CC BY
74
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 18. СОЦИОЛОГИЯ И ПОЛИТОЛОГИЯ. 2013. № 4
ПРОБА ПЕРА. СЛОВО МОЛОДОМУ УЧЕНОМУ
Я.А. Ардельянова, асп. кафедры истории и теории социологии социологического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова*
ЭФФЕКТИВНЫЕ МОДЕЛИ СОЦИАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ КОРРУПЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ НА ПРИМЕРЕ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
В статье рассматриваются успешно реализуемые меры социального контроля коррупционных отношений на примере трех стран: США, Германии и Сингапура. С учетом существующих теоретико-методологических подходов к контролю коррупции выводятся модели социального контроля в данных странах.
Ключевые слова: коррупция, коррупционные отношения, социальный контроль коррупционных отношений.
The article considers the successfully implemented measures of social control of corrupt relations on the example of three countries: USA, Germany and Singapore. Given the current theoretical and methodological approaches to the control of corruption model of social control are derived in these countries.
Key words: corruption, corrupt relations, social control of corrupt relations.
Построение эффективной системы социального контроля коррупции требует изучения опыта успешно реализуемых моделей в других странах мира. В данной статье мы рассмотрим теоретико-методологические подходы к пониманию коррупции, а также меры социального контроля коррупции, эффективно реализуемые в разных странах. Анализ существующих подходов к контролю коррупции позволит вывести ряд моделей. Будут рассмотрены модели социального контроля коррупции, используемые в США, Германии и Сингапуре, поскольку именно в этих странах одни из самых высоких индексов контроля коррупции, а также степени распространения коррупции. Стоит отметить, что при рассмотрении моделей социального контроля мы будем опираться на определение социального контроля коррупционных отношений как совокупности социальных норм, а также санкций, обеспечивающих стабильность общественного порядка с целью предотвращения трансформации коррупционных отношений в коррупцию. При этом будем основываться на методологическом разграничении коррупции и коррупционных отношений. Под коррупционными отношениями будем понимать властные отношения, носящие корыстный и противоправный характер, а под коррупцией — институционализирован-
* Ардельянова Яна Андреевна, e-mail: [email protected]
ные коррупционные отношения, имеющие преступный характер. Мы говорим о контроле коррупции (борьба с последствиями) и контроле коррупционных отношений (профилактика коррупции). Анализ современных моделей контроля показывает, что в странах, где реализуется непосредственный социальный контроль коррупционных отношений, уровень коррупции ниже, что и будет показано в данной статье.
Несмотря на то что сейчас Германия занимает лишь 15-е место в рейтинге, составленном Transparency International (международная организация в сфере мониторинга и контроля коррупции), и имеет ИВК (индекс восприятия коррупции), равный 7,91, тем не менее проблема коррупции является для нее актуальной. Однако налицо ряд положительных изменений и способность противостоять распространению коррупции. Отличительной чертой коррупции в Германии является то, что она редко встречается в низкодоходных отраслях экономики — стране свойственна "большая коррупция". Исторически в Германии не уделялось внимания такой проблеме, как коррупция, и только с конца 1990-х гг. термин "коррупция" вошел в научный оборот, а власти Германии стали осознавать, что коррупция является реально существующей проблемой. До 1990-х гг. в научной литературе коррупция упоминалась только в связи с зарубежными странами.
Сейчас индекс контроля коррупции в Германии составляет 1,802. Это означает, что антикоррупционные меры, принимаемые властями этой страны, являются эффективными. (Индекс контроля коррупции, разработанный Д. Кауфманом, измеряет степень, с которой государство контролирует коррупцию, и ранжируется от -2,5 до 2,5. Чем выше индекс, тем выше контроль коррупции, в то время как меньшее значение индекса означает низкий уровень контроля коррупции3.)
Германия является членом Европейской группы по борьбе с коррупцией, и на национальном уровне в последние годы в ней были успешно внедрены ряд законодательных и административных мероприятий по предупреждению и ограничению коррупции. Цель этих мер состояла в предотвращении коррупции наиболее эффективным образом, особенно в областях, уязвимых к коррупции, — в строительном секторе, сфере лицензирования, назначения и взимания сборов, присуждения грантов4.
1 По данным Transparency International.
2 По данным World Bank.
3 Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M. Governance matters VII: aggregate and individual governance indicators for 1996—2007 // Policy Research Working Paper Series. 2008. N 4654. P. 1-105.
4 Evaluation report on Germany adopted by GRECO at its 8th plenary meeting. Strasbourg, 4-8 March 2002 // Public Greco Evaluation. 2001. I Rep. P. 8.
В Германии приняты следующие подходы к определению коррупции. Согласно первому подходу, коррупция — это поведение, которое нарушает и подрывает нормы системы политического порядка, который считается необходимым для поддержания политической демократии5, а также поведение людей, на которых возложены государственные или частные обязанности и которые злоупотребляют своими служебными полномочиями, чтобы получить незаконные преимущества6. Согласно второму подходу, коррупция определяется как злоупотребления государственной должностью, политическим влиянием или положением в сфере торговли или промышленности7. Согласно же третьему подходу, коррупция понимается как предоставление преимуществ третьему лицу, осуществляемое с целью получения какой-либо выгоды должностным лицом или третьим лицом8.
Сегодня в Германии для решения проблем коррупции используется системный подход, который сочетает в себе все три вышеперечисленных подхода. Коррупционные отношения выделяются уже в рамках коррупции, а социальный контроль коррупционных отношений является новым направлением в борьбе с коррупцией, которое отражает стремление не только к эффективности, но и к прозрачности и подотчетности работы государственного сектора.
В Германии к основным компонентам социального контроля коррупционных отношений относят ряд антикоррупционных организаций. Создаются службы внутреннего аудита, которые осуществляют анализ рисков на постоянной основе. В функции внутреннего аудита входит управленческий контроль над организационной структурой, а также осуществление аудиторских проверок. Также одной из задач внутреннего аудита является предотвращение коррупции. На основе анализа риска разрабатываются концепции предотвращения коррупции и в случае необходимости предпринимаются соответствующие превентивные меры, а также вводятся определенные механизмы контроля.
Ключевым фактором социального контроля индивидуального уровня коррупционных отношений является отслеживание занятости вне учреждения. Эксперты считают, что занятость работников вне органа власти не только оказывает негативное влияние на готовность сотрудников к работе и на их мотивацию, но и становится источником распространения коррупции. В данном контексте
5 Alemann U. Corruption in Germany // The Debate in Politics and Political Science. 1995. N 2. P. 2.
6 Preventing corruption — promoting transparency: what is German development policy doing? URL: http://www.bmz.de/en/publications/topics/good_governance/Flyer-Korruption.pdf (дата обращения: 05.05.2013). P. 3.
7 Evaluation Report on Germany.. P. 3.
8 См.: РигерХ.-И. Предотвращение — ключевой фактор в борьбе с коррупцией. URL: http://sapa.sib.ru>Podrazd/riger.doc 2010 (дата обращения: 15.12.2012).
в качестве важного инструмента социального контроля могут выступать коммерческие средства массовой информации. Они играют большую роль в процессе предотвращении коррупции, так как дают критическую оценку и выполняют аудит дополнительной работы сотрудников государственных учреждений.
Кроме того, детально прорабатывается проблема получения вознаграждений и подарков. Разработаны правила и инструкции, регулирующие получение вознаграждений и подарков чиновниками и являющиеся важнейшим направлением контроля коррупционных отношений, разграничивая разрешенные действия и действия с преступной подоплекой.
В немецкой системе контроля коррупционных отношений постоянно осуществляется регулирование спонсорской помощи. Политика по отношению к спонсорам четко сформулирована, и при этом постоянно происходит пересмотр служебного регламента на предмет его соответствия мерам контроля коррупции.
Специальные меры контроля коррупционных отношений разрабатываются индивидуально для различных подразделений, отделов и сфер деятельности, которые считаются особенно уязвимыми к коррупции. При этом данные меры реализуются совместно с общими мерами.
Анализ мер социального контроля коррупционных отношений, направленных на предотвращение коррупции и реализуемых в Германии, показал, что общепринятыми и эффективными являются следующие действия: качественный отбор персонала в соответствии с будущей занимаемой должностью (при этом учитывается образовательное, моральное соответствие), применение принципа "четырех глаз" (в соответствии с которым на официальных процедурах переговоров необходимо присутствие нескольких сотрудников, не имеющих отношения к текущей работе), постоянная ротация персонала и контроль разделения и исполнения им функций.
В системе социального контроля коррупционных отношений в Германии можно выделить следующие уровни9 — это предупредительные меры: 1) первой группы — интеграция и кооперация; 2) второй группы — прозрачность и подотчетность; 3) третьей группы — уменьшение рисков и возможностей; 4) четвертой группы — контроль.
Социальный контроль коррупционных отношений в Германии также заключается в стимулировании честности и нравственности, надлежащего государственного управления, справедливости и законности.
9 Там же.
На этом фоне в качестве центральной выступает задача обучения антикоррупционным мерам: чиновники Германии постигают правила внутреннего распорядка и профилактические меры каждого конкретного государственного учреждения. Также организуется система тренингов, которые направлены на повышение осведомленности сотрудников относительно рисков возникновения коррупции, а также правил их поведения в коррупционной ситуации.
Академия при объединении немецких чиновников10 в Бонне разработала систему обучения чиновников, которая включает в себя четыре модуля: "Определение, причины и результаты коррупции", "Правовые аспекты борьбы с коррупцией", "Организационные аспекты борьбы с коррупцией", "Конфликты интересов". Данные модули передают основную информацию о коррупции и формируют соответствующее отношение к ней. Обучающие меры включают как познавательный, так и эмоциональный элементы, раскрывают причины и феноменологию коррупции, а также ее негативное влияние на государство и общество в целом, социальный статус органов.
Среди агентов социального контроля коррупционных отношений в Германии можно выделить полицию, общественную прокуратуру, суды. Важнейшим элементом в этой системе является система общественных прокуроров, независимых от суда в своих обязанностях и действиях. Как и суды, общественные прокуроры должны рассматривать доказательства ситуации со всех сторон. Также прокурор имеет право прекратить процесс и ограничить расследование по причинам неэффективности процедуры. Должность общественных прокуроров создана во многих учреждениях. Например, в Берлине существует департамент, в который входят восемь общественных прокуроров, в Мюнхене — одиннадцать. Общественный прокурор может исключить участников торгов из тендера в конкурсе на получение государственных контрактов, если очевидно, что они совершили серьезный проступок, который заставляет сомневаться в них и не доверять им.
Для того чтобы вывести формулу модели социального контроля коррупционных отношений в Германии, следует обратить внимание на определение системы коррупционных отношений. В немецкой научной литературе оперируют следующим понятием коррупционных отношений11. Итак, коррупционные отношения — это всегда процесс обмена между двумя людьми (или, реже, группами): взяткодатель (А), который имеет экономические ресурсы в своем распоряжении, и должностное лицо (лицо, которое пытаются подкупить или склонить к совершению преступления, (В), который
10 Там же.
11 Alemann U. Ор. ей. Р. 2.
также имеет ряд ресурсов. Лицо А дает взятку лицу В, чтобы подкупить последнего или склонить его к совершению преступления. У В есть средства власти и он может назначить порядок концессии или принять другое решение.
Немецкий закон также оговаривает, что взяткодатель (А) и лицо, которое пытаются подкупить или склонить к совершению преступления (В), должны быть осведомлены о том, что совершают неправомерные поступки. Только тогда акт обмена считается взяточничеством. Таким образом, бывший федеральный министр финансов Ламбсдорф был оправдан по обвинению в подкупе. Он принял пожертвования для своей политической партии, хотя это было незаконно. Суду он сказал, что не подозревал, что получает деньги незаконно, и, следовательно, требование "намерения получения взятки" не было выполнено12.
Осуществление социального контроля зависит от социальных функций или дисфункций коррупции. Их в Германии рассматри-
13
вают с позиций следующих школ13:
— этноцентрической: коррупция показывает девиации от западных стандартов;
— функционализма: коррупция способствует мобильности, изменениям и стабильности;
— социологии организаций: коррупция рассматривается как падение нравов и моральных норм.
Специалисты Германии выделяют несколько уровней, на которых осуществляется социальный контроль14.
Во-первых, уровень государственного управления (законодательный уровень). На данном уровне разработаны рекомендации по противодействию коррупции в сфере законодательной и исполнительной власти: введен общенациональный центральный реестр данных о коррупции, принят закон о свободе информации в федеральных землях и правительстве, принят запрет на подкуп депутатов и осуществляется его соблюдение, а также запрет для государственных служащих на переход без соответствующего пятилетнего перерыва с госслужбы в штат коммерческой компании, с которой они тесно сотрудничали, занимая официальный пост.
Во-вторых, уровень средств массовой информации. На данном уровне СМИ выступают мощным фактором социального контроля посредством трансляции актуальной информации о произволе чиновников и прочих нарушениях закона.
В-третьих, уровень государственного управления, на котором происходит назначение независимых омбудсменов и юристов, создание
12 Ibid. P. 5.
13 Ibid. P. 8.
14 Evaluation Report on Germany...
интегрированных следственных подразделений в целях повышения эффективности деятельности правоохранительных органов.
Немецкое правительство пришло к выводу, что для эффективной реализации социального контроля коррупции правоохранительные органы должны иметь соответствующий квалифицированный персонал. С этой целью была создана должность специальных прокуроров, о которых говорилось выше.
Чтобы воссоздать модель социального контроля коррупционных отношений в Германии, необходимо подчеркнуть следующее. В данной стране коррупционные отношения понимаются как отношения обмена, в которые скрыто и нелегально вступает чиновник, воспроизводя тем самым определенное поведение.
Границей перехода коррупционных отношений в коррупцию является нарушение в управлении: если система перестает управляться эффективно или происходят сбои, то с этого момента начинается коррупция. Отсюда следует, что подход к контролю коррупционных отношений является функциональным и определяется как контроль нарушений функционирования системы, а также предотвращение нарушения ее функционирования. Поскольку акцент делается на поведении чиновника (в основе — бихевиористский и функциональный подходы к пониманию коррупции), следовательно ключевым элементом является социальный контроль коррупционных отношений общественными и административными мерами. Важно отметить, что осуществляется комплексный контроль как физических, так и юридических лиц наряду с органами государственной власти.
Модель социального контроля коррупционных отношений в Германии можно назвать и охарактеризовать как "персонально-личностную" модель, в которой акцентируется внимание на контроле поведения конкретного чиновника и которая включает в себя административный контроль — формулирование кодекса поведения, соблюдение норм, система обучения чиновников, подбор кадров. При этом служба внутреннего аудита осуществляет контроль подарков и контроль занятости чиновника вне учреждения и после службы. К общественному контролю относятся меры стимулирования честности чиновников, они реализуются службой общественных прокуроров и посредством "горячих линий".
По индексу восприятия коррупции, составленному Transparency International, Соединенные Штаты Америки оцениваются как одно из государств, ведущих наиболее успешную борьбу с коррупцией (имеют ИВК, равный 70, и занимают 19 место из 172 возможных15). По уровню контроля коррупции США имеют показатель,
15 По данным Transparency International.
равный 1,4416, который означает относительно высокий уровень контроля коррупции. Такие высокие показатели обеспечиваются американской системой бюрократии, судами и нормативно-правовой базой, которые, как правило, функционируют надежно.
В американской научной литературе отмечается, что, определяя коррупцию, неуместно использовать позиции доверия, таким образом, коррупция характеризуется как глубоко нормативное и политическое по своей сути явление17.
Коррупционные отношения выводятся за рамки преступлений отдельных физических лиц и определяются как коллективное состояние, когда часть системы руководства и порядка утрачивает способность руководить лояльно18.
Американцы полагают, что когда подрывается доверие, попираются законы, лояльность и ценности, связывающие руководителей с подчиненными, все общество оказывается подвержено коррупции. Это может показаться странным, если учесть, что государство в США оценивается с либеральных позиций, а именно как арена, на которой люди/ группы преследуют свои собственные интересы, а коллективное благополучие является побочным продуктом их корыстного выбора, а не самостоятельной ценностью. При таком подходе исследователи коррупции подчеркивают важность социальных и демократических ценностей в деле контроля коррупционных отношений19.
В американских исследованиях подчеркивается, что коррупция начинается с того момента, когда общественным доверием злоупотребляют в целях личной выгоды. Поэтому все реформы государственной службы направлены на то, чтобы правительство и администрация были изолированы от частных интересов и политики в целом. Подход к исследованию коррупции как коллективного состояния бытия, а также акцент на лояльности системе, основанной на верности и честной игре, и концепция общего блага могут быть весьма актуальными.
М. Джонстон определяет коррупцию как злоупотребление общественным ролями или ресурсами ради личной выгоды20, но подчеркивает, что такие понятия, как "злоупотребление", "общественный", "частный" и даже "польза", являются спорными, изменчивыми, ценностно ориентированными. Спорные или смещенные границы
16По данным World Bank.
17 Johnston M. Syndromes of corruption: wealth, power, and democracy. Cambridge; N.Y., 2005. P. 150.
18 Dobel J. The corruption of a state // American Political Science Review. 1978. Vol. 72. N 3. P. 958-973.
19 Johnston M. Op. cit. P. 229.
20 Ibid. P. 333.
между общественным и частным, например, могут сигнализировать о серьезных недостатках ключевых институтов, важных изменениях в политике или о глубоких социальных разногласиях по поводу надлежащих изменений в государстве.
В США существует системный подход к контролю коррупции. В первую очередь системный характер носит антикоррупционное законодательство, которое состоит из правовых актов, регламентирующих лоббистскую, банковскую и биржевую деятельности. Уровень коррупции в США значительно ниже в этих областях, а коррупционные отношения имеют свою специфику.
Система социального контроля коррупционных отношений в США включает в себя как непосредственно контроль коррупции, так и профилактику коррупции в системе государственной службы (контроль коррупционных отношений).
Основным элементом, с которого началось построение системы контроля коррупции, стал принятый в 1958 г. Кодекс этики правительственной службы. Развивая Кодекс, Конгресс США в 1962 г. принял официальные нормы поведения выборных должностных лиц, а в 1978 г. начал реформу Закона об этике, в результате которой были существенно изменены нормы, регулирующие этику поведения должностных лиц, кроме того, они были распространены на все ветви федеральной власти — законодательную, исполнительную и судебную.
К компонентам социального контроля коррупционных отношений относятся единые для всех ветвей власти правила, ограничивающие получение должностным лицом подарков от частных лиц и организаций. Например, сотрудники Сената, а также сами сенаторы не имеют права получать подарки от кого бы то ни было, кроме родственников, общей стоимостью более 100 долларов в год. Регламентируются стоимость подарков, полученных из иных источников, а также подарки в форме поездок (их длительность ограничивается определенным числом дней). Особое внимание уделяется подаркам и наградам, полученным от представителей иностранных государств.
Другой важной мерой социального контроля является декларация всех финансовых расходов и доходов за год: заработной платы, дивидендов, процентов по вкладам, доходов от движимого и недвижимого имущества, гонораров и т.д.
В процессе контроля коррупционных отношений особое внимание уделяется ситуациям конфликта интересов. Законодательство США21 устанавливает, что должностное лицо не должно принимать участия в разрешении дела, в котором участвует его супруг,
21 иКЬ: http://www.law.eornell.edu/useode/text/18/208 (дата обращения: 10.04.2013).
несовершеннолетний ребенок, главный компаньон, организация, в которой он служит как должностное лицо, директор, член правления совета, главный компаньон или служащий, или любое лицо или организация, с которой он состоит в договорных отношениях или имеет любое соглашение, касающееся будущего трудоустройства.
Контроль коррупции в США является эффективным также благодаря тому, что государственные служащие не обладают иммунитетом, который позволял бы им избегать наказания за коррупцию или вовлечение в коррупционные отношения. Любое должностное лицо, включая Президента страны, может быть привлечено к уголовной ответственности, хотя и в особом порядке и после отстранения от должности.
Агентами социального контроля коррупционных отношений являются генеральные инспекторы (inspectors general), работающие почти в каждом агентстве, а также институт независимого прокурора (independent counsel), который занимается делами высших должностных лиц страны.
Контроль коррупции осуществляют несколько государственных органов, деятельность которых координируется обвинителем. С одной стороны, это приводит к распылению сил и средств, а с другой — мешает процессам монополизации в этой сфере, создает конкуренцию между органами правоохраны. США не придерживаются рекомендации международных институтов о формировании единого органа, обеспечивающего контроль коррупционных отношений. Демократическая традиция некоторых штатов США предполагает выборность Генерального атторнея штата, который осуществляет функцию обвинения по уголовным делам от имени населения штата.
Ключевое значение для контроля коррупции имеет прозрачность деятельности государственных и муниципальных органов. В США нет государственных средств массовой информации. Это позволяет СМИ выступать одним из главных агентов, контролирующих коррупционные отношения.
В целом общественное мнение США обладает весомым авторитетом и выступает механизмом социального контроля коррупционной деятельности чиновников. Например, граждане составляют частные рейтинги коррумпированности чиновников, судей, которые впоследствии стимулируют чиновников поддерживать или восстанавливать свой авторитет.
Исходя из полученных данных модель социального контроля коррупционных отношений в США можно охарактеризовать как "коллективно-ценностную".
Коррупционные отношения в данной модели понимаются как коллективное состояние, а не поведение конкретного лица. Ак-
цент ставится на поведении, в основе которого лежит ценностный аспект. Границей перехода коррупционных отношений в коррупцию является ситуация пренебрежения социальными ценностями и преследование сугубо личного интереса. Коррупция в данном случае определяется как система злоупотребления общественным доверием в целях личной выгоды. В основе понимания коррупции также лежат интеракционистский подход и принцип отнесения к ценностям. Под социальным контролем американцы понимают контроль девиаций с точки зрения их отклонения от ценностей. Таким образом, в США существует подход к контролю коррупции с учетом отнесения к ценностям: если поведение или однократное действие чиновника идет вразрез с ценностями (социальными, общественными), то оно расценивается как отклоняющееся и должно контролироваться. Среди мер социального контроля коррупционных отношений доминируют меры административного контроля.
Система социального контроля коррупционных отношений в США включает в себя комиссию за соблюдением ценностей и правил поведения (комитет по этике, кодекс этики), независимых прокуроров, генеральных инспекторов (которые контролируют декларацию доходов, ограничение дополнительно дохода, подарки), проверку на полиграфе, контроль занятости чиновника после ухода с государственной службы, контроль конфликтов интересов.
Сингапур является наименее коррумпированной страной в Азиатском регионе. По уровню ИВК, составленному Transparency International, Сингапур занимает 5 место из 18722, а по уровню контроля коррупции эта страна имеет один из самых высоких показателей, равный 2,2023. Обретя в 1965 г. независимость, Сингапур столкнулся с большой проблемой — коррупцией, которую страна была вынуждена оперативно решать. Дефицит бюджета не позволял проводить дорогостоящую антикоррупционную кампанию, однако власти осознавали жизненную необходимость установления контроля коррупции ради национального выживания: контроль коррупции стал стратегическим направлением государственного управления.
В Сингапуре коррупцию определяют как прошение, получение или согласие на получение, предоставление, обещание или предложение любых вознаграждений в качестве стимула для человека совершать или не совершать действие с коррупционными наме-рениями24.
22 По данным Transparency International.
23 По данным World Bank.
24 Официальный сайт бюро по расследованию коррупционной деятельности Сингапура. URL: http://app.cpib.gov.sg/cpib_new/user/default.aspx?pgID=26#2 (дата обращения: 09.03.2013).
Отправной точкой в системе контроля коррупции является Акт о предотвращении коррупции (PCA — Prevention of corruption act). Акт позволяет расследовать коррупцию как в общественном, так и в частном секторах экономики и иметь дело как с получателем взяток, так и с тем, кто их дает. Акт подразумевает наличие презумпции коррупции в случае, если государственный чиновник уличен в коррупционном преступлении: в суде чиновник обязан объяснить суду законность полученных им вознаграждений, если у него это не получится, то он будет считаться виновным в получении денег коррупционным путем. Данный акт преследует две цели — нейтрализовать коррупционноемкие статьи и ужесточить наказание за взяточничество.
Агентом социального контроля коррупционных отношений является специально созданное Бюро по борьбе с коррупцией (Corrupt practices investigation bureau — CPIB), директор которого напрямую подчиняется премьер-министру страны. Бюро состоит из трех отделов — оперативного (или операционного, в него входит в том числе разведывательное управление, занимающееся сбором и обработкой информации), информационного и административного. CPIB исполняет три функции25: 1) принятие и расследование жалоб, касающихся коррупции в общественном и частном секторе, 2) расследование злоупотребления доверием и должностных преступлений государственных чиновников, 3) изучение практики и процедуры государственной службы с целью минимизировать возможности для коррупционных отношений.
Большим достижением процесса реализации Акта о предотвращении коррупции стало то, что он дал четкое определение всех видов коррупции, под которыми понимаются коррупционные вознаграждения. Взяточники не могли больше уходить от наказания, получая благодарности в форме подарков. Также этот закон дал большие полномочия CPBI и увеличил тюремные сроки за взяточничество. Главное в работе Бюро то, что оно ведет отбор кандидатов на высокие государственные должности, организует тендеры на государственные заказы. В число мер наказания за коррупцию была включена также конфискация имущества.
После ряда первоначальных жестких мер власти перешли ко второму этапу борьбы с коррупцией. С 1980-х гг. правительство Сингапура стало уделять пристальное внимание подбору кадров. Заработную плату чиновников значительно повысили, что первоначально не встретило одобрения общества, но премьер-министр
25 Quah J.S.T. Combating corruption in Singapore: what can be learned? // Journal of Contingencies and Crisis Management. 2001. March. Vol. 9. N 1. P. 34.
смог публично обосновать необходимость этой меры26. Цель данных мер состояла в том числе и в том, чтобы повысить авторитет профессии чиновника. Ради достижения успеха в деятельности Бюро установило контакт с гражданским населением с целью повышения уровня его правовой культуры, а также для получения его поддержки. Например, в интернете Бюро создало специальный портал, на котором аккумулируется актуальная информация по расследованию коррупционных преступлений, а также содержится большое количество материалов по коррупционным отношениям. Еще одним направлением деятельности Бюро является предупреждение коррупции. Сотрудники Бюро изучают работу опасных с точки зрения коррупции департаментов и прочих государственных органов с целью выявления слабых мест, а затем направляют руководителям рекомендации по устранению этих недостатков. Кроме того, проводятся регулярные лекции и семинары для государственных служащих по вопросам, касающимся скрытых аспектов коррупции и методов их преодоления.
В Сингапуре принят принцип меритократии, который подразумевает, что посты чиновников занимают самые способные, прогрессивно мыслящие и умные граждане. За подбор сотрудников, обладающих вышеназванными качествами, и отвечает Агентство по борьбе с коррупцией. Еще на стадии школьного образования ведется отбор лучших учеников, самым способным помогают получить высшее образование, пройти лучшие стажировки мира и, таким образом, на выходе государство получает отличные кадры для работы в органах власти.
Сингапурские исследователи исходной точкой системы контроля коррупции считают политическую волю. Таким образом, структура контроля коррупции состоит из четырех основополагающих компонентов27: 1) эффективные антикоррупционные акты (законы), 2) эффективное антикоррупционное агентство, 3) эффективные судебные решения или наказания, 4) эффективное государственное администрирование.
По мнению азиатских исследователей, коррупция имеет две причины — побуждение (стимул) и возможности для коррупционного поведения. Главная идея контроля коррупции заключается в стремлении минимизировать или вовсе исключить условия, создающие как стимул, так и возможность склонения личности к участию в коррупционных отношениях28.
26 Quah J.S.T. Globalization and corruption control in Asian countries // Public Management Review. 2002. Vol. 4. Is. 1. P. 15.
27 Koh Teck Hin. Corruption control in Singapore. URL:http://www.unafei.or.jp/eng-lish/pdf/RS_No83/No83_17VE_Koh1.pdf (дата обращения: 05.04.2013).
28 Quah J.S.T. Combating corruption in Singapore... P. 32.
Таким образом, новая всесторонняя правительственная стратегия, базирующаяся на логике контроля коррупции как попытке искоренить коррупцию, должна быть сформулирована так, чтобы минимизировать/устранить как стимулы, так и возможности коррупции, которые делают коррупционное поведение непреодолимым.
Эффективность данных мер обеспечивается исполнением общих антикоррупционных законов, которым беспристрастно следует независимое антикоррупционное агентство29.
Модель контроля коррупционных отношений в Сингапуре можно охарактеризовать как модель "культуры прозрачности", которая совмещает два уровня контроля: жесткий правовой контроль (строгие законы) и контроль со стороны единого независимого органа.
Модель контроля коррупционных отношений включает в себя следующие компоненты: контроль при подборе персонала (власти сами воспитывают будущие кадры), конфискация имущества как мера наказания, принцип меритократии, минимизация условий, стимулирующих коррупционные отношения, независимый контролирующий орган, взаимный контроль. В целом система социального контроля включает в себя строгий правовой контроль и функционирование единого независимого органа по контролю коррупции.
В Сингапуре практически не проводятся методологические различия между коррупцией и коррупционными отношениями, поэтому можно сказать, что контролировать данную систему власти начинают с момента любого взаимодействия чиновника и гражданина. Таким образом, подход к контролю коррупции понимается как контроль коррупционно опасных взаимодействий с целью предупреждения возникновения коррупции, а также контроль качества работы чиновников.
Сопутствующими факторами эффективной системы контроля коррупционных отношений выступают открытость власти, система прозрачности отношений между чиновниками и населением, высокий уровень контроля этики государственных служащих, выстроенная система рациональной бюрократии и сильный административный контроль.
Анализ рассмотренных выше систем противодействия коррупции показал, что во всех трех странах акцент делается на социальном контроле коррупционных отношений с целью предотвращения их трансформации в систему коррупции. Таким образом, эффективной является системная профилактика коррупции, что доказывает опыт ряда зарубежных стран.
29 Quah J.S.T. Globalization and corruption control in Asian Countries. P. 5.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Ригер Х.-И. Предотвращение — ключевой фактор в борьбе с коррупцией. URL: http://sapa.sib.ru>Podrazd/riger.doc 2010 (дата обращения: 15.12.2012).
Alemann U. Corruption in Germany // The Debate in Politics and Political Science. 1995. N 2.
Dobel J. The corruption of a state // American Political Science Review. 1978. Vol. 72. N 3.
Evaluation report on Germany adopted by GRECO at its 8th plenary meeting. Strasbourg, 4—8 March 2002 // Public Greco Evaluation. 2001. I Rep.
http://app.cpib.gov.sg
http://www.law.cornell.edu/uscode/text/18/208 (дата обращения; 10.04.2013).
http://www.transparency.org
http://www.worldbank.org
Johnston M. Corruption control in the United States: law, values, and the political foundations of reform // International Review of Administrative Sciences. 2011. Vol. 78. N 2.
Johnston M. Syndromes of corruption: wealth, power, and democracy. Cambridge; N.Y., 2005.
Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M. Governance matters VII: aggregate and individual governance indicators for 1996—2007 // Policy Research Working Paper Series. 2008. N 4654.
Koh Teck Hin. Corruption control in Singapore. URL: http://www.unafei.or. jp/english/pdf/RS_No83/No83_17VE_Koh1.pdf (дата обращения: 05.04.2013).
Preventing corruption — promoting transparency: what is German development policy doing? URL: http://www.bmz.de/en/publications/topics/good_ governance/FlyerKorruption.pdf_(дата обращения: 05.05.2013).
Quah J.S.T. Combating corruption in Singapore: what can be learned? // Journal of Contingencies and Crisis Management. 2001. March. Vol. 9. N 1.
Quah J.S.T. Globalization and corruption control in Asian countries // Public Management Review. 2002. Vol. 4. Is. 1.
