CC BY
19
РАЗВИТИЕ СТРОИТЕЛЬНОГО КОМПЛЕКСА
МУРАТОВА Ю.Д.
ЭФФЕКТИВНОСТЬ СИСТЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОРОДСКОГО РЫНКА ЗЕМЛИ ПОД ЖИЛИЩНОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО
Рассмотрены основные подходы к эффективности, методы и приемы, используемые при оценке эффективности. Выделены наиболее важные составляющие интегральной эффективности исследуемого сегмента рынка земли. Определены основные критерии и показатели эффективности регулирования рассматриваемой кластер-группы городского земельного рынка. Дано графическое представление их значений для городских округов Республики Башкортостан.
Ключевые слова: эффективность, эффективное регулирование, земельный рынок под жилищное строительство, регулирование рынка земли, критерии, показатели эффективности, городской земельный рынок.
MURATOVA У.й.
EFFECTIVENESS OF THE SYSTEM OF REGULATING THE CITY MARKET OF LAND FOR RESIDENTIAL CONSTRUCTION
The main approaches to effectiveness, methods and procedures used in evaluating effectiveness are examined. The most important components of the integral effectiveness of the studied segment of the land market are specified. The main criteria and indicators of effectiveness of regulating the cluster-group examined of the city land market are defined. The graphical presentation of their values for city districts of the Republic of Bashkortostan is given. Keywords: effectiveness, effective regulation, land market for residential construction, regulation of the land market, criteria, indicators of effectiveness, city land market.
В современных экономических условиях наблюдается тенденция усиления конкурентных отношений между субъектами Российской Федерации, что обусловливает рост интереса к городам, которые выступают опорой социально-экономического развития регионов.
Эффективность изменений в системе управления городскими земельными ресурсами является одним из значимых факторов устойчивого развития городов. Модернизация системы муниципального регулирования рынка земли под жилищное строительство тесно связана с определением наилучших параметров для организации системы публичного администрирования городского рынка земли как динамичной социальной системы.
Рынок земли под многоэтажное жилищное строительство является значимой кластер-группой городского и регионального рынков земли. Для устойчивого социально-экономического развития города этот сегмент рынка земли должен опережать по развитию строительство жилья и обеспечивать его достаточным количеством земельных участков, приемлемым уровнем цен и конкуренции, степенью эффективности торгов.
Перечисленные факторы раскрывают необходимость разработки и практического применения научно-обоснованных методологических основ повышения эффективности системы регулирования городского рынка земли под строительство жилья неразрывно с системой регулирования жилищного строительства, в условиях трансформации земельного, градостроительного, налогового и других видов законодательства.
Для решения поставленной задачи большую практическую ценность имеет рассмотрение теоретических и практических основ оценки эффективности системы регулирования городского рынка земли под жилищное строительство.
Обзор существующих исследований эффективности публичного управления показывает, что различные теоретико-методологические подходы связывают ее с определенными факторами. Среди них можно выделить подход, который основан на концепции лидерства; подход, развивающий теорию рациональной бюрократии Вебера; подход к эффективности деятельности, который связан с теорией жизненных циклов; концепцию профессионализма, экономический подход, экологический подход и подход, в основе которого лежит концепция управления качеством.
Различия этих подходов в определении эффективности проявляются в концептуальных мо-
Муратова ю.д.
ЭФФЕКТИВНОСТЬ СИСТЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОРОДСКОГО РЫНКА ЗЕМЛИ ПОД ЖИЛИЩНОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО
делях эффективности. Среди них можно выделить системно-ресурсную, целевую, комплексную модели, модель удовлетворенности участника, модель, содержащую противоречия. При рассмотрении их общей характеристики можно определить сложный комплекс, включающий в себя целевые ориентиры, внешнюю среду, организационную деятельность и структуру, управленческие технологии и методики оценки эффективности. Различные подходы к эффективности определяют существование нескольких аспектов эффективности организационной деятельности (см. рис. 1).
Эффективность как интегральная характеристика регулирующей деятельности является не только показателем, но и процессом, управление которым необходимо организовать.
Характеристика способности системы наилучшим образом выполнять заданные функции в определенном диапазоне изменений внешних условий: экономичность; производительность; гибкость; оперативность выявления и решения управленческих проблем Существенное отличие от коммерческих организаций составляющих эффективности деятельности органов власти: особые факторы, критерии, параметры оценки, целевые ориентиры.
Функциональный аспект Организационно-институциональный аспект
Структурный аспект Предметно-целевой аспект
Характеризует соответствие системы управления объекту управления; стиль управления; рациональность организационной структуры; характеристики должностных лиц. Определение видов эффективности исходя из целевых ориентиров, предмета оценки, сравниваемых параметров организационной деятельности
Рис. 1. Аспекты эффективности организационной деятельности
Субъектом регулирования первичного городского рынка земли выступает государство, от имени которого действуют муниципальные, региональные и федеральные органы власти. При передаче земельных участков в пользование (главным образом на праве аренды) в целях многоэтажного жилищного строительства, комплексного освоения, развития застроенной территории соответствующие органы сохраняют за собой управление процессом получения платы за пользование участком земли (главным образом в виде арендной платы) и тем самым переходят от прямого управления земельным участком к регулированию его использования пользователем (арендатором) с помощью установления в договоре условий этого использования.
Поэтому в данной статье используется термин «регулирование городского рынка земли под жилищное строительство», а не «управление» им. Регулирование главным образом опирается на экономические методы управления, стимулирующие и ограничивающие механизмы. Из всех управленческих функций к собственно регулированию в некоторой степени отнесем анализ, прогнозирование, стимулирование, контроль и корректирование .
Регулирование исследуемого сегмента городского земельного рынка состоит в реализации управленческих решений определенного объема и вида и действий с целью повышения качества и степени использования земельных ресурсов в сфере городского жилищного строительства.
При рассмотрении вопроса эффективности органов власти идет смена акцента на изменения, которые деятельность регулирующей системы вызывает во внешней среде, объекте управления.
Эффективность системы регулирования рынка земли под жилищное строительство определяет ряд общих факторов, относящихся равно и ко всем остальным сегментам земельного рынка:
- степень соответствия поставленных задач регулирования гражданскому, земельному, налоговому и другим видам законодательства;
- степень эффективности взаимодействия органов власти;
- степень кадровой укомплектованности органов регулирования и уровень квалификации кадров;
- уровень обеспеченности данными необходимого качества;
- уровень автоматизации процесса управления.
При рассмотрении эффективности системы регулирования рынка земли под жилищное строительство выделим экономическую (бюджетную), экологическую, организационно-технологическую, социальную и правовую виды эффекта от работы системы регулирования рынка земли под жилищное строительство (см. рис. 2).
Экологический эффект данной системы проявляется для общества в снижении негативного влияния освоения земельных участков при строительстве на окружающую среду и выражается, например, в снижении ее загрязнения и улучшении ландшафта.
1 Райзберг Б. А. Государственное управление экономическими и социальными процессами.
_Региональным ировлгмы прюьрлйо&лниу экономики, №2, 2014_
Экономическая (бюджетная) эффективность системы регулирования есть отношение полученного количественного экономического эффекта к объему затраченных ресурсов и выражается в увеличении прибыли от предоставления земельных участков с целью строительства жилья путем продажи собственности и права аренды. К экономическому эффекту можно отнести стоимостное выражение построенных застройщиком объектов инфраструктуры (в случае их последующей передачи в муниципальную собственность).
Социальная эффективность системы регулирования рынка земли под строительство жилья связана с обязательствами органов местного самоуправления и выражается в создании и улучшении условий жизнедеятельности населения и социального развития общества в целом.
Организационно-технологическая эффективность есть эффективность процесса планирования, организации и технологического обеспечения процесса предоставления оборота земельных участков под жилищное строительство.
Экологическая
Снижение влияния на окружающую среду при освоении земельных участков.
Экономическая (бюджетная)
Увеличение доходов бюджетов (муниципального, регионального). Снижение затрат города на строительство объектов инфраструктуры.
Снижение срока окупаемости капитальных вложений и др.
Правовая
Совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы. Разрешение земельных споров и др.
Социальная
Улучшение условий жизни и труда за счет влияния на строительство жилья и обеспечения объектами инфраструктуры.
Технико-технологическая
Улучшение технологических условий, снижение организационно-технологических затрат процесса предоставления участков под строительство жилья.
Информационная
Обеспеченность органов управления и других субъектов рынка стратегической и оперативной информацией о рынке земли под жилищное строительство.
Рис. 2. Эффективность системы регулирования земельного рынка под жилищное строительство.
Информационная эффективность системы регулирования — это улучшение информационного обеспечения органов управления и других субъектов рынка стратегической и оперативной информацией о рынке земли под жилищное строительство для принятия обоснованных решений.
Увеличение доходной части бюджетов за счет платежей за пользование земельными участками под строительство жилья, контроль субъектов и объектов данного сегмента земельных отношений при рациональной экономии средств бюджета, идущих на осуществление функций регулирования, а также снижение одного из административных барьеров в сфере жилищного строительства — уменьшение количества процедур и согласований, их длительности, при предоставлении земельных участков — все это можно выделить как основные критерии эффективности системы регулирования рынка земли под жилищное строительство.
Условно разделим показатели оценки экономической эффективности системы регулирования рынка земли под строительство жилья (табл.).
Группы показателей оценки экономической эффективности регулирования рынка земли под строительство жилья
Итоговые результаты регулирования Рациональность организационной структуры Содержание процесса регулирования
Собираемость земельных платежей с данного сегмента рынка земли. Стоимость обеспечения участков объектами инфраструктуры. Доля земельных платежей, определяемых вкладом системы регулирования. Уровень централизации функций. Число звеньев системы. Нормы управляемости. Сбалансированность прав и ответственности. Уровень специализации и функциональной замкнутости звеньев. Производительность аппарата системы. Непосредственные результаты деятельности. Текущие расходы на управление. Стоимость технического комплекса системы регулирования.
Муратова ю.д.
ЭФФЕКТИВНОСТЬ СИСТЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОРОДСКОГО РЫНКА ЗЕМЛИ ПОД ЖИЛИЩЮЕ СТРОИТЕЛЬСТВО
Эффективность регулирования земельных отношений в сфере жилищного строительства несомненно выступает составным элементом в комплексной эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Существуют теоретические представления о регулировании процессов на городском земельном рынке, но в литературе отсутствует четкое понятие эффективного регулирования этих процессов. Данный вопрос находит свое отражение в нормативно-правовых документах. В указе Президента Российской Федерации № 607 от 28.04.2008 г. «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и распоряжении Правительства Российской Федерации № 1313р от 11.09.2008 г. в составе перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в части экономического развития закреплены основные показатели, которые характеризуют эффективность управления процессами землепользования (в разделе «Улучшение инвестиционной привлекательности»)2.
Информационной основой используемой методологии оценки эффективности работы органов исполнительной власти субъектов является информация о достигнутых значениях показателей оценки эффективности, составленных на основе официальных данных статистики Рос-стата и ведомственной статистики, социологических опросов населения.
Результаты данной оценки являются важными для регионов при конкуренции регионов за гранты, выделяемые при достижении лучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти. С 2009 г. включительно рассматриваемая оценка проводится именно по достигнутой динамике показателей эффективности, которая указывает как на эффективность реализации структурных реформ на региональном уровне, так и на внедрение новых инструментов регулирования.
В данной работе при рассмотрении эффективности в рассматриваемом контексте в комплекс показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов в области регулирования рынка земли под жилищное строительство, удовлетворяющих всецело требованиям доступности, конкретности, измеримости, однозначности, целесообразно включить следующие показатели:
1. Доля в общей площади городского округа:
1.1. площади земельных участков, которые предоставлены для строительства;
1.2. площади земельных участков, которые предоставлены для жилищного строительства, в т. ч. индивидуального;
1.3. площади земельных участков, которые предоставлены для комплексного освоения с целью жилищного строительства;
2. Средняя продолжительность периода:
2.1. с момента подачи заявки на предоставление участка земли под строительство до момента принятия решения о его предоставлении под строительство или подписания протокола о результатах торгов, дней;
2.2. с момента подачи заявки на получение разрешения на строительство до даты его получения, дней;
3. Доля площади предоставленных для строительства земельных участков, в отношении которых с момента принятия решения о предоставлении участка или подписания протокола о результатах торгов не было получено разрешение на его ввод в эксплуатацию, в общей площади участков, которые предоставлены с целью строительства:
3. 1. объектов жилищного строительства, в т. ч. индивидуального — в течение 3 лет;
3.2. иных объектов капитального строительства — в течение 5 лет.
Минимальный целесообразный период анализа включает трехлетние фактические значения по каждому показателю, кроме того, разумно включать в анализ планируемые значения на 3-летний период. При этом для анализа эффективности целесообразно рассматривать комплекс показателей в динамике, а также сравнивать значения фактических показателей с плановыми.
Динамика роста по показателям первой группы говорит об эффективности деятельности органов местного самоуправления в сфере улучшения инвестиционной привлекательности. Эти показатели в совокупности с другими показателями позволяют оценить деятельность органов местного самоуправления по созданию условий для развития строительства, в т. ч. жилищного (рис. 3-7). Так, среди городских округов Республики Башкортостан рост показателя 1.1. в 2011 г. наблюдался лишь в городском округе г. Стерлитамак (см. рис. 3), показателя 1.2. — в городском округе г. Октябрьский (см. рис. 4).
2 Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов : Указ Президента РФ от 28 апр. 2008 №607 // Собрание законодательства РФ. 2008 ; Изменения в распоряжение Правительства РФ от 11 сент. 2008 г. N 1313-р : Распоряжение Правительства РФ от 13 июля 2011 г. N 1225-р г. Москва // Российская газета Федеральный выпуск. № 5538.
РЕГИОНАЛЬНЫ!-: ИРОВЛОШ ИРЕОЬРЛаОЬЛНИУ экономики, №2, 2014
Рис. 3. Динамика доли площади земельных участков, предоставленных для строительства, в общей площади территории города, 2008-2011 гг.3
Рис. 4. Динамика доли в общей площади городского округа общей площади земельных участков, предоставленных для строительства жилья, в т. ч. индивидуального, комплексного освоения с целью жилищного строительства, 2008-2011 гг.4
Рис. 5. Динамика средней продолжительности периода с момента подачи заявки на предоставление земельного участка для строительства до даты принятия решения о его предоставлении либо подписания протокола о результатах торгов, 2009-2011 гг.5
3 Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики.
4 Там же.
5 Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики.
Муратова Ю.Д.
ЭФФЕКТИВНОСТЬ СИСТЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЕОРОДСКОГО РЫНКА ЗЕМЛИ ПОД ЖИЛИЩНОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО
Рис. 6. Распределение городских округов в 2011 г. по сумме (ось ОY) 3 группы показателей и показателю 2.1 (ось ОХ)6
При рассмотрении показателей эффективности регулирования рынка земли под жилищное строительство без динамики, непосредственно в 2011 г. (рис. 6-7), можно сделать вывод о том, что в целом городские округа, в которых группа показателей первой группы выгодно отличается большими значениями, характеризуются и нежелательно большими значениями показателей групп 2 и 3 (и наоборот).
Рис. 7. Распределение городских округов в 2011 г. по сумме показателей 1.2 и 1.3 (ось OY) и показателю 1.1 (ось ОХ) 7
В целом, по рассматриваемым городам в динамике нет четкой тенденции улучшения показателей эффективности системы регулирования рынка земли под жилищное строительство в городе первой группы, что говорит о существующих проблемах в данной сфере.
По показателям эффективности второй и третьей группы об эффективности деятельности органов местного самоуправления по регулированию рынка земли под жилищное строительство свидетельствует динамика их снижения. Эти показатели характеризуют организацию работы по снижению административных барьеров в городе в сфере градостроительства и предоставления земельных участков. Рис. 5 отражает положительные результаты преобразований данного направления регулирования: по всем городским округам видна четкая тенденция сни-
6 Там же.
7 Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики.
_Региональным проблемы иргоьрлаоьлнии экономики, №2, 2014_
жения показателя 2.1.
Таким образом, среди рассмотренных городских округов Республики Башкортостан нет таких, по которым весь комплекс выбранных показателей был бы оптимальным для развития земельного и жилищного рынков, а значит, и для развития города в целом, что также говорит о необходимости совершенствования регулирования исследуемого сегмента земельного рынка.
Проведенная с использованием выбранного комплекса показателей оценка эффективности системы регулирования рынка земли под жилищное строительство является одним из возможных способов системной оценки эффективности регулирования процесса регулирования городского земельного рынка под жилищное строительство.
Однако следует отметить необходимость дальнейшего развития предложенного подхода к выбору комплекса показателей путем реализации методического подхода, предусматривающего дальнейшую систематизацию признаков с учетом различных типов эффективности, выбором соответствующих каждому виду эффективности показателей, ранжированием их значений, предложением и обоснованием критериев эффективности применительно к городам в соответствии с их вектором развития. Результаты такого мониторинга эффективности позволят выделить зоны, которые требуют первоочередного внимания органов местного самоуправления, и «создадут почву» для системного исследования результативности регулирования данного сегмента рынка земли и его использования при принятии решений по дальнейшему совершенствованию системы регулирования.
Литература
1. Изменения в распоряжение Правительства РФ от 11 сент. 2008 г. N 1313-р : Распоряжение Правительства РФ от 13 июля 2011 г. N 1225-р г. Москва //Российская газета. Федеральный вып. № 5538.
2. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов : Указ Президента РФ от 28 апр. 2008 № 607 // Собрание законодательства РФ. 2008.
3. Государственное и муниципальное управление : краткий курс лекций / Гегедюш Н.С., Масленникова Е.В., Мокеев М.М., Подсумкова А.А., Сергушко С.В., Татаринова Л.Н. — 2-е изд., перераб. и доп. — М. : Юрайт, 2011.
4. Райзберг, Б. А. Государственное управление экономическими и социальными процессами. — М. : Ин-фра-М, 2010.
5. Фатхутдинов, Р. А. Управленческие решения : учебник. — 6-е изд., перераб. и доп. — М. : Инфра-М.
6. Леушин, М. Е. Подходы к оценке эффективности деятельности органов муниципального самоуправления : [Текст] / М. Е. Леушин // Экономическая наука и практика : материалы II междунар. науч. конф. (г. Чита, февраль 2013 г.). — Чита : Молодой ученый, 2013. С. 71-74.
7. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. — URL : http://www.gks.ru/ dbscripts/munst/munst.htm.
REFERENCES
1. Changes in the executive order of the Government of the Russian Federation on September 11 2008 No. 1313-r: Executive Order of the Government of the Russian Federation on July 13, 2011 No 1225-r Moscow // «Rossiyskaya Gazeta» - Federal issue, No. 5538.
2. On the evaluation of effectiveness of activity of local self-governance authorities of city districts and municipal regions: The Decree of the President of the Russian Federation on April 28, 2008 No. 607//Legislative Assembly of the Russian Federation. - 2008.
3. State and municipal management. A short course of lectures / Gegedush N.S., Maslennikova E. V., Mokeev M.M., Podsumkova A.A., Sergushko S.V., Tatarinova L.N. Second edition, revised and enlarged. M.: Youwrite publishing, 2011. - 60 p.
4. Riseberg B. A. State Management of Economic and Social Processes. M.: Infra-M, 2010. - 384 p.
5. Fatkhutdinov R.A. Managerial Solutions: a textbook. - 6th edition, revised and enlarged. - M.: Infra-M. -352 p.
6. Leushin M. E. Approaches to the Evaluation of Effectiveness of Activity of Municipal Self-governance Authorities [Text] / M. E. Leushin// Economic science and practice: materials of the second International Scientific Conference (Chita, February, 2013). — Chita: Young scientist publishing, 2013. - p. 71-74.
7. The official website of the Federal State Statistics Services.
8. URL: http://www.gks.ru/dbscripts/munst/munst.htm
