CC BY
104
М. В. МАТВЕЕВА
кандидат экономических наук, доцент, Национальный исследовательский Иркутский государственный технический университет
ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА КАК ЭТАП РАЗВИТИЯ ЛЭНД-ДЕВЕЛОПМЕНТА
Развитие лэнд-девелопмента (девелопмента земли) в России — одно из основных направлений повышения эффективности инвестиционно-строительной деятельности. Существенным фактором, сдерживающим его развитие, являются процессы проведения экологической экспертизы. В настоящее время методологическая проработанность подходов к проведению экологической экспертизы как одного из этапов лэнд-девелоп-мента недостаточна. В статье рассматриваются особенности становления и развития экологической экспертизы в исторической ретроспективе, предлагается авторская концепция развития лэнд-девелопмента с учетом экологической компоненты, доказывается, что синтезирование различных видов деятельности (в данном случае — экологической экспертизы и лэнд-девелопмента) становится необходимым условием обеспечения системно-функциональной целостности современных экономических явлений. Применение представленной концепции, по нашему мнению, позволит активизировать инвестиционно-строительную деятельность с учетом интересов девелоперских организаций, органов власти всех уровней и общественности, положительно повлияет на развитие жилищного и других видов строительства.
Ключевые слова: модель экономического роста; инвестиционно-строительная деятельность; лэнд-девелопмент; экологическая экспертиза; синергетический эффект.
УДК 332.69 ББК 65.31-51
M. V. MATVEYEVA
PhD in Economics, Associate Professor, National Research Irkutsk State Technical University
ENVIRONMENTAL ASSESSMENT AS A STAGE OF LAND DEVELOPMENT
Land development in Russia is one of the main ways of increasing the efficiency of investment and construction activities. Considering that land resources are the basis of environment, the state of which is one of the main priorities of the new model of national economic growth, the significant factor hindering the land development is the processes of carrying out of environmental examination. Currently, methodological elaboration of approaches to environmental impact assessment as one of the stages of land development is insufficient. That is one of the factors deterring involvement in economic turnover and capitalization of land. Therefore, in order to obtain synergistic effect the author proposes to consider environmental assessment as a stage of land development. The article describes the features of formation and development of environmental expertise in historical retrospective view and presents the author's concept of land development taking into consideration the environmental component. The author proves that the synthesis of a variety of activities (in this case — the environmental assessment and land development) is a requirement for ensuring the system-functional integrity of the current economic phenomena. The application of the presented concept will promote the investment and construction activities taking into account the interests of developers' organizations, all levels of public and government bodies. It will also have a positive impact on the development of housing and other constructions.
Keywords: model of economic growth; investment and construction activities; land development; environmental assessment; synergistic effect.
Одним из актуальных современных на- ма совершенствования применения научно-
правлений повышения эффективности ин- практической концепции девелопмента.
вестиционно-строительной деятельности, ее В условиях рыночной экономики все чаще
организации и управления является пробле- наблюдается трансформация деятельности
© М. В. Матвеева, 2013
заказчиков, заказчиков-застройщиков, инвесторов в девелоперскую деятельность. При этом в классических системах девелопмента появляются инновационные для России виды деятельности, такие как инвестиционный девелопмент, или лэнд-девелопмент (девелопмент земли) [3-5]. Последний является стартом всех процессов управления инвестиционными проектами в строительстве. Следуя концепции и принципам целевой фокусировки инвестиционно-строительной деятельности [1; 2], она должна, в первую очередь, касаться «пусковых» стадий инвестиционно-строительного процесса, т. е. лэнд-девелопмента. При этом фокусировка на целях и приоритетах новой модели экономического роста безальтернативно предполагает необходимость экологической экспертизы, так как земельные ресурсы являются основой окружающей среды, состояние которой — один из основных приоритетов новой модели роста национальной экономики1. Кроме того, синтезирование различных видов деятельности во имя получения синергетических эффектов становится необходимым условием обеспечения системно-функциональной целостности современных экономических явлений. Данное обстоятельство позволяет утверждать, что процесс вовлечения в хозяйственный оборот и капитализации земельных ресурсов в рамках механизма лэнд-девелопмента не может реализовываться без учета экологической компоненты национальной экономики, без института экологической экспертизы.
Институт экологической экспертизы в России в своем развитии прошел три этапа.
Первый этап развития экологической экспертизы завершился в конце 1991 г., логическим итогом явился Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. № 2060-1, который кардинально изменил правовую ситуацию в исследуемой сфере в лучшую сторону. В данном законе появился отдельный раздел, посвященный вопросам экологической экспертизы, тем самым в истории России на законодательном уровне закрепили ее основные положения. Позднее был
’ Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2018 г. URL : http://www. newparlament.ru/pages/view/documents/1450.
принят Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ, который существенно развивал возможности и инструментарий экологической экспертизы в области экологического права и устанавливал ряд принципиально новых и важнейших для данного института положений. В соответствии со ст. 35 данного закона осуществление государственной экологической экспертизы предусматривало обязательность ее проведения, научную обоснованность и законность ее выводов, независимость, вневедомственность в организации и проведении, широкую гласность, участие общественности. Для реализации любого хозяйственного решения, которое может негативно отразиться на окружающей природной среде, стало обязательным проведение государственной экологической экспертизы. В этой норме выражалось правовое назначение государственной экологической экспертизы — быть инструментом обеспечения учета требований охраны окружающей среды при принятии решений, в том числе и в инвестиционно-строительной деятельности, заключение государственной экологической экспертизы становится юридически обязательным. Кроме того, положительное заключение государственной экологической экспертизы является необходимым условием для осуществления и финансирования работ по всем проектам и программам.
Большое правовое значение имела конкретизация объектов экспертизы. Согласно нормам закона все материалы по объектам, включая предварительные проработки, а также сам проект, намечаемые к осуществлению в Российской Федерации, должны проходить процедуру обязательной государственной экологической экспертизы. Сметная стоимость реализации проекта и ведомственная принадлежность объекта не являются основанием для освобождения от прохождения государственной экологической экспертизы. Ответственность за невыполнение требований государственной экологической экспертизы и ответственность экспертов также регулируются в рамках закона, предусматривается проведение общественной экологической экспертизы.
Таким образом, принятый в 1995 г. Федеральный закон «Об экологической эксперти-
зе» существенно усилил и конкретизировал правовые основы экологической экспертизы. Может быть, единственный в системе экологического законодательства, он достаточно подробно урегулировал процессуальные отношения, что стало одним из его существенных достоинств.
Другим важнейшим достоинством явилось закрепление широкого круга объектов обязательной государственной экологической экспертизы на уровне Федерации и ее субъектов, наиболее значимых для достижения целей экологизации страны. Все это не могло не отразиться на практике реализации Закона на втором этапе развития института экологической экспертизы. При нарушении требований этого Закона принимались отрицательные экспертные заключения. На практике часто нарушался принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы, особенно государственными органами, хотя в соответствии со ст. 11 указанного закона обязательной экологической экспертизе подлежат все проекты нормативных и ненормативных правовых актов РФ, которые могут нанести ущерб природе при их практической реализации.
Особый интерес представляют земли лесного фонда. Так, например, Иркутская область располагает уникальными лесами (сибирский кедр, сосна, лиственница). Покрытые лесной растительностью земли занимают 64,4 млн га, или 83,1 % территории области, общий запас лесонасаждений — 9 036,0 млн м3. Доля хвойных пород в областном запасе древесины составляет 85,1 %. Преобладающей породой в покрытой лесом площади является лиственница (28,6 %), сосна (24 %), береза (14,4 %), кедр (10,8 %), ель (5 %) и осина (4,4 %). Следует отметить и уникальность Байкальского края: на территории региона расположены Прибайкальский национальный парк, государственный природный заповедник «Витимский», государственный природный заповедник «Байкало-Ленский», государственный природный биологический заказник «Красный Яр», государственный природный заказник «Тофаларский». Перевод лесных земель в нелесные земли возможен только для целей ведения лесного хозяйства. В других случаях необходимо проведение госу-
дарственной экологической экспертизы. Для земельных участков, занятых лесами первой группы, изъятие и перевод таких земель осуществляется Правительством РФ с обязательным проведением государственной экологической экспертизы на федеральном уровне.
Согласно ст. 56 Лесного кодекса РФ к лесам первой группы относятся леса, предназначенные для выполнения следующих функций: водоохранная, защитная, санитарно-гигиеническая, оздоровительная и т. д. Как правило, в состав лесов первой группы входят наиболее ценные разновидности лесов, к этой же группе относят леса особо охраняемых природных территорий. Сохранение природной среды, благоприятное ее развитие и восстановление лесов — комплексная функция лесов первой группы. Перевод лесных земель в лесах первой группы в нелесные земли, безусловно, приведет к неблагоприятным воздействиям на природную территорию. В связи с этим, проекты нормативных и ненормативных актов Правительства РФ и подлежали государственной экологической экспертизе в обязательном порядке. Тем не менее, Правительство РФ отказалось осуществлять государственную экологическую экспертизу таких документов по переводу лесных земель в леса первой группы в нелесные земли, мотивируя тем, что инвестиционные проекты строительства предлагаемых объектов на этих земельных участках будут направлены на проведение указанной экспертизы. Правомерность указанного обоснования вызывает недоумение по следующим основаниям: в Федеральном законе «Об экологической экспертизе» совершенно четко без каких-либо условий указано, что обязательная государственная экологическая экспертиза проводится, в том числе, и по проектам правовых актов РФ, носящих как нормативный, так и ненормативный характер, практическая реализация которых приводит к отрицательному экологическому результату для окружающей среды. Поэтому Правительству РФ следовало бы направить проекты нормативных и ненормативных правовых актов для прохождения государ-ственной экологической экспертизы.
При представлении конкретного инвестиционного или иного проекта на предмет
проведения государственной экологической экспертизы со ссылкой на соответствующий нормативный или ненормативный правовой акт Правительства РФ земли лесного фонда из состава лесов первой группы указываются в этом проекте как земли, имеющие категорию нелесных земель. Следовательно, в этом случае Правительство РФ нарушает Федеральный закон «Об экологической экспертизе» и п. 2 ст. 15 Конституции РФ, согласно которым органы власти всех уровней в своей деятельности обязаны руководствоваться нормами действующего законодательства. Конституционное право гражданина РФ на благоприятную окружающую природную среду закреплено в ст. 42 Конституции РФ. При принятии Федерального закона «Об экологической экспертизе» указывалось, что основное назначение этого закона заключается в предлагаемом механизме создания условий по обеспечению благоприятной окружающей природной среды.
После принятия и вступления в законную силу указанного закона Правительством РФ принимаются распоряжения о переводе земель лесного фонда из состава лесов первой группы в земли иных категорий. Ради каких же целей с нарушением Федерального закона «Об экологической экспертизе» принимались указанные правительственные акты? По мнению Н. Ю. Яськова, для целей строительства различных объектов (кемпинги и заправочные станции, жилые дома, базы отдыха, рынки и другие коммерческие объекты), размещение свалок для захоронения отходов, создание садово-дачных товариществ и кооперативов, под временные дороги для заготовки древесины и других аналогичных целей [5].
На втором этапе время от времени нарушался принцип независимости экспертов. Существенным элементом содержания этого принципа является независимость от разработчика (инициатора) проекта, представленного на государственную экологическую экспертизу. Имело место включение в состав комиссий по организации и проведению государственной экологической экспертизы специалистов и экспертов, связанных с подготовкой проектов, по которым проводились экспертизы.
Вопрос об объектах обязательной государственной экологической экспертизы имел
принципиальное значение с точки зрения исследуемой темы. Обязательная государственная экологическая экспертиза, которую необходимо проводить на федеральном уровне, предназначена для проектов генпланов развития территорий, свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности; проектов схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил крупных регионов и национально-государственных образований; технико-экономического обоснования и проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности РФ и других проектов, независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, осуществление которых может оказать воздействие на окружающую природную среду в пределах территории двух и более субъектов РФ, в том числе материалов по созданию гражданами или юридическими лицами РФ с участием иностранных граждан или иностранных юридических лиц организаций, объем иностранных инвестиций в которые превышает пятьсот тысяч долларов и др.1 Упомянутый перечень объектов затрагивает основы экономической политики и, соответственно, ее экологические аспекты.
В связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ ситуация в данной сфере кардинально изменилась: перечисленные
объекты исключили из разряда объектов государственной экологической экспертизы на федеральном уровне. В соответствии со ст. 49 Градостроительного кодекса РФ вся проектная документация и результаты инженерных изысканий подлежат государственной экологической экспертизе.
Основная задача государственной экспертизы в этом случае определена как оценка соответствия проектной документа-
1 Об экологической экспертизе : федер. закон от 23 нояб. 1995 г. № 174-ФЗ.
ции и результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов, установлены соответствующие экологические и санитарно-эпидемиологические требования, вопросы государственной охраны объектов историко-культурного наследия, промышленной, пожарной, ядерной, химической и иной безопасности. Указанные направления соответствия экологическим требованиям не в полной мере отражают весь спектр задач, возложенных на институт государственной экологической экспертизы, и не соответствуют научным представлениям об этом. С исключением проектов строительства, модернизации, расширения, реконструкции технического перевооружения, ликвидации и консервации и иных экологически значимых объектов из перечня объектов для прохождения процедуры обязательной государственной экологической экспертизы начинается третий этап развития института экологической экспертизы. В связи с тем, что Федеральный закон «Об экологической экспертизе» 1995 г. касался наиболее значимых объектов экономического развития, требующих обязательной государственной экологической экспертизы, детального правового регулирования организации и проведения государственной экологической экспертизы, независимости экспертов, оценивающих проект, государственная экологическая экспертиза была единственной эффективной мерой охраны окружающей среды в Российской Федерации в 90-е гг. XX в.
Реализуя один из принципов экологической экспертизы (участие в ней общественности), законодательство предусматривает проведение процедуры общественной эко-
логической экспертизы. Объекты, в отношении которых может проводиться указанная экспертиза, практически совпадают с перечнем объектов, для которых обязательна государственная экологическая экспертиза. Исключение распространяется на объекты, составляющие государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну. Общественная экологическая экспертиза является механизмом общественного контроля, дополняющим государственную экспертизу. В настоящее время механизмы общественного контроля должным образом не отработаны и законодательно не закреплены, за исключением права на доступ к проектной документации, не проработаны вопросы участия представителей общественной экологической экспертизы в заседаниях соответствующих комиссий. Следует отметить и факт отказа от проведения общественной экологической экспертизы под предлогом коммерческой тайны. Заключение общественной экологической экспертизы не является обязательным документом в процессе государственной экспертизы и не имеет прямой юридической силы. Участие общественности в государственной экологической экспертизе, позволяющее синхронизировать деятельность различных участников инвестиционно-строительной деятельности, профессиональных и общественных организаций требует незамедлительной активации и необходимость придания ей гласности. Это соответствует одному из ключевых, продекларированных Правительством РФ условий успешной реализации новой модели экономического роста и развития.
Список использованной литературы
1. Матвеева М. В. К вопросу целевой фокусировки инвестиционно-строительной деятельности в современных условиях развития национальной экономики / М. В. Матвеева // Известия вузов. Инвестиции. Строительство. Недвижимость. — 2013. — № 1 (4). — С. 46—55.
2. Матвеева М. В. Эквифинальность и концептуальный подход к целевой фокусировке инвестиционно-строительной деятельности / М. В. Матвеева // Вестник Иркутского государственного технического университета. — 2013. — № 7. — С. 191-197.
3. Пешков В. В. Принципы разработки технологии ситуационного управления инновационным развитием инвестиционно-строительной сферы / В. В. Пешков, И. Д. Матвеев // Вестник Иркутского государственного технического университета. — 2012. — № 12. — С. 243-248.
4. Пешков В. В. Формирование организационно-экономических механизмов инновационного развития инвестиционно-строительной сферы / В. В. Пешков // Вестник Иркутского государственного технического университета. — 2011. — № 12. — С. 326-339.
5. Яськова Н. Ю. Эволюция процессов развития инвестиционно-строительной деятельности / Н. Ю. Яськова // Известия вузов. Инвестиции. Строительство. Недвижимость. — 2012. — № 1. — С. 44-55.
References
1. Matveeva M. V. On target focusing of investment and building activity under current conditions of national economic development. Izvestiya vuzov. Investitsii. Stroitelstvo. Nedvizhimost — The Academic Bulletin. Investments. Building industry. Real estate, 2013, no. 1 (4), pp. 46—55 (in Russian).
2. Matveeva M. V. Equifinality and conceptual approaches to target focusing of investment and construction activities. Vestnik Irkutskogo gosudarstvennogo tekhnicheskogo universiteta — The Irkutsk State Technical University Herald, 2013, no. 7, pp. 186—192 (in Russian).
3. Peshkov V. V., Matveev I. D. Development principles of situation management technology for investment and construction sector innovation development. Vestnik Irkutskogo gosudarstvennogo tekhnicheskogo universiteta — The Irkutsk State Technical University Herald, 2012, no. 12, pp. 243—248 (in Russian).
4. Peshkov V. V. Formation features of organizational and economic mechanisms of the innovative development of investment and construction. Vestnik Irkutskogo gosudarstvennogo tekhnicheskogo universiteta — The Irkutsk State Technical University Herald, 2011, no. 12, pp. 326—339 (in Russian).
5. Yaskova N. Yu. Evolution of the investment and construction activities development process. Izvestiya vuzov. Investitsii. Stroitelstvo. Nedvizhimost — The Academic Bulletin. Investments. Building industry. Real estate, 2012, no. 1, pp. 44—55 (in Russian).
Информация об авторе
Матвеева Мария Витальевна — кандидат экономических наук, доцент, кафедра экспертизы и управления недвижимостью, Национальный исследовательский Иркутский государственный технический университет, 664074, г. Иркутск, ул. Лермонтова, 83, e-mail: [email protected].
Author
Matveeva Mariya Vitalyevna — PhD of Economics, Associate Professor, Department of Real Estate Expertise and Management, National Research Irkutsk State Technical University, 83 Lermontov St., 664084, Irkutsk, Russia, e-mail: [email protected].
