CC BY
105
Боголюбов Сергей Александрович
доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, научный руководитель отдела экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве Российской Федерации
Bogolyubov Sergey Aleksandrovich
doctor of Legal Sciences, Professor, Honored Worker of Science of the Russian Federation, Scientific Head of Environmental and Agrarian Legislation of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
E-mail:bogolyubovsa@mail.ru
Экологическая экспертиза проектов правовых актов Задачи и проведение экологической экспертизы законопроектов
Аннотация. Наряду с различными видами экспертиз проектов правовых актов может проводиться их экологическая экспертиза; ввиду обострения экологической ситуации из-за увеличения отходов, изменений климата, возрастает необходимость профессионального принятия и оформления решений в сфере природопользования, охраны окружающей среды. Государственная и общественная экологическая экспертиза проектов правовых актов предусматривается в Федеральном законе «Об экологической экспертизе» 1995 года. В настоящее время ей уделяется недостаточно внимания, нередко она охватывается другими видами экспертиз. Необходимо обеспечить надлежащую экологическую оценку законопроектов. Трудно назвать эколого-правовой институт, более конкретный, близкий к правотворчеству, к экологическим правам, обязанностям человека, чем экологическая экспертиза проектов законов. Право каждого на благоприятную окружающую среду, на экологическую информацию нуждается в практическом обеспечении механизмом экологической экспертизы законопроектов. Должны быть решены задачи соответствия норм законопроектов требованиям охраны окружающей среды, организации рационального природопользования. Нужно определять субъектов, объектов, порядок организации и проведения специфической экологической экспертизы законопроектов.
Ключевые слова: нормативные и индивидуальные правовые акты; подготовка и профессиональная оценка проектов актов; презумпция опасности любого проекта хозяйственной деятельности и закрепляющих ее законопроектов; компетенция публичных органов.
Abstract. Along with various types, expertise of draft legal acts canbe conducted by their environmental expertise; Due to the exacerbation of the environmental situation due to an increase in waste, climate change, the need for professional adoption and decisions in environmental management, environmental protection increases. The state and public environmental expertise of draft legal acts is provided for in the Federal Law "On Environmental Expertise" of 1995. Currently, it is not paid enough attention, it is often covered by other types of examinations. It is necessary to ensure the requirement of legislation on the mandatory environmental assessment of projects of economic activity and their fixing legal acts. It is difficult to name an environmental legal institution that is more specific, close to lawmaking, environmental rights and human obligations, than environmental expertise of draft laws. Everyone's right to a favorable environment, to environmental information needs to be practically provided with a mechanism for environmental examination of draft laws. The tasks of compliance of the norms of draft laws with the requirements of environmental protection and the organization of rational use of natural resources must be solved. It is necessary to determine the subjects, objects, the procedure for organizing and conducting specific environmental expertise.
Keywords: regulatory and individual legal acts; preparation and professional assessment of acts; the presumption of the danger of any project of economic activity and of draft lawsof the project enshrining it; сompetence of public authorities.
Развитие народного хозяйства объективно оказывает отрицательное воздействие на окружающую природную среду, способствуя ее деградации, требуя принятия в реперных точках организационных, правовых мер для обеспечения естественных условий проживания человека, предупреждения отрицательных последствий технического прогресса. Интенсификация, наступление экономики, активизация в
нашей стране предпринимательской деятельности требуют привлечения внимания к процессу, узловым моментам принятия решений, способных повлиять на качество окружающей среды, осмысления стратегического значения экологической экспертизы применительно к законопроектной деятельности.
Актуализация задач определения субъектов, объектов, целей, содержания, порядка организации, проведения экологической оценки законопроектов способствует нахождению места, роли экологической экспертизы среди других видов экспертной деятельности относительно законопроектов, позволяет изыскивать, развивать ее эффективные формы, современные способы использования возможностей высокопрофессиональных методов юридической техники1. Среди различных видов экспертных оценок законопроектов экологической экспертизе принадлежит не первое место; между тем, экологическая ситуация в масштабе материков, стран, регионов, городов не улучшается из-за увеличения, накопления отходов, изменений климата, таяния льдов вечной (длительной) мерзлоты, опустынивания одних земель и заболачивания других. Ухудшение экологического состояния природы на планете Земля предполагает необходимость более тщательного обсуждения, взвешенного принятия решений в сфере природопользования, охраны окружающей среды, экологической оценки проектов всех правовых, прежде всего нормативных, актов и особенно - законопроектов как оказывающих наиболее масштабное воздействие на окружающую человека среду.
Правовое регулирование надлежащей оценки законопроектов, воздействующих на природные условия проживания населения, началось еще в середине прошлого века. Попытки природоохранных экспертиз проектов новых строек и оформляющих их начало, введение в эксплуатацию нормативных, индивидуальных правовых актов предусматривались в Законе РСФСР «Об охране природы в РСФСР» 1960 г., согласно которому проекты важнейших строек должны были подвергаться в первую очередь общественным, а затем и профессиональным рассмотрениям, оценкам, поскольку начало осуществления проектов оформлялось принятием соответствующих правовых актов. Таким образом, правотворчество и, прежде всего, законотворчество в сфере охраны природы, организации рационального природопользования стали согласно этому Закону РСФСР 1960 г. предусматривать всевозможную государственную и общественную оценку проектов правовых решений о крупных объектах хозяйственной и иной деятельности2.
С принятием Закона Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. экологическая экспертиза была легализована на общегосударственном российском уровне; подобные законы с упоминанием экологической экспертизы принимались и в других постсоветских государствах, составлявших Союз ССР. Порядку организации, формирования соответствующих комиссий, назначения, проведения экологической экспертизы посвящались последующие постановления Правительства РФ, иные подзаконные, в том числе ведомственные, акты, но на обязательной экологической экспертизе законопроектов, иных правовых актов внимание не концентрировалось. В ряде субъектов РФ законодательными (представительными) органами были приняты региональные законы об экологической экспертизе, а исполнительными органами подзаконные акты о порядке ее осуществления, опережающие федеральное правотворчество, но акценты на выделении экологической экспертизы законопроектов в них также не расставлялись.
В Государственной Думе Федерального собрания РФ, в федеральных органах исполнительной власти, занимающихся регулированием охраны окружающей среды, природопользования была активизирована работа по подготовке отдельного законопроекта об экологической экспертизе, включающей экспертизу законопроектов с позиций поддержания рационального природопользования, охраны окружающей среды. Основания для разработки федерального законопроекта об экологической экспертизе проектов нормативных правовых актов, касающихся экологии в ее широком понимании, то есть сочетании природоохранных и природоресурсных функций, в том числе законопроектов, обусловливались социально-экономической и экологической обстановкой.
Общественные изменения, политические реформы в стране обусловили бурный рост подготовки, выпуска нормативных правовых актов в сфере экологии как на федеральном, так и на региональном (субъекты РФ), а сначала и на муниципальном уровнях; стратегическое изменение полномочий по принятию правовых актов, в том числе в области экологии, у законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти РФ, субъектов РФ, у появившихся после октябрьского конституционного кризиса 1993 г. органов местного самоуправления; необходимость надлежащего узаконения оценки воздействия не только крупного, но и каждого проекта хозяйственной деятельности на окружающую среду, что в условиях провозглашенного правового государства должно оформляться адекват-
1 Дубовик О.Л. Экологическая конфликтология (предупреждение и разрешение эколого-правовых конфликтов). М. 2019; Кичигин Н. В., Пономарев М. В., Семьянова А.Ю. Об экологической экспертизе. Постатейный комментарий к Федеральному закону. М., Юстицинформ, 2006; Юридическая техника. Ежегодник № 15. Юридические инновации (доктрина, практика, техника). Главный редактор В.М. Баранов. Нижний Новгород. «Проспект». 2021.784 с.
2 Боголюбов С.А. Развитие экологического права на евразийском пространстве. М. 2020. С. 35-50; Болтанова Е.С., Имекова М.П., Мельникова В.Г. Эколого-правовой механизм инновационного развития России. М. Юстицинформ. 2021. 232 с. 69-101.
ным, соответствующим требованиям юридической техники правовым актом; более подробное регулирование экологической экспертизы как рычага долговременного воздействия на выполнение требований о проектировании, строительстве потенциально вредных, опасных объектов, производств посредством предварительного рассмотрения законопроектов по масштабным объектам - все это настоятельно требовало законодательного регулирования экологической оценки решающей стадии законотворчества.
В Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе» № 174-ФЗ предусматривалась экспертная проверка проектов правовых актов на предмет их экологичности. Этот Закон провозгласил экологическую экспертизу обязательной, комплексной, научно обоснованной оценкой любой деятельности, в том числе законотворческой, не ограничиваясь заявлениями, декларациями, свойственными порой российскому экологическому законодательству. Предусматривались подробный механизм выполнения, перечень прав и обязанностей различных звеньев - участников экологической экспертизы, их ответственность за нарушение Закона, что затем подкрепилось и в настоящее время поддерживается нормами других отраслей российского законодательства - КоАП РФ и УК РФ.
Экологическая экспертиза законопроектов призвана способствовать выявлению, анализу, учету прямых, косвенных, иных последствий воздействия на окружающую природную среду планируемой хозяйственной, иной деятельности, объективной оценке возможности или невозможности принятия решения о ее осуществлении. В условиях пандемии, системного экономического, финансового кризисов институт государственной экологической экспертизы испытывает серьезные затруднения, наталкивается на попытки обхода принципа презумпции вредности, опасности любого проекта, любой хозяйственной деятельности, пока не будет доказано обратное. Экологическая экспертиза законопроектов призвана препятствовать безудержному вторжению в окружающую человека природную среду, нарушению рациональности природопользования - строительству, перепрофилированию, необоснованному прекращению функционирования предприятий, вложению антиэкологических инвестиций. Экологическая экспертиза должна служить основой предупреждения антиэкологических правовых решений во всех без исключения сферах народного хозяйства и деятельности, поэтому в идеале должна осуществляться применительно ко всем законопроектам, хотя в настоящее время не проводится порой даже в отношении проектов актов, явно затрагивающих состояние природных ресурсов и объектов, оказывающих непосредственное воздействие на природные условия проживания граждан.
Первыми объектами, выделенными в Законе об экологической экспертизе, значились проекты правовых актов РФ и субъектов РФ нормативного и ненормативного характера, реализация которых может приводить к негативным воздействиям на окружающую среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которые могут оказывать воздействие на окружающую среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей среды. Исключение составляли проекты индивидуальных правовых актов, принимаемых на основании документов территориального планирования и документации по планировке территории, лесоустроительной и землеустроительной документации, прошедших государственную экологическую экспертизу (вопрос нормативности и индивидуальности правового акта здесь не поднимается как не имеющий непосредственное отношение к теме).
Немаловажным представляется вопрос о субъектах, целях, содержании, пределах экологической экспертизы законопроектов. Вопрос о том, кто может оценивать законопроекты, является достаточно дискуссионным, ведь законодательные (представительные) органы уполномочены Конституцией, как высшие органы государственной власти, на подготовку, рассмотрение, принятие, опубликование законов. Эта оценка по большинству федеральных законопроектов осуществлялась в 1990-х гг. в аппарате Комитетов Государственной Думы РФ по природным ресурсам, природопользованию, экологии, земельным отношениям, собственности, в Высшем экологическом совете Государственной Думы РФ, в экспертных советах при Комитетах Государственной Думы РФ. Такой порядок распространялся в основном на законопроекты, отнесенные к ведению этих Комитетов, проходящие через их рассмотрение; экологического анализа всех без исключения законопроектов, несмотря на подъем внимания к экологии, добиться не удавалось, хотя председателями природоохранных, природоресурсных комитетов, учеными такие попытки предпринимались. По-видимому, предварительная оценка экологонаправленных законопроектов до их принятия, востребованная законодателем в соответствии с Федеральным законом об экологической экспертизе и осуществляемая вне стен законодательного органа, может иметь место и носить рекомендательный для депутатского корпуса, научный, профессиональный характер1.
Федеральные законопроекты об охране атмосферного воздуха, об охране озера Байкал, о строительстве Высокоскоростной магистрали Москва-Санкт-Петербург и др. в 1990-х гг. подвергались государственной экологической экспертизе в государственных экспертных комиссиях, созданных соответствующим государственным уполномоченным органом - Госкомприродой РФ, на который Федеральным законом об экологической экспертизе были возложены функции назначения, организации, проведения государственной экологической экспертизы проектов, объектов федерального уровня. Многие проекты
1 Комментарий к Федеральному закону «Об экологической экспертизе» / под ред. М. М. Бринчука. М.: БЕК, 1998. С. 45.
законов, иных федеральных нормативных правовых актов, получая положительное комплексное правовое заключение Министерства юстиции РФ в соответствии с Положением о нем, утвержденным Правительством РФ, не подвергались специальной государственной экологической экспертизе.
На пороге и в начале XXI в. предпринимались попытки ликвидации требований законодательства об обязательной экспертизе законопроектов проектов других правовых актов, встретившие отпор части «зеленой» общественности; начались отступления от этих норм Закона на практике либо передача функций государственной экологической экспертизы законопроектов не уполномоченным на это законом организациям, учреждениям1. 10 января 2002 г. был принят Федеральный закон об охране окружающей среды, лишь обозначивший экологическую экспертизу, предусматривающий ее цели, установление порядка ее проведения федеральным законом. Можно объяснять такой лапидарный характер норм этого общего, отчасти «рамочного» Закона тем, что действует наполненный юридическими предписаниями Федеральный закон об экологической экспертизе, правда регулярно изменяемый, дополняемый, причем не в сторону усиления экологической экспертизы, ужесточения охраны окружающей среды. Ряд требований к проведению экологической экспертизы из прежних природоохранных законов перекочевал в ст. 3 Федерального закона об охране окружающей среды - в принципы охраны окружающей среды, как бы повысив свой статус законодательного регулирования, что можно приветствовать, поскольку этот принцип не был удален из иных нормативных правовых актов. Сохранили свое значение и стали основными принципами экологического законодательства презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной, иной деятельности, обязательность государственной экологической экспертизы при принятии решений об осуществлении хозяйственной, иной деятельности, что не может не предполагать экологическую экспертизу проектов правовых актов, закрепляющих эти решения.
При экологической экспертизе законопроектов, принимаемых в сфере охраны окружающей среды, надо учитывать предусмотренные в российском законодательстве основные принципы назначения, проведения экологической экспертизы, которые помогают выдерживать серьезный натиск экономики, воздействуют на правоприменение, инициируют, сопровождают создание, реализацию последующих, более конкретных норм права, законодательства. Экологическая экспертиза законопроектов, проектов других правовых актов должна учитывать требования экологической безопасности, достоверности, полноты информации, представляемой на экспертизу, независимости экспертов, научной обоснованности, объективности, законности заключений экспертизы, гласности, ответственности участников экспертизы. Каждый из этих предусмотренных в законодательстве основных принципов, будучи слишком общим, недостаточно конкретным (как и положено, как правило, быть принципу), испытывает дальнейшую проверку жизнью, правоотношениями, соотношением прав и обязанностей физических и юридических лиц, практикой правотворчества, правоприменения.
Презумпция опасности означает возложение обязанности доказывания экологической безопасности проекта правового акта, предусмотренного им объекта хозяйственной деятельности, не на экспертов, а на заказчика, на проектировщиков, на инициаторов законотворческого процесса, которые призваны аргументированно обосновывать безопасность намечаемого проекта с цифрами, иными доказательствами, прочими материалами, представленными на экспертизу2. Если поверхностные, неубедительные данные, будучи подвергнуты требовательному, критическому эколого-правовому анализу не убедили экспертов в экологической безопасности экспертируемого объекта, законопроекта, предложения о проекте акта, решаемом им вопросе могут корректироваться либо отвергаться. Не признаются допустимыми экологические экспертизы не проектов, а уже принятых решений, начатой деятельности, в том числе начатого строительства, когда физические, юридические лица порой заранее предполагают или обговаривают согласие публичных органов на принятие правового акта, надеясь на то, что поставленные перед фактом эксперты «простят» начатое без экспертизы, до начала экспертизы дело. Такие нарушения законности -отступления от обязательной экологической экспертизы законопроектов, проектов иных правовых актов, затрагивающих природную среду, природопользование, означают нарушение экологического правопорядка и должны влечь предусмотренные в законодательстве негативные, отрицательные санкции.
Так было с проектами правовых актов в С.-Петербурге, ряде других городов о строительстве зданий, сооружений, устройств, о создании оросительных каналов в низовьях Волги, о массовом выделении, предоставлении земель, иных мест для складирования отходов производства и потребления, твердых бытовых отходов. Нередко этот расчет срабатывает из-за отсутствия у общества средств на приведение окружающей среды в состояние, существовавшее до начала строительства, а субъекты досрочного (фактически - самовольного) строительства уклоняются от своих обязанностей по рекультивации земель даже в соответствии с судебными решениями, в том числе путем объявления своего банкротства,
1 Алексеева Н.А. Разрешение экологических споров на международном уровне. // Применение принципов и норм экологического, природоресурсного и земельного права: проблемы и решения. Колбасовские чтения. РГУП. М. 2019. С. 48-53; Лазарев В.В. Функциональная характеристика принципов права // Юридическая техника 2020 № 14.
2 Васильева М.И. О юридических направлениях национальной экологической доктрины // Экологическое право России. сб. материалов научно.-практ. конф. / под ред. А.К. Голиченкова. М., 2002. Вып. 3; Законность: теория и практика. Монография. Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, Н.В. Субанова. М. 2017.
самоликвидации. Материалы, представленные на экологическую экспертизу законопроектов, могут дополняться по ходу ее проведения ввиду неполноты, отсутствия достаточной аргументации, недостаточности научно обоснованных данных, нарушения правил правотворческой техники либо несоответствия действительности. Не являются допустимыми родственные, иные зависимые отношения между заказчиками и экспертами, материальная заинтересованность последних от первых, коррупционность участников экологической экспертизы законопроектов, что нередко ставится ей в упрек, являясь очередным предлогом для сокращения ее поля деятельности. Провозглашенные и опубликованные меры борьбы с коррупционными проявлениями, в том числе в федеральных, региональных министерствах, службах, агентствах, ответственных за принятие эколого-значимых решений, за организацию и проведение государственной экологической экспертизы проектов правовых актов, призваны здесь со временем проявлять себя.
Гласность и учет общественного мнения в проведении государственной экологической экспертизы законопроектов сходят постепенно на нет. Исключены из повседневной практики обязательное оповещение населения о назначении и проведении такой экологической экспертизы через СМИ, через сайты в интернете, иными способами; не часто публикуются в широкой печати проекты федеральных, региональных законов в сфере экологии, количество которых продолжает неуклонно расти. Хотя эти проекты «вывешиваются» на сайтах ведомств, других организаций и могут быть подвергнуты надлежащей оценке общественности, сведущих заинтересованных лиц, количество отзывов на них не велико, свидетельствуя о равнодушии большинства граждан, их неверии в перспективы учета их предложений, соблюдения требований предлагаемых для обсуждения законопроектов. Не оглашаются часто результаты экологической экспертизы не только законопроектов, но и уже принятых правовых актов; население узнает о них только после их опубликования либо начала реализации, предъявлении требований согласно им, осуществления хозяйственной, иной деятельности, вторгающихся в окружающую природную среду и нарушающих права каждого на ее благоприятное состояние. Общественности не известны случаи привлечения к административной, дисциплинарной, уголовной, иным видам ответственности членов комиссий, иных участников экологической экспертизы, виновных в правонарушениях, предусмотренных в Законе об экологической экспертизе, связанных с проведением экспертизы законопроектов. В случаях существенных нарушений экологических прав человека, гражданина, вследствие резкого ухудшения природных условий проживания, труда, отдыха граждане для противостояния антиэкологичному, по их мнению, правовому решению могут использовать пикеты, митинги, демонстрации, иные публичные мероприятия, предусмотренные в Конституции РФ, общественную экологическую экспертизу в порядке, регулируемом законодательством.
Важная категория экологического законодательства - общественная экологическая экспертиза проектов правовых актов организуется и проводится по инициативе граждан, общественных организаций, органов местного самоуправления общественными объединениями, основным направлением деятельности которых согласно их уставам является охрана окружающей природной среды. Заключение общественной экологической экспертизы проектов правовых актов должно направляться специально уполномоченным органам в области экологической экспертизы, заказчику документации, органам местного самоуправления, а также принимающим правовые акты о реализации данной деятельности органам. Думается, в целях большего привлечения внимания граждан к задачам законопроекта выводы общественной экологической экспертизы по нему могут рассылаться иным заинтересованным лицам, публиковаться для всеобщего сведения. Заключение общественной экологической экспертизы проектов правовых актов приобретает юридическую силу после утверждения его специально уполномоченным государственным органом в области государственной экологической экспертизы, в современных условиях -подразделением Министерства природных ресурсов и экологии РФ. Здесь законодателем изначально заложена возможность отклонения государственным органом отрицательных (как и положительных) выводов общественной экологической экспертизы относительно проекта нового акта. Случаев отклонения в специально уполномоченных на государственную экологическую экспертизу государственных органах результатов общественной экологической экспертизы проектов правовых актов немало: специально уполномоченные государственные органы не утвердили отрицательные результаты общественных экспертиз относительно решений о строительстве новых блоков Ростовской, Курской атомных станций, выборе полей для захоронения бытовых отходов в Архангельской, Владимирской, Калужской областях, количестве вредных выбросов Мытищинской тепловой электростанции Московской области, сооружении ряда мусоросжигательных заводов.
Заключения общественных экологических экспертиз проектов правовых актов, в том числе отрицательные, не должны игнорироваться должностными лицами, иными участниками правотворчества; если выводы общественности являются убедительными, профессиональными, направлены на решение интересов не узких групп населения, а на государственные, публичные интересы охраны окружающей среды, они не могут не учитываться при дальнейшей доработке проекта правового акта. В любом случае причины отклонения выводов общественной экологической экспертизы должны быть мотивированы и разъяснены организаторам общественной экологической экспертизы. Породившая большие надежды граждан в период перестройки общественной, экономической жизни, широко развернувшаяся три десятка лет
назад, но зачахшая ввиду излишнего алармизма, некомпетентности ряда участников, общественная экспертиза требует привлечения дальнейшего научного, практического внимания с учетом ухудшающейся экологической ситуации, необходимости совмещения публичных и частных интересов в сфере природопользования. Причинами упадка общественной экологической экспертизы вообще, и экологической экспертизы проектов правовых актов, в частности, стали отсутствие обязательного учета ее заключений в государственных, муниципальных органах, сложности ее легитимации, непрофессионализма в ряде случаев ее участников, попытки отстаивания ими порой эгоистических, своекорыстных целей. Аргументированные доводы общественной экологической экспертизы законопроектов вступают в неравную конкуренцию с государственной экологической и иной экспертизой этих проектов. Между тем, квалифицированное, убедительное мнение общественности в виде общественной экологической экспертизы проектов правовых актов призвано способствовать выработке оптимальных экологических решений, устраивающих заказчиков, подрядчиков, население, органы власти, служить уравновешиванию частных и публичных интересов в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
Экологическая экспертиза проектов правовых актов не ставит задачей подмену иных экспертиз в отношении их; другие, даже комплексные экспертизы проектов не могут, как правило, дать объективные экологические оценки проектов правовых актов ввиду крайней специфичности природоохранных институтов, категорий, правил, требований1. При организации, проведении экологической экспертизы законопроектов, иных проектов правовых актов - как государственной, так и общественной - могут исследоваться для прогнозирования, планирования, будущего применения норм, требований акта многие специфические вопросы эколого-правового характера. Это - возможности соблюдения экологических прав и выполнения экологических обязанностей граждан, общественных, иных некоммерческих объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных органов; функционирование систем государственных, муниципальных, иных публичных органов, их мер по обеспечению качества благоприятной окружающей среды, организации рационального природопользования, экономии и вторичному использованию ресурсов; перспективы выполнения природоохранных задач, природоресурсных функций государственных, муниципальных органов, других органов публичной власти, подведомственных им учреждений, предприятий и организаций; предполагаемый уровень правовых механизмов экономического регулирования в области охраны окружающей среды, включая исчисление, порядок, сроки взимания платы за использование и загрязнение природных ресурсов, установление лимитов на их потребление, предоставление льгот, поддержку экологического предпринимательства, страхования; состояние нормирования в области природопользования и охраны окружающей среды, в том числе нормативов образования отходов, лимитов на их образование, утилизацию, перемещение, транспортировку, переработку, размещение, захоронение; требования к производству, обращению, обезвреживанию, утилизации потенциально опасных химических, биологических веществ в сельском, лесном хозяйстве, в промышленности, строительстве, к использованию радиоактивных материалов; охрана окружающей среды от негативного (вредного) биологического, физического воздействия, электромагнитных излучений, установление защитных, охранных зон с особыми условиями природопользования, охраны окружающей среды; соблюдение законности, правопорядка, справедливости при приватизации, национализации, иных видах смены собственника, арендатора, иного владельца природного объекта, возмещении экологического вреда, убытков.
При экологической оценке законопроектов (как и в других видах экспертной деятельности законотворчества) нормы, требования статей законов «Основные понятия», «принципы...» имеют фундаментальный, основополагающий характер, так как изложенные в законах определения, основные начала приобретают обязательную всеобщую силу и неуклонное их соблюдение способствует повышению уровня экспертизы, качества заключений, облегчает ее проведение. Предусмотренные в ВК РФ, ЛК РФ, ЗК РФ, ГК РФ, федеральных законах о животном мире, об охране атмосферного воздуха, других нормативных правовых актах «общие положения» должны учитываться в ходе экологической экспертизы проектов правовых актов, поскольку за реализацией, конкретизацией принципов, общих положений в законопроектах следуют правовые, материальные последствия. Задачей экологической экспертизы законопроектов может служить проверка соответствия проектов актов, намечаемой деятельности, этим в значительной мере теоретическим, но ставшим законодательными, имеющими практическое значение установлениям-принципам. К этому же виду экспертиз проектов правовых актов относится вопрос разграничения в соответствии с Конституцией РФ полномочий органов государственной власти РФ, ее субъектов, органов местного самоуправления в области природопользования, охраны окружающей среды.
В федеральных законопроектах задачи, природоохранные функции органов системы публичной власти оказываются порой достаточно общими, расплывчатыми, что впоследствии влечет их постоян-
1 Сырых В.М. Критерии и способы выявления смысловых отношений между правовыми понятиями // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды ВНИИСЗ. М. 1976. Вып. 5; Туранин В.Ю. Юридическая терминология в современном российском законодательстве (теоретико-правовое исследование. Докторская диссертация. Белгород. 2017. 312 с.
ные изменения, дополнение, что не должно проходить мимо и требует повышенного внимания участников экспертиз проектов правовых актов. Для оценки экологических последствий принятия и действия законопроекта, иного правового акта четкое размежевание в проекте функций субъектов его реализации имеет существенное значение и должно соблюдаться при обсуждении проекта: если это не осуществлено при других видах экспертиз, тем более, если обнаружено несоответствие Конституции, законам, экологическая экспертиза проектов правовых актов не должна проходить мимо и призвана реагировать своими способами. По этим же соображениям не могут игнорироваться при экологической экспертизе законопроектов проблемы договорных отношений в области охраны окружающей среды и природопользования, где переплетаются административные и гражданско-правовые начала, сложносоставные, комплексные отношения, связи общества, государства, их элементов, природопользователей, предпринимателей, лицензирование, свобода договоров, альтернативность соглашений и законопроектов.
При организации и проведении экологической экспертизы законопроектов, проектов иных правовых нормативных, индивидуальных актов, возникает ряд дискуссионных вопросов как теоретического, так и практического характера, заслуживающих внимания при решении задач упорядочения законопроектной деятельности, наведения надлежащего экологического правопорядка1. Законодательством провозглашается совместная компетенция Российской Федерации и ее субъектов в природопользовании и охране окружающей среды по ряду направлений, в том числе в области экологической экспертизы. Субъекты РФ обладают обширными полномочиями, как и ответственностью в области экологической экспертизы законопроектов, проектов иных правовых актов, других объектов регионального, муниципального уровня.
Децентрализация экологического управления, передача части полномочий экологической экспертизы в регионы может означать распыление государственного экологического надзора и контроля, разноуровневый характер экологических прав и обязанностей граждан в различных субъектах РФ, что может приводить к ослаблению единого экономического, экологического пространства, целостности федеративного государства. Федерация призвана отвечать за выполнение своих международных природоохранных обязательств, осуществлять международное экологическое сотрудничество; в ФРГ государство отвечает перед международным сообществом, перед ЕЭС за акты и «поведение» своих земель в сфере экологии, и это при развитом общественном экологическом контроле, авторитете «зеленых» партий в Бундестаге, парламентах земель, высочайшем уровне эколого-правовой, законотворческой культуры.
Российская государственная экологическая экспертиза (национальное изобретение - некоторый отдаленный аналог общественной оценки воздействия проектов на окружающую среду (ОВОС) в Европе и США) служит существенным рычагом обеспечения исполнения норм экологического законодательства РФ, управления единой государственной экологической политикой в РФ. ОВОС является необходимой частью экологической экспертизы законопроектов, должна входить в материалы, подвергаемые экологической экспертизе; таким образом, не отвергается, а творчески используется зарубежный опыт; квалифицированная эколого-правовая оценка проектов правовых актов также способствует унификации отечественной нормативной правовой базы охраны окружающей среды и природопользования.
Серьезными проблемами остаются задачи определения субъектов, содержания, пределов, уточнения целей, задач, иных параметров государственной экологической экспертизы проектов правовых актов2. Организационно-правовые, экономические методы природопользования, охраны окружающей среды, занимающие весомое место в правовых актах, надо рассматривать, обсуждать со знанием дела на базе существующего законодательства, анализа его применения, что по силам высококвалифицированным экологам и юристам, обладающим опытом правотворчества, способным не допускать отступления от «завоеванных», узаконенных, цивилизованных приемов обеспечения благоприятной окружающей среды.
Не до конца выясненным остается перечень законопроектов, иных проектов правовых актов, заслуживающих экологической экспертизы, поскольку она не в состоянии в настоящее время быть всеобщей, охватывать все без исключения проекты, а рассматривает объекты в связи с их потенциальным или осуществленным загрязнением окружающей среды. Но как, когда, на каком этапе, стадии законотворчества и кто без экспертизы может предварительно высказывать мнение, принимать решение об опасности объекта или ее отсутствии, о назначении специфической экологической экспертизы? Задача заключается в том, чтобы определить - где должно приниматься решение о направлении проекта правового акта на специфическую экологическую экспертизу либо о возможности обойтись без нее. Мелкие объекты зачастую не заслуживают государственной экологической экспертизы, но кто призван решать - какой
1 Власенко Н.А. Современное российское государство. Очерки. М. 2022. С. 99-110; Игнатьева И.А. Введение в экологическое право. М.: Проспект, 2021.
2 Пиголкин А.С. Подготовка проектов нормативных актов». М., 1968; Правотворчество в СССР / под ред. А.В. Мицкевича. М., 1974; Юридическая техника. Ежегодник. № 15: Юридические инновации (доктрина, практика, техника) / главный редактор В.М. Баранов. Н. Новгород; М.: «Проспект», 2021. С. 85-98, 204-208, 259-267, 365-370, 408-411; и др.
проект-объект мелкий, а какой - крупный, какой проект правового акта окажет существенное воздействие на состояние окружающей среды, а какой - не очень? Задача комиссий экологической экспертизы видится в том, чтобы профессионально, на соответствующем современном уровне правотворческой, законодательной техники учитывать и оформлять в природоохранных, природоресурсных нормативных актах наработанные юридическими, естественными науками, практикой достижения в целях надлежащего регулирования, упорядочения важнейших и продолжающих актуализироваться экологических общественных отношений.
Спектр вопросов, подлежащих экологической экспертизе законопроектов, представляется весьма разнообразным и разноплановым. Среди них могут быть задачи выявления возможных правонарушений в случаях принятия акта, а ведь латентность, скрытость правонарушений в области природопользования, охраны окружающей среды особенно высока ввиду их новизны, многочисленности, разбросанности, разнообразия природных объектов, размытости ряда правовых предписаний, их перманентных изменений. На востребованности, состоянии регулирования, проведении экологической экспертизы проектов актов сказывается «законопроектный зуд», который проявляется в немалом количестве предложений о дополнении прежних, создании новых нормативных правовых актов, их предписаний, в том числе о редакционном улучшении одних и тех же идей, постулатов, при которых характер правоотношений не меняется, не улучшается, не обновляется, а лишь имитируется бурное движение. Оглашенные показатели деятельности Минюста России, Института законодательства и сравнительного правоведения свидетельствуют о внесении в аппарат Правительства РФ каждый рабочий день проекта об изменении законов в сфере экологии, многие из них получают отрицательную научную экспертную оценку ввиду дублирования предлагаемых положений в уже имеющихся правовых актах.
При экологической, других видах экспертиз проектов правовых актов задачей становится привлечение внимания к перспективе неуклонного исполнения требований рассматриваемых законопроектов, поскольку в представлении многих авторов проектов главное - написать, провозгласить, поручить, запретить без формулирования механизмов обеспечения реализации. Попытки принятия законопроектов, касающихся экологии, без проведения экологической экспертизы противоречат основам федеральной политики в области экологического развития России, единой государственной политике Российской Федерации в области экологии, предусмотренным в п. «е» ст. 71 и п. «в» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ. Хотя законодательно решен вопрос о контроле за исполнением заключений государственной экологической экспертизы, он нуждается в усилении, поскольку поступают сигналы о злоупотреблениях, коррупции при ее проведении, при осуществлении проверки исполнения предложений экспертного заключения.
Конкурентом государственной экологической экспертизы становится экологический аудит, который нуждается в совмещении-разграничении с экологической экспертизой. Практика выдвигает и другие задачи государственной и общественной экологической экспертизы законопроектов, проектов других правовых актов. Исключение обязательности экологической экспертизы из требований ГрК РФ, объединение ее в одном окне с другими видами государственных экспертиз предполагает устранение излишних административных барьеров на пути градостроительной, иной хозяйственной деятельности, уменьшение государственного вмешательства в частные дела. Но природопользование, окружающая среда не являются частными делами, а предварительная оценка проектов актов, планируемой деятельности с помощью экологической экспертизы служит профилактике экологических правонарушений, связанных с сооружением, обрушением аквапарков, рынков, гаражей, путепроводов, самовольной застройкой водоохранных зон, вырубкой реликтовых лесов, сохранением биоразнообразия.
Последнее время предпринимаются попытки восстановления государственной экологической экспертизы документации планируемых, проектируемых объектов на особо охраняемых природных территориях, в отношении особо опасных и сложных объектов, что служит примером восстановления позиций презумпции опасности любой хозяйственной деятельности, экологической экспертизы законопроектов. Трудно назвать эколого-правовой институт более конкретный, близкий к правотворчеству, к экологическим правам, обязанностям человека, чем экологическая экспертиза законопроектов. Сравнительно новое право каждого на благоприятную окружающую среду нуждается не столько в дальнейшем законодательном оформлении, провозглашении, сколько в практическом обеспечении механизмом экологической экспертизы законопроектов, проектов иных правовых актов, имеющей правозащитный характер.
