CC BY
238
Следует отметить, что Закон «О техническом регулировании» является, по сути, реформаторским и призван заменить действующие ГОСТы на технические регламенты, которые будут носить обязательный характер. Однако замена ГОСТов на технические регламенты идет слишком медленно (в течение трех лет был принят всего один такой норматив, причем принят Правительством РФ, а не Государственной Думой, в то время как Закон «О рекламе» вступил в действие с 1 июля 2006 г.).
Если принять во внимание указанные выше обстоятельства, становится очевидным, что Закон «О рекламе», защищающий интересы слабой стороны - потребителя, в ситуации, когда «опорное» для него законодательство о техническом регулировании еще не сформировано, будет иметь декларативный характер. Только комплексный подход к формированию законодательства способен обеспечить баланс интересов потребителей и иных субъектов рекламной деятельности, а также надлежащее осуществление предпринимательской деятельности.
Следует сказать и о контролирующих органах, с которыми обычно сталкивается рекламодатель. Антимонопольный комитет, который постоянно следит за соблюдением закона о рекламе, неоднократно наказывал рекламодателей за ненадлежащую (недостоверную, неэтичную и т.д.) рекламу. Однако принимаемые им меры к нарушителям законодательства не оказывают должного действия, поскольку в основном содержат предупреждения либо очень мягкие наказания.
Ю.А. Каспрова
ЭКОЛОГИЧЕСКИ НЕБЛАГОПОЛУЧНЫЕ ТЕРРИТОРИИ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОЙ ДЕФИНИЦИИ*
Вопрос дефиниции понятия «экологически неблагополучные территории» на законодательном уровне детально не прора-
* Статья рекомендована к печати кандидатом юридических наук А.А. Траниным.
Труды Института государства и права Российской академии наук № 2/2012
ботан. Это, несомненно, имеет свои отрицательные стороны -отсутствие ясного, непротиворечивого понятийного аппарата препятствует результативному правовому регулированию данного института экологического права.
Вместе с тем единый и логичный терминологический аппарат дает возможность унифицированного подхода к пониманию проблем исследуемых экологически неблагополучных территорий, необходимого для дальнейшего развития и совершенствования законодательства.
На сегодняшний день остаются не решенными вопросы о том, какую территорию считать экологически неблагополучной, какие виды хозяйственной деятельности ограничивать на таких территориях и, самое главное, какие меры по улучшению экологической обстановки следует предпринимать.
Согласно ст. 4 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»1 объектами охраны являются не только отдельные природные объекты, такие как недра, леса или воды, но и природные комплексы. Говоря о природных комплексах, многие авторы чаще всего в первую очередь упоминают особо охраняемые природные территории -государственные природные заповедники, национальные парки, ботанические сады, не уделяя должного внимания таким особым территориям со специфичным правовым режимом, как экологически неблагополучные.
В России возникает все больше регионов, в которых состояние окружающей среды приближается к экологической катастрофе, что создает опасность для жизни людей. Такими регионами являются некоторые территории Поволжья, Урала, Кузбасса, Центральной Якутии, Приамурья, Красноярского края, Кольского полуострова. Практически во всех республиках, краях и областях не исключено существование экологически неблагополучных территорий2.
На основании отчета Счетной палаты РФ о результатах контрольного мероприятия «Аудит эффективности охраны
1 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
2 См.: Куксанов В.Ф., Глуховская М.Ю. Чрезвычайные ситуации и зоны экологического бедствия: Учеб. пособие. Оренбург, 2008. С. 111.
окружающей среды в Российской Федерации в 2005-2007 годах»3, опубликованного в 2010 г., примерно 76 часть территории нашей страны, где проживает более 60 млн человек, признана экологически неблагополучной.
По данным Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2011 г. и плановый период 2012 и 2013 гг.4, разработанного Министерством экономического развития РФ, растет содержание загрязняющих веществ в воздухе и водоемах, увеличивается число городов, в которых качество воздуха квалифицируется как «сильно загрязненное». Более 1 млн жителей проживают на территориях, уровень загрязнения которых характеризуется как «опасный». Данные экспертов свидетельствуют о снижении в таких регионах продолжительности жизни и увеличении уровня патологий более чем на 40%. В ряде крупных городов ситуация, связанная с размещением и утилизацией отходов (в первую очередь бытовых), становится катастрофической.
Согласно регулярно обновляемому «Экологическому рейтингу субъектов Российской Федерации»5, который составляет организация «Зеленый патруль», оценивающая экологическую обстановку в регионах по 15 критериям, самым экологически неблагополучным российским регионом является Свердловская область. В 2010 г. в десятку наиболее загрязненных регионов попали Московская, Тульская, Оренбургская, Ленинградская, Нижегородская и Челябинская (этот регион «славится» своими металлургическими предприятиями, крупнейший среди которых -Магнитогорский комбинат) области, Республика Калмыкия, Краснодарский край, Северная Осетия. Москва в данном рейтинге из 83 регионов находится на 65-м месте (в 2009 г. - на 47-м месте). Наиболее экологически благополучными территориями являются Тамбовская и Белгородская области, Чукотский автономный округ, Республика Алтай.
3 Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2010. № 3 (147).
4 СПС «КонсультантПлюс».
5 URL: http://www.greenpatrol.ru/ecoreiting/ (дата обращения: 18.01.2012).
Благоприятна или неблагоприятна окружающая среда, зависит от того, соблюдены ли нормативы, устанавливающие предельно допустимые концентрации вредных веществ в почве, воде, воздухе и предельно допустимые уровни воздействия на окружающую среду. На значительной части территории РФ такие нормативы не только не соблюдаются, но и превышают их в несколько десятков или даже сотен раз. Следует отметить, что концентрация является предельно допустимой, т.е. недопустимо любое, сколь угодно малое, ее превышение6. Происходит деградация окружающей среды, т.е. «разрушение или существенное нарушение экологических связей в природе, обеспечивающих обмен веществ и энергии внутри природы, между природой и человеком, вызванное деятельностью человека, проводимой без
7
учета законов развития природы» .
С понятием деградации тесно связано понятие «экологически неблагополучные территории». Оно встречается в некоторых нормативных правовых актах8. В Указе Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» (утратил силу) употреблялся также термин «экологически опасный регион».
Между тем в ст. 1 Закона «Об охране окружающей среды», содержащей основные понятия экологического права, определение экологически неблагополучных территорий отсутствует.
6 См.: Горбачев А.Н. Некоторые проблемы совершенствования законодательства о зонах экологического благополучия // Государство и право. 1999. № 2. С. 48.
7 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С. 535.
8 См., например: Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» // САПП РФ. 1994. № 6. Ст. 436; постановление Правительства РФ от 7 марта 2000 г. № 198 «О Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера» // СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1286; Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.
Не употребляется данное словосочетание и в тексте этого Закона.
Не содержалось определение данного понятия и в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-! «Об охране окружающей природной среды», нет его в проекте федерального закона № 115008-3 «О зонах экологического бедствия»9, а также в Модельном законе от 3 декабря 2009 г. «О зонах экологического бедствия» (О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории), принятом Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Содружества Независимых Государств10. Несмотря на это, существуют различные наименования критических территорий (зон), которые можно объединить общим собирательным понятием - «экологически неблагополучные территории».
В Законе «Об охране окружающей среды» употребляются понятия «зона экологического бедствия» и «зона чрезвычайной ситуации». Суть первого понятия не раскрывается, поскольку данный Закон предписывает принятие отдельного нормативного правового акта (ч. 1 ст. 57), который не принят по сей день. Понятие зоны чрезвычайной ситуации посредством отсылочной нормы (ч. 2 ст. 57) раскрывается в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характе-ра»11. На основании ст. 1 зоной чрезвычайной ситуации является территория, на которой сложилась обстановка, возникшая в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которая может повлечь или повлекла за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
По Закону РСФСР «Об охране окружающей природной среды» различались зоны чрезвычайной экологической ситуации (ЧЭС) и зоны экологического бедствия. Зоны ЧЭС - участки
9 СПС «КонсультантПлюс».
10 Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ. 2010. № 46.
11 СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648. 118
территории РФ, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных (ч. 1 ст. 58). Зоны экологического бедствия - участки территории РФ, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны (ч. 1 ст. 59).
Различия между зонами ЧЭС и зонами экологического бедствия заключались в характере изменений в окружающей среде: для зон ЧЭС характерны устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, для зон экологического бедствия - ее глубокие необратимые изменения. Однако и в том, и в другом случае такие зоны - территории с деградированной окружающей средой.
В проекте федерального закона «О зонах экологического бедствия» содержалось определение зоны экологического бедствия. Под ней понималась территория, которая характеризуется высоким уровнем загрязнения окружающей среды, ростом заболеваемости и (или) смертности населения, деградацией и разрушением естественных экологических систем, обусловленным длительным негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (ст. 1).
В ст. 1 вышеназванного Модельного закона под зоной экологического бедствия понимается участок территории, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны. Экологическое бедствие, в свою очередь, - это экологическая обстановка, возникшая на участке территории, где в результате хозяйственной и иной деятельности или естественных природных процессов произошли глубокие необратимые изменения окружающей среды,
повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, разрушение естественных экологических систем, ухудшение состояния животного и растительного мира.
Для всех приведенных выше понятий и терминов характерно одно: на экологически неблагополучных территориях устанавливается особый правовой режим. Суть особого эколого-правового режима заключается в установлении специфического порядка пользования и охраны локализованной территории, установления особенностей управления ею, а также финансирования и проведения комплекса специальных восстановительных мероприятий. Целью установления особых стимулов и ограничений по использованию и охране таких территорий является создание дополнительных гарантий достижения главной задачи экологического законодательства - обеспечения благоприятного качества окружающей среды12.
Анализ свойств и состояния зон, составляющих в совокупности понятие «экологически неблагополучные территории», позволяет сформулировать определение этого термина. Это необходимо, поскольку роль юридических терминов в праве велика. Они являются важнейшим средством юридической техники. «Чем богаче терминологический фонд, подробнее обработана и шире используется специальная законодательная терминология, тем в большей мере достигаются устойчивость, определенность и лаконичность закона»13.
Очевидно, что с правовой точки зрения под экологически неблагополучной территорией понимается участок территории в границах РФ. Состояние окружающей среды на таком участке соответствует установленным в законодательстве критериям, необходимым для выделения специальных зон в целях восстановления благоприятного состояния окружающей среды14.
12 См.: АнисимовА.П. Экологическое право России. М., 2011. С. 403-404.
13
14
Керимов Д. А. Законодательная техника. М., 1998. С. 62-63. См.: БринчукМ.М. Экологическое право. М., 2009. С. 378.
Понятие экологического неблагополучия, по сути, складывается из двух составляющих - загрязнения окружающей среды и обусловленного им ухудшения здоровья населения15.
Загрязнение окружающей среды может привести к деградации территорий (в результате антропогенной деятельности, природных или техногенных аварий, катастроф и стихийных бедствий и т.п.), что потребует их изъятия из состава территорий с нормальным режимом охраны и использования и распространения на них особого чрезвычайного режима.
Экологически неблагополучные территории характеризуются и существенным ухудшением здоровья населения, проживающего в таких местностях. В соответствии с Методикой «Критерии оценки экологической обстановки территорий для выявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия», утвержденной Министерством природных ресурсов РФ 30 ноября 1992 г. 16, под существенным ухудшением здоровья понимается увеличение необратимых, несовместимых с жизнью нарушений здоровья, изменение структуры причин смерти (онкологические заболевания, врожденные пороки развития, гибель плода) и появление специфических заболеваний, вызванных загрязнением окружающей среды, а также существенное увеличение частоты обратимых нарушений здоровья (неспецифические заболевания, отклонения физического и нервно-психического развития, нарушение течения и исходов беременности и родов и т.п.), связанных с загрязнением окружающей среды. Под угрозой здоровью населения понимается увеличение частоты обратимых нарушений здоровья (неспецифические заболевания, отклонения в физическом и нервно-психическом развитии, нарушения или осложнения течения и исходов беременности и родов и т.п.), связанных с загрязнением окружающей среды.
Территория, характеризующаяся наличием существенного негативного изменения состояния окружающей природной среды, достигает деградации под влиянием антропогенных и при-
15 См.: ГорбачевА.Н. Указ. соч. С. 48.
16 СПС «КонсультантПлюс».
родных воздействий, в том числе обусловленных бедствиями и катастрофами, включая стихийные, и, как правило, сопровождаемых социальными и экономическими потерями. Причем оценка экологического состояния таких территорий должна быть дана в сравнении с территориями с относительно удовлетворительным, благополучным экологическим состоянием (условная норма).
Экологически неблагополучными должны быть признаны те территории, на которых воздействие антропогенных факторов имеет длительный, хронический характер, с периодом воздействия не менее одного года. Глубокие необратимые изменения должны, однако, рассматриваться за относительно короткий период - не менее продолжительности жизни одного поколения людей (гл. 1 вышеназванной Методики).
Для признания ситуации экологически опасной необходимо выявлять такое отрицательное воздействие на окружающую среду, которое порождает определенные экологические, социальные либо экономические последствия. На территориях с неблагоприятной экологической ситуацией происходят устойчивые изменения окружающей среды, угрожающие жизни и здоровью граждан, компонентам природной среды и естественным эколо-
17
гическим системам .
При определении понятия «экологически неблагополучные территории» важно также учитывать, что различные виды таких территорий отличаются по временным параметрам действия негативных природных и техногенных факторов, характеру и степени тяжести последствий, наступивших вследствие действия указанных факторов, а также по реальным возможностям быстрой реабилитации этих территорий (зон). Кроме того, экологически неблагополучные территории - это территории, состояние окружающей среды которых соответствуют установленным в законодательстве критериям, необходимым для выделения (или установления) специальных зон, пострадавших от стихийных
17 См.: Жочкина И.Н. Экологически неблагополучные территории: вопросы терминологии и правового режима // Материалы круглого стола «Правовое обеспечение экологической безопасности в субъектах Российской Федерации» / Отв. ред. В.В. Никишин, И.Н. Жочкина. М., 2010. С. 89. 122
бедствий и техногенных аварий или катастроф и требующих значительных материальных и финансовых затрат в зависимости от характера последствий для реализации эффективных реабилитационных мероприятий в целях восстановления благоприятного состояния окружающей среды.
Таким образом, экологически неблагополучные территории -это участки территории в границах РФ, подвергающиеся в результате длительного либо краткосрочного негативного антропогенного воздействия и (или) опасного природного явления процессу деградации окружающей среды, разрушения естественных экологических систем и загрязнения, который носит устойчивый или необратимый характер в течение не менее пяти - 10 лет и влечет за собой ущерб окружающей среде, а также ущерб или угрозу ущерба здоровью и жизни людей.
С учетом базового понятия «экологически неблагополучные территории» должно осуществляться нормативное регулирование режима зон экологического бедствия и зон чрезвычайной ситуации. Ввиду этого представляется необходимым включить в законодательство определение данного термина, основываясь на его существенных признаках.
Н.В. Паршина КУБАНСКАЯ КРАЕВАЯ РАДА О ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЯХ*
В переломные для России годы ХХ столетия, с апреля 1917 по март 1920 г., на Кубани, именуемой в 1917 г. Кубанской областью, а в 1918-1920 гг. Кубанским краем, действовали краевые органы власти (Войсковая, Краевая и Законодательная рады, краевое правительство), противопоставляющие себя Временному, а затем советскому и деникинскому правительствам. Как и всю Россию, край раздирали противоречия.
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук Л.Е. Лаптевой
