru/regulatory/detail.php?ID=128153 (дата обращения: 23.04.2013).
Понятие «зоны экологического кризиса» упоминается и в разд. VII Указа Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому разви-
14
тию» , однако они не рассматриваются в качестве разновидности экологически неблагополучных территорий: «... Одновременно следует разработать программы оздоровления окружающей среды в зонах экологического кризиса и начать их планомерное выполнение, наметить комплексные меры по нормализации обстановки на экологически неблагополучных территориях и подготовить организационную основу реализации этих мер». Исходя из текста данной Концепции, можно предположить, что зонами экологического кризиса названы территории с наиболее плачевным состоянием окружающей среды в сравнении с приемлемыми для проживания экологически неблагополучными территориями.
В Модельном экологическом кодексе (общая часть) также встречается упоминание о нескольких разновидностях территорий с неблагоприятной экологической обстановкой. Так, в п. 2 ст. 54 закреплено, что научные исследования проводятся, в частности, для разработки программ реабилитации территорий экологического риска, зон экологического кризиса, зон экологического бедствия, совершенствования способов и методов восстановления экологически неблагополучных территорий. Анализ указанной нормы позволяет сделать вывод, что в данном акте различаются три вида территорий: территории экологического риска, зоны экологического кризиса и зоны экологического бедствия. Однако нормативно закреплена только дефиниция «зоны экологического бедствия», которая уже приводилась выше. Сущность остальных территорий не раскрывается.
Говоря о видах экологически неблагополучных территорий, следует упомянуть термин «экологические горячие точки». В Декларации Восьмой Конференции министров окружающей среды Совета Баренцева Евро-Арктического региона, состоявшейся в Москве 9 ноября 2007 г.15, указывалось, что под экологическими горячими точками понимаются наиболее загрязненные территории. Существует также Перечень экологических горячих точек российской части Баренцева региона, разработанный Северной экологиче-
14 СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1572.
15 Текст Декларации см.: URL: http://www.mnr.gov.ru/regulatory/detail.php (дата обращения: 23.04.2013).
ской финансовой корпорацией (НЕФКО) и Программой арктического мониторинга и оценки (АМАП)16.
Принимая во внимание вышеизложенное, можно предложить следующую классификацию экологически неблагополучных территорий. В зависимости от степени загрязненности окружающей среды, порога заболеваемости населения указанные территории следует разделить на три группы: зона экологического риска, зона экологического кризиса и зона экологического бедствия.
При этом под зоной экологического риска следует понимать территории, которые подвергаются антропогенному воздействию в течение продолжительного периода времени, однако ущерб окружающей среде и здоровью человека пока не зафиксирован. В границах таких территорий происходит накопление вредных веществ в природных объектах (в атмосферном воздухе, водных объектах, почве и т.п.). Зоны экологического риска требуют наблюдения и принятия мер для снижения хозяйственной нагрузки с целью не допустить обострение экологической обстановки.
Зона экологического кризиса - территория, на которой в результате воздействия антропогенных и (или) природных факторов возникает угроза причинения существенного вреда здоровью человека и угроза полного разрушения экологических систем. Данные зоны характеризуются отрицательными изменениями в состоянии окружающей среды.
Зона экологического бедствия - территория, подвергшаяся воздействию природного и (или) антропогенного фактора. На данной территории происходит разрушение экологических систем, деградация флоры и фауны, наносится существенный вред здоровью населения (в том числе увеличивается смертность)17. Изменения в зонах экологического бедствия носят необратимый характер; в крайних случаях необходимо также переселение людей. В целях проведения эффективных восстановительных мероприятий на подобных территориях могут быть выделены подзоны.
16 URL: http://www.nefco.org/documents/AMAP_HotSpots_Russian.pdf (дата обращения: 23.04.2013).
17 См.: Краснова О.И. Зона экологического бедствия: пути формирования новой правовой категории в зарубежном праве // Государство и право. 1994. № 6. С. 141-151.
Для каждой из вышеуказанных зон должен быть разработан и законодательно закреплен перечень мер для охраны и восстановления окружающей среды и здоровья человека.
А. С. Тютюник РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА ОХРАНЫ ЗЕМЛИ КАК ВАЖНЕЙШЕГО КОМПОНЕНТА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ*
В экологическом аспекте земля является главным звеном всех наземных биоценозов и биосферы планеты в целом. Почва, т.е. поверхностный слой земли, обладающий плодородием, насыщенный органоминеральным составом и имеющий особый тип строения, обеспечивает рост и развитие растений, служит питательной средой для растительного и животного мира, сохраняет воду и очищает ее естественным путем1. Вопреки сложившимся представлениям об экономическом значении земли как об основном, определяющем ее ценность, главным является ее экологическое значение как природного объекта. Так, земельные участки будут представлять интерес как недвижимость, объект права собственности и иных прав, только пока земля будет выполнять свои естественные природные функции. Если же они будут утрачены, например в результате истощения земель либо провала поверхности земли вследствие нарушения правил добычи полезных ископаемых, то соответствующие земельные участки утратят и экономическую ценность как недвижимость, и привлекательность как объекты юридических прав2.
В связи с изложенным представляет интерес рассмотрение вопросов реализации принципа приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды перед использованием земли в качестве недвижимого имущества.
Земля как компонент окружающей среды представляет собой объект правового регулирования различных отраслей права. Нормы, которые направлены на охрану земли как важнейшего компо-
* Статья рекомендована к печати кандидатом юридических наук О.А. Самон-
1 См.: Экологическое право России: Учебник / Под ред. Б.В. Ерофеева М., 2011. С. 248.
2 См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.К. Голиченкова. М., 2002. С. 7.
