CC BY
820
УДК 332.142.6
ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ РЕГИОНА:
ПУТИ И МЕТОДЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА
А.И. ТАТАРКИН Н.В. ХИЛЬЧЕНКО
Проблемы экологической безопасности при устойчивом экономическом развитии приобретают в России все большую остроту и актуальность и в особенности для таких экологически неблагополучных регионов, каким является Уральский федеральный округ и Свердловская область в частности.
Институт
Экономики УрО РАН
Ключевые слова: экологическая безопасность, методика экономической оценки экологического ущерба, экологический налог, экологический долг.
Определение понятия «экологическая безопасность» приводится в законе Российской Федерации «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. №7-ФЗ, где оно определено как «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий»1.
Экологическая безопасность территории (государства) определяется тремя группами факторов: политико-правовых, организационно-управленческих и технологических. Определяющими, на наш взгляд, являются первые две, т.к. от них в значительной степени зависят масштабы внедрения в производство ресурсосберегающих, экологически чистых технологий.
Важнейшим новым документом в политико-правовой сфере, где сформулированы права граждан на здоровую окружающую среду и стратегия достижения этой цели, помимо Конституции РФ и закона «Об охране окружающей среды»2, является экологическая доктрина Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации 31 августа 2002 г.3. В ней сказано, что «современный экологический кризис ставит под угрозу возможность устойчивого развития человеческой цивилизации... Преодоление кризиса возможно только на основе формирования нового типа взаимоотношений человека и природы, исключающих возможность разрушения и деградации природной среды»4. Здесь же сформулированы основные факторы обострения экологической ситуации, определены стратегические цели, задачи, принципы и основные направления государственной политики в области экологии. Осталось реализовать все это на практике и прежде всего на законодательном уровне. Что же происходит в действительности?
В 2002 г. был принят новый федеральный закон «Об охране окружающей среды» (2002 г), в котором, как и в предыдущем законе (1991 г.), имеется глава, посвященная экономическому регулированию (механизму) в области охраны окружающей среды. Однако в новом законе, по сравнению с предыдущим, данный раздел претерпел некоторые корректировки в сторону сокращения возможных мер экономического регулирования. В частности, отсутствуют внебюджетные целевые экологические фонды — важнейший источник финансирования природоохранных мероприятий на протяжении последних 10 лет (с момента ведения платы за загрязнение). Данные фонды в 2000-2001 гг. были включены в состав бюджетов соответствующего уровня в связи с принятием Налогового и Бюджетного кодексов. В 2002 г. в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов федерации ряда регионов, а также муниципальных образований целевые бюджетные экологические фонды прекратили свое существование как источник целевого финансирования природоохранных мероприятий.
1 Об охране окружающей среды : федер. закон от 10 янв. 2002 г. №7-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 2. - Ст. 133.
2 Там же.
3 Экологическая доктрина Российской Федерации : одобр. распоряжением Правительства РФ от 31 авг. 2002 г. №1225-р // Вестник экологического образования в России. — 2003. — N1 (27).
С. 4-6.
4 Там же.
В новом законе не упоминаются как мера экономического регулирования охраны окружающей среды введение акцизов на экологически вредную продукцию, что довольно широко распространено за рубежом и было зафиксировано в старом законе. В данном законе ничего не говорится об «экологическом налоге». Последний присутствует в Налоговом кодексе и отнесен к группе федеральных налогов, хотя порядок его взимания пока не прописан. По-прежнему в новом законе не решен однозначно вопрос об обязательном экологическом страховании: «может осуществляться обязательное государственное экологическое страхование»5. Имеются в новом законе и отдельные положительные моменты, способствующие движению в сторону экологически безопасного и устойчивого развития, однако в целом большинством специалистов-экологов он оценивается как «шаг вперед — два назад».
Существенную роль в экологизации экономики, структурно-технологических изменениях должны играть рыночные механизмы Роль государства заключается в создании эффективных прямых и косвенных экономических инструментов для создания благоприятного экономического климата для развития эколого-ориентированных видов деятельности, предпринимательства, привлечения инвестиций в эту сферу. Особая роль в системе экономического регулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды отводится платежам за загрязнение окружающей среды. Их роль возрастает в рыночных условиях и в особенности в связи с введение в действие второй части Налогового кодекса РФ и отменой в этой связи с 2001 г. ранее действовавшего порядка корректировки платежей за загрязнение путем зачета затрат на природоохранные мероприятия, осуществляемые на предприятиях в счет их платежей за загрязнение. Данный порядок на протяжении восьми лет был по существу единственным стимулом осуществления природоохранных мероприятий, хотя, зачастую, не всегда эффективных. В новых условиях только от размера и порядка взимания платы зависит экономическая (коммерческая) эффективность природоохранных мероприятий, осуществляемых ее плательщиками, что и определяет степень экономической мотивации природопользователей в отношении проведения того или иного природоохранного мероприятия, включая внедрение экологически чистых технологий. Однако действующие платежи за загрязнение не выполняют практически своей основной функции — экономическое стимулирование внедрения экологически чистых технологий и природоохранных мероприятий. Основная причина этого — чрезвычайно низкий уровень ставок платы за загрязнение, в особенности за выбросы в атмосферу загрязняющих веществ. Так, удельный вес начисленных платежей за загрязнение в стоимости валовой продукции промышленности составляет доли процента. Например, в Свердловской области в 2001 г. он составил в среднем 0,3%. Здравые требования экономистов-экологов повысить платежи за негативное воздействие на окружающую среду встречают протест со стороны предприятий. Хотя многие хозяйственники согласны платить за загрязнение окружающей среды больше, чем сейчас, но при условии снижения общего налогового бремени. Повышения доли платежей за все виды природопользования в налоговом законодательстве, к сожалению, не произошло, хотя во многих зарубежных странах активизировался процесс экологизации налогового законодательства. Таким образом, приняв модель развития с высокими ставками налогов на оплату труда и прибыль, но низкими природо-ресурсными и экологическими налогами, «мы из трех зол выбрали все три».
Более того, в первом квартале 2002 г. решением Верховного суда РФ была отменена плата за загрязнение. Дело в том, что платежи за загрязнение по своей природе не являются налогом, они взимались на основании Постановления правительства № 632 от 28.08.92 «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия»6, которое Налоговый кодекс формально, юридически как бы отменяет. Этим поспешили воспользоваться особо продвинутые в правовом отношении предприятия.
5 Экологическая доктрина Российской Федерации ... — С. 4-6.
6 Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия : Постановление Правительства РФ от 28.о8.92 № 632 / / Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1992. - № 10. - Ст. 726.
Инициатором обращения в суд о незаконности взимания с них платы за загрязнение и требованием о возвращении уплаченных ранее платежей (после принятия Налогового кодекса) стал АООТ «Норильский никель». Его иск был удовлетворен: 4.06.2002 г. Верховный суд признал незаконным взимание платежей за загрязнение, т.е. было отменено Постановление №6327. Кроме того, все суммы, уплаченные предприятиями начиная с
11 января 1999 года по настоящее время за загрязнение, должны были быть возращены в бюджет. Примеру АООТ «Норильской никель» последовали другие предприятия. В результате со второго квартала 2002 г. в некоторых регионах резко сократились суммы поступления платежей за загрязнение в федеральный и региональный бюджеты. Аналогичные проблемы возникли и в Свердловской области. Такая ситуация — результат правовых ошибок (неточностей) законодателя, что приводит к неоднозначному толкованию законов и других нормативных актов различными органами государственной власти. Кроме того, органы государственной власти с отменой выше названного Постановления лишились возможности взимать иски в возмещение ущерба, которые брались с виновных по штрафной ставке платы за загрязнение. В результате Государственная казна не досчиталась в 2002 г. порядка 8,5 млрд. рублей (в 2001 году в бюджет поступило 7,5 млрд.рублей)8.
В конце 2002 г. последовало обращение в Конституционный суд РФ Правительства Российской Федерации о проверке конституционности постановления Правительства о плате за загрязнение. Конституционный суд РФ подтвердил конституционность Постановления правительства РФ №623 и отменил решение Верховного суда РФ. Отмена платежей за загрязнение с марта по декабрь 2002 г. привела к еще большему развалу системы контроля государства за природопользованием и охраной окружающей среды. Данные события являются примером усилившихся в 2002 г. антиэкологичных, антиус-тойчивых тенденций в системе государственного управления социально-экономическим развитием.
В области экономической политики важнейшей причиной остроты экологических проблем является недооценка реальной экономической ценности природы, включая ущерб от загрязнения окружающей среды. Имеющийся сейчас в России традиционный подход к исчислению макроэкономических показателей: ВВП, ВНП, дохода на душу населения и др. — игнорирует стоимостную оценку экологического ущерба. Это, а также недооценка реальной экономической ценности природных ресурсов ведет не только к искажению показателей экономического развития и прогресса, но и приводит к принятию неэффективных с позиций «устойчивого развития» управленческих решений.
С конца 80-х годов некоторыми развитыми странами предпринимаются усилия для учета экологического фактора в своих национальных счетах. В Нидерландах уже примерно около 15 лет вводят экономические оценки утраты экосистемных функций. Во Франции создается система, учитывающая влияние изменений в окружающей среде в трех аспектах: экономическом, социальном и собственно экологическом. 178 стран, подписавшие «Повестку на 21 век» в Рио-де-Жайнеро в 1992 г., обязались расширить существующие системы национальных счетов для того, чтобы интегрировать в них социальные и экологические аспекты развития. В 1993 г. Статистическая комиссия ООН после 10 лет работы одобрила переработанную систему национальных счетов. ООН, Всемирным банком ведутся так называемые «зеленые» измерения основных экономических показателей с учетом экологического фактора. В частности, статистическим отделом ООН предложена система интегрированных экологических и экономических национальных счетов, направленная на учет экологического фактора в национальных статистиках. «Зеленые счета» базируются на корректировке традиционных экономических показателей за счет стоимостной оценки истощения природных ресурсов и экономического ущерба от загрязнения окружающей среды. Применяемый Всемирным банком показатель «истинных внутренних сбережений», с учетом ущерба окружающей природной среде (в % к ВВП), показывает отрицательные темпы сбережений и накоплений в России, т.е. происходит «проедание» совокупного капитала страны (природного, человеческого и физического). Во всех экономически развитых странах, а также в странах бывшего социалистического лагеря (Чехия, Польша, Венгрия, Китай и даже Литва) этот показатель положительный.
7 Об утверждении порядка определения платы . - Ст. 726.
8 Ляпунова Г.С. Загрязнять окружающую среду можно абсолютно бесплатно // Зеленый мир. - 2002. - 4 июня.
Из 14 стран наибольший показатель имеет Китай — 32% , наименьший и отрицательный показатель Россия - 3,3%9.
Особенно сложным представляется учет отдаленных экологических последствий и распределение «экологического долга» между современным и будущими поколениями. Это признается и в документах ООН. Поэтому важным принципом, который сейчас все более широко распространяется в международных соглашениях, является принцип соблюдения осторожности. Если существует угроза серьезных необратимых экологических нарушений в результате реализации какого-либо проекта, то его лучше не реализовывать. Внедрение в экономическую практику экологически скорректированных макроэкономических показателей, несомненно, должно стать позитивным шагом в направлении получения адекватных оценок результатов общественного развития. В этой связи важнейшим направлением научно-прикладных исследований является экономическая оценка экологического ущерба.
Оценка ущерба и (в более широком смысле) экономический анализ воздействий на окружающую среду является одной из наиболее сложных в экономической науке. Сложность данной проблемы заключается в чрезвычайно широком содержании, многообразии его проявлений, в том, что он, как правило, не может быть адекватно измерен в денежном выражении. В то же время необходима достаточно простая в использовании рабочая методика оценки, основанная на имеющейся статистической (ведомственной) информации.
Главной трудностью практического определения величины экономического ущерба является несовпадение по месту и времени возникновения того или иного действия (бездействия), что, в первую очередь, относится к экологическим последствиям. Таким образом, определенность и достоверность оценок экономического ущерба определяется уровнем наших знаний о причинно-следственных связях в системе «общество-природа». Адекватная и реалистичная эколого-экономическая оценка воздействий на окружающую среду (экстерналии) имеет важное значение для принятия правильных экономических решений, направленных на экологическую безопасность и устойчивость в экономическом развитии. Порой она коренным образом меняет приоритеты, дает абсолютно новую экономическую реальность, изменяет представления о том, «что такое хорошо и что такое плохо».
Экономическая оценка экологического ущерба необходима, кроме сказанного выше, для решения широкого круга управленческих задач, в частности, она необходима при:
— определении эколого-экономической эффективности природоохранных мероприятий;
— определении приоритетных экологических проблем в регионе и направлений природоохранной деятельности;
— обосновании уровня затрат на осуществление природоохранных мероприятий в регионе;
— оценке региональной эффективности природоохранной деятельности хозяйствующих субъектов;
— выработке социальной эколого-экономической политики в регионе;
— разработке территориальных схем развития и размещения производительных сил, планов социально-экономического развития территорий;
— разработке и реализации целевых экологических программ и др.;
В 1999 г. Госкомэкологией РФ была утверждена Методика определения предотвращенного экологического ущерба для получения укрупненной эколого-экономической оценки ущерба, предотвращенного в результате деятельности территориальных природоохранных органов системы Госкомэкологии РФ (далее — Методика-99)10. Она предназначена «для получения укрупненной эколого-экономической оценки ущерба, предотвращаемого в результате осуществления государственного экологического контроля, реализации экологических программ и природоохранных мероприятий, выполнения мероприятий в соответствии с международными конвенциями в области охраны окружающей среды, осуществления государственной экологической экспертизы, мероприятий по сохранению заповедных природоохранных комплексов и других видов деятельности территориальных органов системы
9 Бобылев С.Н. Экология и экономика: взгляд в будущее // Экологическое право. — 2001. — № 2. — С. 15-21.
10 Методика определения предотвращенного экологического ущерба : утв. Госкомэкологии РФ 30.11.99. — М., 1999. — 150 с.
Госкомэкологии». Кроме того, она применяется при технико-экономическом обосновании природоохранных мероприятий согласно Пособию к СНиП 11-01-95, раздел проектной документации «Охрана окружающей среды»11. Методику-99 можно рассматривать как обновленный вариант «Временной типовой методики определения экономической эффективности осуществления природоохранных мероприятий и оценки ущерба, причиняемого народному хозяйству загрязнением окружающей среды»12, которая в свое время широко применялась для выполнения планово-проектных расчетов в области охраны окружающей среды. В ней сохранен в основном подход, принятый во Временной типовой методике. Однако “Методика- 99” имеет, на наш взгляд, ряд существенных недостатков. Во-первых, занижены показатели удельного экологического ущерба от загрязнения атмосферы по сравнению с показателями от загрязнения водных ресурсов. По нашим расчетам, необходимо повысить показатель удельного экологического ущерба от загрязнения атмосферы примерно в 3 раза. Во-вторых, в методике не учитывается повышенная степень опасности для здоровья человека выбросов от автотранспорта по сравнению с выбросами тех же загрязнений (при прочих равных условиях) от стационарных источников. В-третьих, при оценке экологического ущерба не учитываются внутрирегиональные ущербоформирующие факторы, важнейший из которых — фоновое загрязнение окружающей природной среды тем или иным загрязняющим веществом. Кроме того, в Методику-99 требуется, на наш взгляд, внести коррективы в коэффициенты относительной эколого-экономической опасности некоторых однородных загрязняющих веществ, сбрасываемых как в водные источники, так и выбрасываемых в атмосферу с учетом оценки риска для здоровья населения от комплексной химической нагрузки.
С учетом большинства изложенных замечаний к Методике-99 авторами в Институте экономики УрО РАН была разработана Методика экономической оценки экологического ущерба (для условий Свердловской области)13. Новизна решаемых в Методике задач заключается в том, что авторы предприняли попытку гармонизировать методологию экономической оценки экологического ущерба с методологией оценки риска здоровью населения на базе использования результатов оценок риска здоровью населения от загрязнения окружающей среды в качестве важнейшего критерия при определении удельных показателей экологического ущерба. Разработанная Методика предназначается для определения как наносимого, так и предотвращаемого ущерба при: технико-
экономическом обосновании инвестиционных природоохранных мероприятий, ранжировании (приоритезации) экологических проблем территории и путей их решения, эко-лого-экономической экспертизе проектов, разработке нормативов платы за загрязнение окружающей среды, учете экологического ущерба в системе национальных счетов и т.д. С использованием этих двух методик14 была выполнена оценка наносимого ущерба в целом по Свердловской области. По первой она составила порядка 8,5 млрд. руб, а по второй 14 млрд. руб. При расчетах по первой методике полученная структура ущерба представлена на рис. 1, а по второй методике — на рис. 2. Данные диаграммы, изображенной на рис.2, показывают, что доля ущерба от загрязнения атмосферного воздуха выросла с 31% до 57% в общем суммарном ущербе, доля ущерба в результате размещения отходов снизилась, и почти без изменения осталась доля ущерба от загрязнения водных источников.
Другой, не менее важной, проблемой государственного регулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды являются перманентно происходящие и зачастую необоснованные реорганизации в органах исполнительной власти так называемого «природоресурсного блока» ведомств. В последние годы они участились. С середины 90-х годов наметилась тенденция «деэкологизации» государственной власти, которая выразилась, прежде всего, в упразднении сначала в 1996 г. Министерства охраны
11 Охрана окружающей среды : пособие к СНиП 11-01-95 по разработке раздела проектной документации. — М., 2000. — 235 с.
12 Временная типовая методика определения экономической эффективности осуществления природоохранных мероприятий и оценки ущерба, причиняемого народному хозяйству загрязнением окружающей среды. — М., 1986. — 96 с.
13 Хильченко Н.В., Литвинова А.А. Методика укрупненной экономической оценки экологического ущерба : для условий Сверд. обл. — Екатеринбург, 2002. — 35 с.
14 Методика определения предотвращенного экологического ущерба ... — 150 с. ; Хильченко Н.В., Литвинова А.А. Методика укрупненной ... — Екатеринбург, 2002. — 35 с.
окружающей среды и природных ресурсов РФ и создании на его основе Государственного комитета РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология РФ), имеющего более низкий правовой статус, и далее в упразднении последнего указом Президента в мае 2000 г. Эти функции перешли Министерству природных ресурсов РФ, где в одном ведомстве теперь сосредоточены хозяйственно-эксплуатационные и контрольно-надзорные функции. В этих условиях рассчитывать на объективность государственного контроля не приходится. Против такого рода реорганизаций неоднократно выступали специалисты — экологи и «зеленая» общественность. Все выше сказанное ведет к нестабильности в работе, утрате лучших специалистов, ослаблению государственного экологического контроля, снижению природоохранной активности предприятий.
Есть основания считать, что одной из причин экологического кризиса в нашей стране являются недостатки в деятельности именно исполнительной власти. Эффективность реализации управленческих функций во многом предопределяется научной обоснованностью созданной системы специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды. От этого в значительной степени зависит и уровень законодательства, его исполнение и экологическое состояние в обществе.
От размещения
От загрязнения атмосферы,
33%
Рис. 1. Структура ущерба от загрязнения окружающей среды по первой методике
От размещениея
От загрязнения
31%
Рис.2. Структура ущерба по второй методике
Министерство природных ресурсов РФ, которое сосредоточило хозяйственноэксплуатационные и контрольно-надзорные функции, не в состоянии обеспечивать объективность контроля государства за экологическим состоянием в обществе. Это вторая группа факторов, о чем говорилось выше.
Конец ХХ века принес с собой и новые экологические проблемы, обозначив начало эры климатических сдвигов на Земле под влиянием хозяйственной деятельности человека. Одной из основных причин глобального потепления климата является, по мнению большинства ученых, выбросы парниковых газов (ПГ), которые возникают при сжигании органического топлива. Данная проблема привлекла к себе внимание всего мира и 9 мая 1992 года в Рио-де-Жайнеро была принята рамочная Конвенция ООН об изменении климата. Сегодня в нее входит 86 стран, включая Россию. Второй серьезный шаг в этом направлении — Киотский протокол, принятый в декабре 1997 г. Он зафиксировал цель для всех развитых стран и стран с переходной экономикой — сокращение совокупных выбросов парниковых газов за период с 2008 по 2012 год на 5,2%, приняв за базовый уровень 1990 г. Несмотря на различие мнений относительно причин, масштабов и последствий изменения климата, существует единство взглядов на важность и актуальность мер, направленных на повышение энергоэффективности, энергосбережения и расширение использования возобновляемых источников энергии (ВИЭ). Эти меры являются эффективным средством, обеспечивающим ограничение и сокращение выбросов парниковых газов. Для Российской Федерации реализация Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК) и гибких механизмов Киотского протокола — это уникальная возможность привлечения инвестиций для повышения эффективности использования энергии в соответствующих секторах экономики. Указанные документы — это пример экономического подхода к решению экологических проблем, т.к. «углеродные инвестиции» могут привести к возникновению значительных сопряженных выгод: внедрение экологически чистых технологий производства энергии, снижение выбросов загрязняющих веществ, снижение заболеваемости населения и деградации экосистем и др.
Согласно протоколу обязательства по снижению выбросов взяли на себя ведущие европейские страны (от 1% до 10%), Япония (6%), Россия (0%). Индустриально развитые страны, пережившие два энергетических кризиса, практически исчерпали свои мало- и среднезатратные ресурсы энергосбережения, в то время как Россия имеет потенциал энергосбережения порядка 40% , что делает привлекательными для развитых стран инвестиции в эту сферу. Киотский протокол определил и пути такого инвестирования. Во-первых, это совместное осуществление проектов, когда страна (или отдельная компания) испытывает трудности по выполнению своих обязательств, выделяя средства на снижение ПГ в другой стране, где реализация этих мероприятий будет существенно дешевле. Это будет засчитано стране-инвестору. Так, в США и Канаде затраты на снижение 1 тонны выбросов ПГ составляют от 20 до 150 долларов, в Японии - от 100 до 300, в Западной Европе — от 65 до 200, а в России — от 1 доллара. Во-вторых, торговля квотами между странами (корпорациями) «перевыполнившими» и «недовыполнившими» Киотские обязательства15.
По оценкам экспертов, размер потенциальных доходов России от продажи квот на выбросы ПГ сопоставим по своим масштабам с нефтяными доходами: они могут составить до 30 млрд. долларов за 5 лет — с 2008 по 20012 гг. при условии реализации углеродных проектов. Сегодня созданы и финансовые институты для реализации проектов снижения выбросов ПГ. Это экспериментальный углеродный фонд (ЭУФ) при Всемирном Банке и Глобальный экологический фонд (ГЭФ). Уже сейчас заключаются сделки по приобретению квот на выбросы ПГ, например, между США и Коста-Рикой, Финляндией и Канадой. Созданы пилотные национальные системы торговли квотами в Великобритании и Дании. Нидерланды первые использовали механизмы совместного осуществления проектов через углеродные кредиты для энергетики Польши, Чехии и Румынии. При РАО «ЕЭС России» создана некоммерческая инвестиционная организация — Энергетический Углеродный Фонд. Его цель — координация деятельности по подготовке к использованию
15 Ануфриев В.П. От холодной войны к глобальному потеплению // Энергетика региона. — 2002. - № 6 (48). - С. 32-34.
механизмов Киотского протокола и привлечение иностранных инвестиций в проекты по сокращению выбросов ПГ.
Свердловская область занимает первое место в России по выбросам СО2. По другим основным видам выбрасываемых загрязнений мы занимаем 2-4 места. Уральский федеральный округ (УрФО) занимает также первое место по выбросам ПГ среди других федеральных округов. Основным источником ПГ являются предприятия ТЭК и металлургии, выбрасывающие углерод, аммиак, метан, оксид серы и др. В Свердловской области их доля составляет 70% областного выброса ПГ от всех других источников. Однако в области немало делается для решения проблемы энергосбережения, газификации коммунального сектора. Несмотря на рост производства в последние годы и энергопотребления, выбросы СО2 в Свердловской области немного снизились. Однако потенциал эффективного энергосбережения остается высоким. При условии реализации механизма Киотского протокола по Свердловской области он составил бы порядка 5,7 млрд рублей (по 1999 г.) при минимальной цене продажи 10 долларов за тонну СО2 16 .
Снижение выбросов в атмосферу парниковых газов, возможности привлечения иностранных инвестиций в эту сферу, а также потенциальные доходы России от торговли квотами на выбросы СО2 (в случае ратификации Киотского протокола) напрямую связаны с эффективностью существующего экономического механизма охраны окружающей среды и рационального природопользования. Роль государства заключается в создании эффективных прямых и косвенных экономических инструментов для формирования благоприятного экономического климата, способствующего развитию эколого-ориентированных видов деятельности, привлечению инвестиций в эту сферу.
В последние годы в связи с экономическим ростом проблема обеспечения экологической безопасности еще больше обострилась, т.к. вся хозяйственная деятельность в сложившихся условиях базируется на интенсивной эксплуатации природы, что может иметь для экономики, экологии и в конечном счете для населения самые негативные последствия. Причины негативных экологических тенденций технологического и организационного характера хорошо известны. Это — неэффективные ресурсо- и энергоемкие, «грязные» технологические процессы в основных природоэксплуатирующих отраслях, высокая степень износа основных фондов, несовершенная система мониторинга окружающей среды, выбросов и сбросов загрязнений предприятиями и пр. По прогнозам специалистов в перспективе в России возможен рост числа техногенных аварий и катастроф из-за износа оборудования и изменения структуры энергетического баланса в результате частичной замены газа на уголь.
Очевидно, что главным для снижения остроты экологической ситуации в России является осуществление технологического скачка в части широко масштабного внедрения ресурсосберегающих экологически чистых технологий. Здесь конструктивным путем является законодательное закрепление порядка нормирования выбросов (сбросов) загрязнений для предприятий по «западному образцу», т.е. на основе так называемого принципа ВАТ, что в русском переводе означает «наилучшая из имеющейся технологий», задающей высокие научно-технологические стандарты. Этот принцип нашел отражение в новом федеральном законе «Об охране окружающей среды»17.
В США, Англии и других странах нормирование основано на выборе наиболее совершенной технологии, но в то же время и экономически приемлемой для предприятий на данный период времени, которая к тому же легко может контролироваться. Это должно способствовать распространению международных стандартов !Б0 14000 по управлению качеством окружающей среды и !Б0 9000 по управлению качеством продукции, принятых Международной организацией по стандартизации. Выход на мировые рынки должен стимулировать импортеров внедрять у себя эти стандарты. Однако на практике это реализуется слабо и прежде всего из-за отсутствия должной системы государственного контроля за выбросами, сбросами загрязнений в окружающую среду и размещением отходов. Пока только несколько Российских предприятий-импортеров стали обладателями сертификатов данных международных стандартов качества. Вступление России в ВТО может ускорить этот процесс.
16 Ануфриев В.П. От холодной войны ... — С. 32-34.
17 Экологическая доктрина Российской Федерации : одобр. распоряжением Правительства РФ от 31 авг. 2002 г. № 1225-р / / Вестник экологического образования в России. — 2003. — №1 (27).
— С. 4-6.
Уральский федеральный округ (УрФО) является одним из наиболее экологически неблагополучных регионов России, что негативно влияет прежде всего на здоровье населения, качество его жизни. К оценке степени экологической безопасности, а точнее опасности территории, следует, на наш взгляд, подходить с позиций соблюдения основных конституционных прав граждан — «право граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду». С этих позиций надо подходить и к приоритезации экологических угроз (проблем) и способов оздоровления экологической обстановки.
С точки зрения риска загрязнения окружающей природной среды для здоровья населения наибольшую опасность представляет загрязненность атмосферного воздуха. Практически все уральские города — центры добывающей и перерабатывающей промышленности — ежегодно включаются Министерством природных ресурсов в список городов с крайне высоким уровнем загрязнения. Несмотря на снижение выбросов в атмосферу от стационарных источников в связи со спадом производства, в 1990-1999 гг. существенного улучшения качества окружающей среды не произошло. Однако в последние годы в связи с ростом объемов производства наметился в ряде регионов рост выбросов в атмосферу от стационарных источников, хотя он и не достиг уровня 1990 г. Так, по данным Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2001 году»18, в 2001 г. выросло на 17 число городов, где индекс загрязнения атмосферы (ИЗА), учитывающий среднегодовые концентрации нескольких примесей, превышал 7 (предкризисное состояние). Теперь таких городов в России стало 115. В УрФО таких городов 13 (из них 5 в Свердловской области) с населением 4758 тысяч человек, из которых 1939 тыс. человек проживает в Свердловской области. На первом месте по степени загрязненности атмосферы стоит Свердловская область, за ней — Челябинская, Тюменская области, ХМАО, Курганская область и ЯНАО19. Среди других федеральных округов УрФО в целом занимает пятое место по количеству жителей, проживающих в городах с высоким уровнем загрязнения атмосферы (ИЗА > 7).
В УрФО суммарные выбросы загрязняющих веществ в атмосферу от стационарных источников в 2001 г. по сравнению с 2000 г. несколько сократились во всех регионах, кроме Тюменской области и ХМАО, несмотря на рост промышленного производства. Однако повсеместно растут выбросы от передвижных источников, удельный вес которых в структуре выбросов в атмосферный воздух составляет в регионах округа от 20 до 25%, а в крупных промышленных центрах, где проживает большая часть населения, доходит до 80%. Это происходит в результате роста автомобильного парка, сжигания огромного количества топлива, заторов на дорогах, продолжительной работы двигателей на холостом ходу при отсутствии на большинстве автомобилях средств обезвреживания отработавших газов. Кроме того, в последние годы во многих городах сократилась доля экологически чистого вида транспорта (трамвая, троллейбуса) за счет увеличения парка маршрутных такси. Причем опасность для человека одних и тех же видов загрязнений, попадающих в атмосферу от передвижных источников, значительно выше, чем от стационарных, т.к. их выброс происходит на уровне органов дыхания человека. Поэтому автотранспорт можно отнести к приоритетному источнику (фактору) угроз эколого-санитарному благополучию значительной части населения Уральского региона, особенно проживающему в крупных городах. В результате количество населенных пунктов, где несколько улучшилась экологическая обстановка, примерно равно количеству, где имело место ее ухудшение.
С точки зрения риска здоровью населения проблема загрязнения атмосферного воздуха является наиболее приоритетной экологической проблемой, о чем сказано в Государственном докладе за 2001 г. 20.
Другим важнейшим фактором риска здоровью населения является загрязнение сточными водами водных объектов, прежде всего являющихся источником питьевого водоснабжения, т.к. это негативно влияет на качество питьевой воды. Хотя во многих городах, как, например, в г. Екатеринбурге, питьевая вода на выходе из сооружений водопод-готовки имеет качество значительно лучше, чем в кране у потребителя. Ее загрязнение в
18 О состоянии и охране окружающей среды Российской Федерации в 2001 году : гос. докл.
— М., 2002. — 452 с.
19 Там же.
20 Там же.
значительной степени происходит в результате транспортировки по проржавевшим, давно отслужившим свой срок трубам. Поэтому проблема чистой питьевой воды — это не столько экологическая, сколько технологическая коммунальная проблема.
В 2001 г. во всех регионах УрФО происходило снижение сброса загрязненных сточных вод, кроме ЯНАО, как и по России в целом. Однако это практически не оказало влияния на улучшение качества воды в источниках. Так, по данным Государственного доклада о состоянии окружающей природной среды по Свердловской области21, процент неудовлетворительных проб воды из питьевых источников в Свердловской области вырос в 2001 г. и составил 24%, что является максимальным показателем за последние 5 лет. В Государственном докладе по России22 отмечается ухудшение качества воды в бассейнах рек, протекающих по территории УрФО: Иртыш, Тобол, Обь и др. Качество воды в большинстве контролируемых Госкомгидрометом створах основных рек всех регионов УрФО относится к наихудшему 6 классу качества.
Загрязнение почв химическими веществами в результате размещения токсичных отходов на несанкционированных свалках также является актуальной экологосанитарной проблемой регионов УрФО. Во всех регионах УрФО (как и по России в целом) в 2001 г. имел место рост образования токсичных отходов за исключением ЯНАО.
Для ранжирования экологических проблем по степени важности следует исходить из принципа максимальной отдачи вложенных средств, реализуемых при увеличении количества потенциально выигрывающих людей. С этих позиций наиболее приоритетным направлением природоохранной деятельности особенно в городах и наиболее выгодной с позиции соотношения «затраты-результаты» областью вложения средств в охрану атмосферного воздуха представляется борьба с загрязнением атмосферы отходящими газами автотранспорта. Очевидно, что максимальный эффект от планируемых мероприятий следует ожидать в особенности там, где вклад автомобильного транспорта в общее загрязнение атмосферы превышает 50 %. Высокоэффективными с позиций «затраты-результаты» (предотвращаемый ущерб здоровью населения) являются противопылевые (в особенности мелкодисперсной пыли) воздухоохранные мероприятия в промышленности. Проведенный анализ экономической эффективности (окупаемости) различных групп природоохранных мероприятий, включенных в различные экологические программы Свердловской области, показал, что даже при современном низком уровне платежей за загрязнение противопылевые воздухоохранные мероприятия являются в основном окупаемыми со сроком окупаемости от 2-до 5 лет. По данным наблюдений органов Госсанэпиднадзора, «в 2001 г. средние концентрации загрязнителей атмосферного воздуха — общей пыли, аммиака, оксида азота, свинца, марганца, меди и железа — были значительно выше, чем за соответствующий период 2000 г»., хотя по данным отчетности 2-тп (воздух) их суммарный выброс по области снизился, хотя и незначительно (2-3%)23. Это может объясняться отчасти влиянием трансграничного переноса загрязнений, а также отсутствием надежного мониторинга воздействия на окружающую среду и контроля за выбросами и сбросами загрязнений, размещения отходов со стороны государственных контролирующих органов, прежде всего, Министерства природных ресурсов.
Инвестиции в основной капитал, направленный на охрану окружающей среды во всех регионах УрФО, кроме Тюменской и Челябинской областей, выросли (в сопоставимых ценах) за период с 1997 по 2000 гг. Наиболее высокие темпы роста инвестиций произошли в ХМАО в 2001 г. (3,5 раза), что обусловлено в значительной степени переводом котельных с твердого топлива на газ. В целом по УрФО инвестиции составили в 2000 г. 5457,6 млн. руб, из которых половина приходится на охрану водных источников.
Однако следует иметь в виду, что предприятия нередко при заполнении формы статотчетности (ф.18-кс) относят к природоохранным мероприятиям мероприятия по реконструкции (техническому перевооружению) в полном объеме их стоимости, имеющие в качестве побочного эффекта природоохранный эффект, хотя это является нарушением Инструкции по заполнению данной формы статотчетности.
Уровень инвестиционной активности в области охраны окружающей среды можно оценить с помощью показателя использования минимального (без учета чистого дохода) инвести-
21 О состоянии окружающей природной среды и влиянии факторов среды обитания на здоровье населения Свердловской области в 2001 году : гос. докл. — Екатеринбург, 2002. — 310 с.
22 Там же.
23 Там же.
ционного природоохранного потенциала предприятий (отраслей экономики), который представляет собой отношение объема природоохранных инвестиций к сумме амортизационных отчислений по основным фондам охраны окружающей среды и дополнительной прибыли, получаемой в результате предоставления предприятиям льготы по уплате налога на имущество в части балансовой стоимости объектов (за вычетом суммы износа), используемых для целей охраны природы. В 2001 г. в целом по отраслям экономики Свердловской области этот показатель составил 90,2%, а в (2000 г. - 85,2%) со значительными колебаниями по отдельным отраслям. Наиболее низкие показатели в ЖКХ — 38%, машиностроении и металлообработке — 46%, а наиболее высокие на транспорте — 244% и в черной металлургии — 171%.
Таким образом, совершенствование экономического механизма в направлении обеспечения экологической безопасности населения и окружающей природной среды пока не стало реальностью. Скорее наоборот, более явственно проявляется «антиустойчи-вая» тенденция в российской экономике. Первостепенная роль в изменении этой тенденции принадлежит государству, проводимой им экономической политике.
REGIONAL ECOLOGICAL SECURITY:
COURSES AND METHODS OF ECONOMIC REFORM TOOLS
A.I. TATARKIN N.V. HILCHENKO
Ecological security problems in stable economic development are actualized in Russia especially in such problem regions as Ural federal area and in Sverdlovsk region in particular.
Economy Institute of Ural Branch RAS
The key terms: ecological security, economical estimate method of ecological damage, ecological tax, ecological debt.
