CC BY
45Угрюмова А. А.1
Капустина Т.А.2
ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ МЕЖРЕГИОНАЛЬНОЙ КОНКУРЕНЦИИ ЗА ПРИГРАНИЧНЫЕ ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ РЕСУРСЫ
Ключевые слова: межрегиональная конкуренция, экологическая безопасность, трансграничные водные объекты, инвестиции, «зелёная экономика», загрязнение окружающей среды, приграничное сотрудничество.
Keywords: interregional competition, ecological safety, cross-border water objects, investments, «green economy», environmental pollution, border cooperation.
В 1908 г. П. Столыпин писал: «При наличии государства густонаселенного, соседнего нам, сибирская окраина не останется пустынной. В нее просочится иностранец, если раньше туда не придет русский, и это просачивание, господа, уже началось... Край этот будет пропитан чужими соками, и когда мы проснемся, ... он окажется русским только по названию»3. Так, ещё в начале ХХ века П. Столыпин говорил о необходимости внимательного отношения к удалённым регионам страны.
В настоящее время проблема использования приграничных территорий становится всё более актуальной вследствие усиления глобализационных процессов, ориентации на открытую экономику, интенсификацию процессов перемещения капиталов, труда и иных ресурсов.
Для Российской Федерации проблемы использования трансграничных природных ресурсов особенно актуализировались в последние 25 лет. В связи с распадом Советского Союза многие регионы Российской Федерации получили статус приграничных территорий. На сегодняшний день общая протяженность государственной границы составляет около 13 тыс. км, поэтому приграничные районы отличаются значительным разнообразием в отношении природно-климатических факторов, конфессиональных и социально-экологических условий, развитости экономических отношений и политических институтов, наличия и надежности трансграничных транспортных и информационных коммуникаций.
Главная проблема состоит в том, что ряд регионов Российской Федерации оказались пограничными в последнее десятилетие прошлого века, а большая часть новых границ России не получила нормативно-правового обеспечения в соответствии с нормами международного законодательства, и ряд территорий являются спорными.
Особо крупные экологические и политические проблемы возникли при использовании трансграничных водных ресурсов, так как Российская граница проходит через территории, где расположены более 1000 трансграничных водных объектов, в том числе 70 бассейнов крупных и средних рек. В международных водных бассейнах имеется множество технологических проблем вододеления, водопользования, согласования водохозяйственных нормативов, фиксации загрязнения, которые перерастают в политические в связи с необходимостью определения вклада каждой из пограничных стран в загрязнение вод, источники которых расположены на территории разных стран, и их ответственно-
4
сти за него .
Отрицательные экологические и экономические последствия природопользования возникают в связи с отсутствием нормативно-правового регулирования, что приводит к снижению эффективности хозяйственной деятельности и расхищению природных богатств приграничных районов, в том числе за счет браконьерства, хищнического использования сельскохозяйственных земель и водных ресурсов, незаконных порубок леса. Такая ситуация объективно вызывает риск возникновения чрезвычайных природных явлений и экологических катастроф.
Усиление международной и региональной конкуренции также оказывает непосредственное влияние на развитие приграничной конкуренции за экологические ресурсы и особенно совместного использования.
1 Угрюмова Александра Анатольевна - д.э.н., профессор Государственного социально-гуманитарного университета. Профессиональные интересы: региональная экономика и управление, экономика труда, управление человеческими ресурсами, рынки труда, экономическая безопасность, конкурентоспособность, геобрендинг, маркетинг региона, инвестиционный анализ, аудит персонала. E-mail: feminaa@mail.ru
2 Капустина Татьяна Алексеевна - к.т.н., доцент Государственного социально-гуманитарного университета. Профессиональные интересы: экологическая безопасность, охрана природных ресурсов, рациональное природопользование, спутниковый мониторинг, изменчивость гидрометеорологических условий, ресурсосберегающие технологии, нормирование влагообеспеченно-сти, оценка и управление экологическим балансом агроэкосистем, экспертиза качества, стандартизация и сертификация. E-mail: kapustina_tat@inbox.ru
3 http://citaty. info/man/petr-arkadevich-stolypin
4 Проблема пресной воды. Глобальный контекст политики России / Орлов А. А., Чечевишников А. Л. и др. - М.: МГИМО-Университет, 2011. - 87 с. - http://imi-mgimo.ru
Далеко не всегда имеющиеся в совместном использовании природные ресурсы поддаются жёсткому разграничению, что закономерно вызывает экстерналии и потери.
Серьезные экологические, социальные и экономические проблемы, при использовании трансграничных водных объектов для России, вызывает реализация крупных водных проектов Китайской Народной Республикой.
По мнению Рогожиной Н.Г.: «Началась жесткая конкуренция за водные ресурсы в верховьях Амура, способная резко ухудшить экологическую ситуацию в регионе. Экономический рост северо-восточной части Китая неизбежно влечет за собой необходимость увеличивать водозабор из рек Аргунь, Амур и Уссури. Поэтому на Северо-Востоке Китая поощряется развитие водоемких производств и субсидируется создание гидротехнических сооружений»1.
Хищническая эксплуатация водных ресурсов и нерациональное водопользование со стороны КНР отрицательно сказываются на гидрологическом режиме и экологическом состоянии реки Амура, вода которой непригодна для питьевых целей, так как допустимые концентрации вредных веществ превышают принятые санитарные нормы в десятки раз. Это приводит к деградации трансграничных экосистем и ухудшению качества жизни населения в зоне амурского водного бассейна, значительная часть которого - 820 тыс. кв. км, находится в китайской юрисдикции. При этом демографическое напряжение в бассейне реки со стороны Китая превосходит российское в 14 раз, а значительная часть промышленно-бытовых и сельскохозяйственных стоков сбрасывается неочищенными или плохо очищенными2.
Наибольшую сложность в правовом и практическом регулировании водопользования среди трансграничных водных объектов, представляет бассейн Иртыша, где пересекаются жизненно-важные интересы России, Казахстана и Китая.
Тяжелая экологическая ситуация создалась в Российской части водного бассейна расположенного в низовьях Иртыша, где уменьшение стока привело к появлению проблем для судоходства и снижению санитарно-эпидемиологического качества воды в реке, которая является практически единственным источником питьевого водоснабжения Омска. Основными угрозами экологической безопасности трансграничных водных объектов являются: загрязнение вод стоками промышленных объектов и предприятий жилищно-коммунального хозяйства, дефицит водных ресурсов, перераспределение водных ресурсов трансграничных водных объектов, неблагоприятные гидрологические процессы, недостаточно развитая сеть системы мониторинга и нормативно-правовая база.
Россия и страны Центральной Азии, в том числе Казахстан и Китай, могут сформировать международную систему использования водных ресурсов, позволяющую экономически справедливо и экологически бесконфликтно разрешить проблемы трансграничных водных отношений только при рассмотрении бассейнов трансграничных рек как единой экологической системы.
Достаточно распространённым является подход, в соответствии с которым размещение предприятий и инвестирование в новые производства рассматривается прежде всего с точки зрения минимизации затрат. При этом не принимаются во внимание сопутствующие затраты на экологическое восстановление окружающей среды.
Подтверждением этого служат слова американского учёного Мелани Харта: «Китай прекрасно подходит для размещения производств с целью повышения размеров прибыли, особенно на производствах с низкой добавленной стоимостью в обрабатывающей промышленности, где доходы не слишком велики. Но следует помнить, что загрязнение окружающей среды несет прямую угрозу и экономике Китая»3.
Следовательно, межрегиональная конкуренция за приграничные экологические ресурсы затрагивает не только интересы граничащих между собою стран, но и инвесторов, которые могут представлять интересы третьей стороны.
Обобщенно межрегиональное конкурентное взаимодействие в сфере потребления экологических ресурсов приграничных регионов РФ может быть представлено в виде табл. 1.
Как наглядно показывает данная таблица, в РФ практически не существует приграничных регионов, которые бы не подвергались активному конкурентному взаимодействию с приграничными странами по использованию экологических ресурсов.
В этой связи, необходимо подчеркнуть значимость разработки и реализации региональной экологической политики, которая продиктована насущной необходимостью отказа от традиционных макроэкономических показателей, как основного ориентира регионального социально-экономического развития.
Дальнейшая ориентация на безудержное потребление и рост макроэкономических показателей территории любой ценой приведёт не только к резкому ухудшению качества жизни большинства стран и регионов мира, но и к прямым потерям человеческого потенциала.
Ведущей и основной целью региональной экологической политики становится создание условий для развития благоприятной социальной среды, сопряжённое с совершенствованием природопользования в регионах РФ и ориентированное на переход к «зелёной» экономике.
При этом под «зелёной» экономикой понимается такая экономика, которая способствует повышению благосостояния населения и обеспечивает социальную справедливость с одновременным снижением рисков и деградации окружающей среды.
1 Рогожина Н.Г. Проблема экологической безопасности во внешней политике Китая и перспективы регионального сотрудничества с Россией // Новое Восточное Обозрение. - http://journal-neo.com
2 Государственный доклад о состоянии и использовании водных ресурсов РФ в 2014 г. - http://mnr.gov.ruregulatory/list
3 Melanie Hart. Environmental Standards Give the United States an Edge Over China / Center for American Progress 20.04.2012. -http://www.americanprogress.org/issues/green/news/2012/04/20/11503/environmental-standards-give-the-united-states-an-edge-over-china/
Таблица 1
Проблемы межрегионального конкурентного взаимодействия в сфере потребления экологических
ресурсов приграничных регионов РФ
Объект конкуренции Основные приграничные страны-конкуренты Приграничные регионы РФ, участвующие в конкуренции за экологические ресурсы
Выброс парниковых газов КНР Все регионы РФ
Водозабор из рек КНР Амурский край
Переброска водных ресурсов рек, снижающая водоснабжение КНР Амурский край
Увеличение производства гидроэлектроэнергии и орошения сельскохозяйственных угодий в пограничных областях КНР Амурский край, Читинская область, Еврейская АО
Нелегальная вырубка леса КНР Дальний Восток, Сибирь (Хабаровский край, Приморский край, Еврейская АО, Читинская область, Амурский край и др.)
Незаконно вывозимые дериваты редких животных -это струя кабарги, желчь медведя, клыки медведя, кости амурского тигра и др. КНР, Республика Корея и КНДР Дальний Восток, Сибирь (Хабаровский край, Еврейская АО, Читинская область, Приморский край, Амурский край и др.)
Незаконный вывоз образцов дикой природы: корней женьшеня, грибов и др. КНР, Республика Корея, Япония, КНДР Дальний Восток, Сибирь (Хабаровский край, Приморский край, Еврейская АО, Читинская область, Амурский край и др.)
Загрязнение акваторий морей и рек КНР Амурский край
Вырубка и заготовка леса Финляндия Карельская республика
Вывоз торфа Финляндия Карельская республика
Незаконный отлов рыбы и морепродуктов Япония, КНР Приморский край, Камчатский край, Курильские острова, Сахалинская область, Амурская область, Мурманская область
Незаконный отлов рыбы и морепродуктов Норвегия, Калининградская область, Ленинградская область
Незаконный отлов рыбы Азербайджан, Республика Корея Республика Калмыкия, Краснодарский край, Астраханская, Волгоградская область, Ростовская область
Незаконная добыча и вывоз янтаря Польша Калининградская область, Литва
Незаконный вывоз мёда, пиломатериалов, вырубка и заготовка леса Республика Казахстан Алтайский край, республика Алтай, Новосибирская область
Вырубка и заготовка леса Республика Казахстан Новосибирская область
В основе «зелёной экономики» лежат следующие постулаты развития социума:
1. расширение сферы влияния в ограниченном пространстве имеет свои пределы;
2. удовлетворение постоянно увеличивающихся потребностей в условиях ограниченности ресурсов не реализуемо;
3. земля является единым целым и все её объекты и процессы взаимосвязаны.
Реализация региональной политики в РФ осуществляется в соответствии с «Основами государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года», где детализируются её базовые принципы.
Региональная экологическая политика приграничных регионов должна основываться на следующих принципах:
• защищённости - обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека и его права на благоприятную окружающую среду;
• научной обоснованности - сочетание многообразных интересов социума;
• комплексности - охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;
• приоритетности сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;
• ответственности органов государственной власти за обеспечение благоприятной окружающей среды, экологической безопасности в регионах РФ и нарушение законодательства РФ об охране окружающей среды;
• обязательности оценки намечаемого воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении экономической и иной деятельности;
• обеспеченности соответствия экономической и иной деятельности установленным нормам и требованиям в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
• информированности - соблюдение права каждого человека на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды;
• демократичности - участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду;
• компенсационности - полное возмещение вреда, причинённого окружающей среде и др.
Реализация вышеперечисленных принципов позволяет сформулировать возможные выгоды от межрегиональной конкуренции за приграничные экологические ресурсы.
Прежде всего, речь может идти о привлечении инвестиций в удалённые, слабо освоенные и заселённые регионы страны.
Чаще всего такие регионы обладают низкой инвестиционной привлекательностью для отечественного бизнеса и возможность использовать их стратегическое преимущество (приграничное положение) является весомым импульсом экономического развития данных территорий.
Анализируя выгоды приграничного использования экологических ресурсов, нельзя забывать о двойственном восприятии инвестиций инвестором и инвестируемым объектом. Разница целей инвестора и инвестируемой территории может превратить выгоды от совместного использования экологических ресурсов в потерю экологического потенциала приграничного региона.
Так, подписанное соглашение о сотрудничестве на 2009-2018 гг. между регионами Дальнего Востока, Восточной Сибири РФ и северо-востока КНР предполагает совместную разработку российских месторождений, но перерабатывающие и производящие предприятия будут строиться на китайской территории1.
Приграничная конкуренция может развиваться в рамках различных сценариев и не должна выходить за пределы стратегических государственных интересов и ориентиров, связанных с социально-экономическим развитием конкретных регионов.
За последнее время наибольшее распространение получили следующие сценарии приграничного развития регионов РФ:
- вахтовый сценарий - характерен для северных регионов РФ (Чукотка);
- концессионный сценарий - реализуется преимущественно в южной части Дальнего Востока, Сахалинской обл. и др.;
- транзитный сценарий - наиболее востребован для регионов РФ, граничащих с более развитыми территориями (Смоленская область, Республика Карелия и др.).
В наибольшей степени усилению конкуренции за экологические ресурсы в приграничных регионах РФ содействует концессионный сценарий, который позволяет иностранным предпринимателям на основе концессионных соглашений получать право на эксплуатацию природных ресурсов.
В этой связи особо актуальными становятся расчёты по оценке упущенной выгоды из-за конкурентных потерь в результате утраты региональных (национальных) экологических ресурсов. Так, Грибова С.Н. в своём исследовании приводит расчёт подобных потерь на примере лесопромышленного комплекса Забайкальского края2.
Преимущества приграничного взаимодействия должны строиться в направлении от формирования цепочек совместной добавленной стоимости до создания совместных высокотехнологичных кластеров. В этом случае все взаимодействующие стороны могут получить ряд позитивных эффектов. Эти эффекты будут объединять как социально-экономические результаты деятельности, так и улучшение экологической среды.
Реализация государственной политики в области экологического развития в приграничных регионах может быть отражена в виде системы механизмов, представленных в табл. 2.
Таблица 2
Механизмы реализации региональной экологической политики в приграничных регионах
№ Направления реализации механизмов Виды механизмов
1 2 3
1 Эффективная система управления экологической средой - чёткое разграничение полномочий органов государственной власти в области экологии; - выработка критериев, позволяющих оценить эффективность управляющего воздействия деятельности органов государственной власти на состояние окружающей среды и экологическую безопасность; - повышение результативности экологического надзора на всех уровнях власти; -оценка экологических рисков.
2. Совершенствование нормативно-правового обеспечения 1) совершенствование законодательства в области экологии; 2) разработка нормативно-правового обеспечения и стратегических экологических планов и программ, направленных на долговременное управление окружающей средой; 3) усиление ответственности за нарушение законов РФ об охране окружающей среды.
3. Экологически ориентированный на переход к «зелёной» экономике • создание конкурентоспособной «зелёной» экономики; • внедрение ресурсосберегающих и экологически безопасных технологий; • применение абсолютных и удельных показателей эффективности использования ресурсов в регионах.
1 Программа сотрудничества между регионами Дальнего Востока и Восточной Сибири РФ и Северо-Востока КНР (2009 -2018 годы). - http://www.lawinrussia.ru/kabinet-yurista/zakoni-i-normativnie-akti/2010-07-18/programma-sotrudnichestva-mezhdu-regiona mi-dalnego-vostoka-i-vostochnoy-sib
2 Грибова С.Н. Развитие приграничных регионов России: методология и практика. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук. - Улан-Уде, 2011. - С. 41. - http://job.esstu.ru/dissertation/download.htm7disser tationId=265
1 2 3
4. Предотвращение и снижение текущего негативного воздействия на окружающую среду -развитие экологического нормирования для формирования приемлемого риска для окружающей среды и здоровья населения; -снижение и сокращение сверхнормативных выбросов и сбросов в окружающую среду; -ориентир на уменьшение удельных показателей выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и образования отходов до уровня экономически развитых стран; -введение обязательной государственной экологической экспертизы проектной документации экологически опасных объектов; -совершенствование методологии оценки воздействия на экологическую среду и приведение её в соответствие с международными договорами РФ; -увеличение объектов недвижимости сертифицированных в системе добровольной экологической сертификации; -реализация мер, предусмотренных Климатической доктриной Российской Федерации и документами, направленными на её реализацию.
5. Восстановление нарушенных естественных экологических систем • выявление территорий с неблагополучной экологической ситуацией для реализации программ, связанных с ликвидацией экологического ущерба, включая оценку и возмещение этого ущерба; • сохранение и восстановление естественных экологических систем.
6. Обеспечение экологически безопасного обращения с отходами -предупреждение и сокращение образования отходов; -использование малоотходных и ресурсосберегающих технологий; -строительство и совершенствование инфраструктуры экологически безопасного использования и утилизации отходов; -обеспечение запрета на захоронение отходов, не подвергшихся сортировке, а также отходов, которые можно подвергнуть дальнейшей переработке; - введение обязательной ответственности производителей, за утилизацию или удаление продукции и упаковки, утратившей свои потребительские свойства; - обеспечение экологической безопасности хранения отходов и экологическое восстановление территорий.
7. Сохранение природной среды > охрана особо охраняемых природных территорий РФ любого уровня подчинения; > сохранение редких и исчезающих объектов животного и растительного мира; > сохранение биологического и ландшафтного разнообразия; > недопущение бесконтрольного распространения в РФ чужеродных видов животных и растительных организмов; > сохранение диких животных; > решение региональных экологических проблем.
8. Развитие экономического регулирования охраны окружающей среды • введение платы за негативное воздействие на окружающую среду; • расширение практики возмещения вреда окружающей среде; • создание стимулов для предприятий, реализующих экологическую модернизацию производства и осуществляющих восстановление территорий; • расширение выпуска экологически безопасной продукции, технологий и оборудования; • уменьшение антропогенной нагрузки на окружающую среду, рачительное использование возобновляемых и невозобновляемых природных ресурсов; • совершенствование рыночных инструментов экологического регулирования; • приоритет размещения государственных заказов для предприятий, работающих в соответствии с экологическими требованиями; • формирование инвестиционной привлекательности эффективного использования природных ресурсов, снижения антропогенного воздействия на окружающую среду, производства экологически чистой продукции; • реализация экологического аудита; • регулирование на федеральном уровне ввоза в РФ техники и технологий, не отвечающих экологическим требованиям.
9. Создание системы государственного экологического мониторинга 1. формирование и совершенствование системы экологического мониторинга; 2. разработка и применение разнообразных методов учёта негативного воздействия на окружающую среду; 3. реализация наблюдений и введение специализированных программ обработки данных, предоставляющих полную информацию об экологическом состоянии; 4. применение экологического мониторинга для решений о экономической или другой деятельности.
10. Научное и информа-ционно-аналитичес-кое обеспечение экологической среды и безопасности - развитие системных исследований по прогнозированию угроз экологического характера; - совершенствование показателей, позволяющих оценивать техногенное воздействие на окружающую среду; - осуществление НИОКР в экологической сфере.
11. Формирование экологической культуры • формирование у всех слоев населения, экологически ориентированного мировоззрения; • распространение и тиражирование информации с экологической и ресурсосберегающей тематикой; • введение экологической проблематики в образовательные стандарты; • воспитание экологически ориентированного поведения учащихся на всех ступенях образования; • обеспечение поддержки обучения в области экологозащитной тематики.
1 2 3
12. Участие граждан и других общественных сообществ в решении экологических вопросов - участие населения в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; - соблюдение интересов всех сторон в процессе проведения оценки воздействия какой-либо экономической (или иной) деятельности на окружающую среду; - соблюдение принципов гласности и доступности информации о состоянии экологической среды; - соблюдение прозрачности информации о деятельности предприятий по негативному воздействию на окружающую среду.
13. Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды - активизация международного сотрудничества в природоохранной сфере; - стимулирование международного обмена опытом в области охраны окружающей среды; - реализация международных экологических стандартов; - синхронизация законов РФ об охране окружающей среды с международным законодательством.
Современный мир характеризуется эскалацией конфликтов в области экологии и природопользования, особенно в регионах расположения трансграничных природных ресурсов, в том числе водных ресурсов. В условиях глобализации природопользования и введенных против России санкций странами ОЭСР, при очевидном росте заинтересованности международного сообщества в использовании российских природных богатств, существует потенциальная угроза для национальной безопасности России.
Вопросы охраны природной среды, являются приоритетными для государственной политики в развитых странах и крупных региональных экономических блоках, где экологические ценности все более активно и успешно интегрируются в стратегии социально-экономического развития1.
К сожалению, охрана окружающей среды до сих пор так и не вошла в число национальных приоритетов Российской Федерации. Этот факт явно противоречит усиливающему вниманию к вопросам устойчивого развития, использования трансграничных природных ресурсов и повышению эффективности природоохранной деятельности.
В условиях обостряющейся глобальной конкуренции за природные ресурсы, необходима система общественно-политических, информационных и научно-технических мероприятий, направленных на повышение реального участия России в процессе международного природоохранного сотрудничества и обсуждения проблемы использования природных ресурсов на различных международных форумах.
Требуется осуществление национальной экологической политики, совершенствование системы управления окружающей средой и международно-правового оформления прав России на ее национальное достояние, находящееся в зонах международного права. Необходимо разработать доктрину межгосударственного взаимодействия и долгосрочную программу деятельности Российской Федерации в области эксплуатации приграничных природных ресурсов на длительную перспективу.
В отношениях с приграничными государствами важно инициировать шаги по созданию системы интегрированного управления природными ресурсами и проведения согласованной региональной и национальной политики природопользования.
Список литературы
1. Навстречу «зелёной» экономике: пути к устойчивому развитию и искоренению бедности — обобщающий доклад для представителей властных структур, ЮНЕП, 2011. - www.unep.org/greeneconomy
2. Угрюмова А.А. Региональная безопасность инвестиционных процессов: угрозы и последствия // Устойчивое развитие экономики: национальный и региональный аспекты. Сборник тезисов докладов и статей научно-практической конференции. 8 ноября 2012 г. - М.: РЭУ им. Г.В. Плеханова, 2012. - 178 с.
3. Эколого-экономический индекс регионов РФ WWF России / С.Н. Бобылёв [и др.]; под ред. А.Я. Резниченко, Е.А. Шварц, А.И. Постнова. - М.: РИА Новости, 2012. -147 с.
4. Проблема пресной воды. Глобальный контекст политики России. / А.А. Орлов, А. Л. Чечевишников, С.И. Чернявский. - Об. и ред., Е.С. Алексеенкова, К.П. Боришполец, А.В. Крылов. - М.: МГИМО-Университет, 2011. - 87 с.
1 Чуркин Н.П. Трансграничное сотрудничество в сфере обеспечения экологической безопасности / Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ № 17. - Шр:^^еМги>.. .Уе81ткВГ.. .200910211148.. .200910211148...
