CC BY
54
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
44 (137) - 2011
УДК 338.24.01: 65.011.56
ЭФФЕКТИВНОСТЬ РАЗРАБОТОК ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ ПО ФЕДЕРАЛЬНЫМ ПРОГРАММАМ (НА ПРИМЕРЕ МИНИСТЕРСТВА ОБОРОНЫ США)
Л. Ю. СУДАКОВА,
соискатель степени кандидата экономических наук, ведущий консультант по внедрению систем управления эффективностью бизнеса ООО «СИТРОНИКС ИТ» E-mail: avocadus@gmail. com
Московский городской педагогический университет
В России ИТ-разработки для государственных нужд не так эффективны, как в коммерческом секторе. Опыт США, и в частности опыт министерства обороны США, «поглощающего» 48 % ИТ-расходов страны, представляет особый интерес. Для выработки стратегии повышения эффективности ИТ-расходов требуется понять причины их низкой результативности в нашей стране. На это направлен анализ, проведенный на основе официальных документов и отчетов авторитетных организаций США.
Ключевые слова: информационные технологии (ИТ), ИТ-разработки для государственных нужд, эффективность ИТ-инвестиций, система приобретения ИТ МО США, программный менеджер, управление инвестиционным портфелем, модель приобретения.
Вводные замечания. Прежде чем приступить к сути вопросов, поднятых в данной статье, автор хотела бы отметить, что она — специалист в области информационного консалтинга с базовым экономическим образованием, занимающийся созданием корпоративных информационных систем, и ни в коей мере не является специалистом в военной области. В процессе профессиональной деятельности приходится размышлять над тем, какие новые информационные технологии являются
перспективными и когда их следует внедрять так, чтобы это не было обременительным для заказчиков и приносило наибольший эффект в соответствии с поставленными ими целями. При этом коммерческие заказчики расходуют на свои проекты собственные деньги либо деньги акционеров на свой страх и риск, а государственные — бюджетные, поступление которых для оплаты проводимых работ зависит от складывающейся финансово-экономической ситуации в стране и может нередко задерживаться вплоть до приостановки проектов. Причем бюджетные ассигнования, как правило, должны быть либо полностью израсходованы к установленной календарной дате с целью неукоснительного соблюдения финансовой дисциплины, либо зачастую безвозвратно для исполнителя работ возвращены в бюджет. Они также являются целевыми и подлежат жесткому многоуровневому надзору со стороны государственных органов.
Указанные различия в финансировании работ коммерческими и государственными заказчиками, а также ряд других второстепенных факторов обусловливают коренное отличие соответствующих существующих проце ссов разработок и закупок информационных средств и систем для коммерческих структур и государственных нужд.
Как показали исследования и личный опыт автора, несмотря на многочисленные сопутствующие проблемы, коммерческие разработки, как правило, проводятся быстрее, имеют лучшие результаты и требуют меньших затрат. Поскольку в России во многих отношениях внедрение информационных технологий (ИТ) в государственном секторе отстает от передовых стран, появилась настоятельная необходимость изучения причин отставания государственного сектора от коммерческого в результативности ИТ-разработок на примере других стран, а именно США.
Почему США? Да потому, что финансирование ИТ-разработок по федеральным программам в 2010 финансовом году, согласно официальной статистике, составило астрономическую сумму в 76,4 млрд долл. Причем в этой сумме доля ИТ-расходов одного министерства обороны США составляет порядка 48 % (36,3 млрд долл. на 2 232 программы и проекта), а остальные 40,1 млрд долл. распределены «тонким слоем» по 26 министерствам и ведомствам, причем максимальная цифра среди них — лишь 6,3 млрд долл. — у министерства здравоохранения США. Теперь читателю должно стать понятным, почему дальнейший анализ целесообразно проводить именно на примере министерства обороны США.
Изложение начнем с очень краткого описания системы приобретения МО США, дающего лишь самое общее представление о ней. Но оно достаточно для того, чтобы затем более осознанно можно было перейти к оценке причин недостаточной результативности ИТ-разработок в федеральном секторе США.
Общие сведения о системе приобретения министерства обороны США. Министерство обороны США определяет любую покупку товара или услуги у своих подрядчиков как закупку (procurement). В отличие от закупки термин «приобретение для ВС США» (defense acquisition) имеет более широкое значение, поскольку процесс приобретения охватывает проектирование, техническую разработку, конструирование, испытания, развертывание, поддержку и утилизацию (design, engineering, construction, testing, deployment, sustainment, and disposal) вооружения и военной техники (ВВТ) и сопутствующих товаров, закупаемых у подрядчиков. Система приобретения МО США очень сложна и, по оценкам американцев, не всегда эффективна, вследствие чего постоянно предпринимаются попытки ее усовершенствования.
Согласно законодательству, ВВТ в арсенале ВС США создаются для удовлетворения конкретных требований, должны оплачиваться из федерального бюджета, разрабатываться и производиться в рамках системы приобретения. Концептуально эти три шага выполняются в модифицированной с 2003 г. структуре: 1) так называемой системы (процесса) разработки и интеграции требований к объединенным возможностям (JCIDS — Joint Capabilities Integration and Development System) — фактически новой системе выработки требований к приобретаемым системам; 2) процесса планирования, программирования, разработки и исполнения бюджета (ППРИБ) (PPBE — Planning, Programming, Budgeting, and Execution System) — в нем производится распределение ресурсов/разработка бюджета по программам приобретения; 3) системы приобретения (DAS) с системой управления приобретением (DAMS — Defense Acquisition Management System) МО США.
В процесс JCIDS вовлекается множество военных ведомств и организаций, которые совместно работают над трансформацией текущих и перспективных военных, хозяйственных и других требований (бизнес-требований военного толка) в конкретные технические требования к разрабатываемым ВВТ и обеспечивающим системам, а также к приоритетности их реализации. В результате рождаются документы, которые представляются в организации, распределяющие финансовые средства.
В процессе ППРИБ в рамках финансовых ограничений разрабатывается предлагаемый МО США бюджет для всех приобретений. На этапе планирования анализируются потребности основных компонентов ВС США и производится регламентация выдачи ими предложений по программам приобретения. На этапе программирования конкретизируется содержание программ. Этап разработки бюджета начинается параллельно с этапом программирования и связан с далеко не бесконфликтным согласованием распределения выделенных Конгрессом США ассигнований по конкретным программам, в котором последнее решающее слово остается за министром обороны. На этапе контроля за исполнением программы оцениваются с точки зрения возможности их успешного завершения, в том числе согласно установленным показателям результативности, в рамках обязательств по финансированию и расходованию денежных средств.
В системе приобретения МО США (DAS) реализуется процесс, на основе которого минис-
терство обороны в идеале обеспечивает своевременную доставку пользователям эффективных и приемлемых по стоимости систем. Он установлен для управления государственными инвестициями в технику и технологии, программы и продукты, меры поддержки, необходимые для достижения целей национального уровня, оснащения и обеспечения ВС США. С организационной точки зрения DAS представляет собой сложную иерархически ветвящуюся надзорно-исполнительную структуру, в которой предусматривается (на каждом уровне принятия решений и на каждом этапе жизненного цикла ВВТ) подготовка многочисленных документов, содержащих рекомендации для принятия решений по запускаемым программам приобретения и этапам уже проводимых программ (их финансированию, прекращению, возобновлению, коррекции и др.).
Главные программы приобретения (ГПП) ВС США (MDAPs — Major Defense Acquisition Programs) — это те, стоимость которых в ценах 2009 г. (исследования, разработки, испытания и оценки) превышает 442 млн долл., а объем закупок — 2,578 млрд долл. Вместе с тем для программ приобретения автоматизированных информационных систем соответствующие пороговые стоимости установлены примерно в 5 раз меньшими, т. е. их большая доля попадает в разряд ГПП с громоздкой системой надзора — число уровней надзора достигает четырех.
Несмотря на непрерывное совершенствование системы приобретения, Управление государственной ответственности США (GAO — General Accountability Office) в 2009 г. в своем докладе по программам высокого риска заключило, что приобретение ВВТ имеет высокие риски, а процессы ВС США по определению потребностей участников боевых действий, распределению ресурсов, разработке и закупке ВВТ остаются фрагментирован-ными и имеют разломы. Процедуры заключения контрактов ВС США GAO также отнесло к зоне высокого риска, отметив, что этим занимается недостаточное число подготовленного к работе по приобретению и надзору за контрактами персонала. Согласно GAO, указанные проблемы привели к значительному росту стоимости ВВТ — в 2008 финансовом году для ГПП она выросла до 296 млрд долл., что на 25 % превысило начальные оценки. В частности, GAO в своем докладе Комитету по ВС Палаты представителей отметило: существуют нестыковки между запускаемыми программами и
имеющимся финансированием; процесс JCIDS не может объективно оценить проектов и является недостаточно гибким, чтобы быстро реагировать на возникающие потребности участников боевых действий; процесс ППРИБ создает нездоровое соревнование за финансирование, что подстегивает заинтересованные в проведении программ по ВВТ организации к преследованию слишком амбициозных целей и недооценке затрат; процесс ВС США по приобретению ВВТ позволяет слишком легко проходить через фазы принятия решений без достаточно надежной информации по финансированию, календарному плану и технологиям, на основе которой могут приниматься обоснованные решения.
В 2008—2009 финансовых годах МО США проводило некоторые мероприятия по реформированию процесса приобретения главных систем ВВТ и систем на основе информационных технологий. Они связаны преимущественно с ужесточением выполнения процедур в обоснование решений по открытию новых программ и контроля за ходом их выполнения, обязательным конкурентным созданием прототипов. Министерство обороны США также предприняло шаги к реформированию процессов управления своим бюджетом, часть которых теперь можно будет проводить в рамках инвестиционных портфелей программ, а не отдельных программ, и распределения финансирования по программам систем ВВТ. Министерство обороны также более решительно стало прекращать либо значительно урезать финансирование программ, которые испытывают значительный рост стоимости либо больше не являются оправданными по финансовым соображениям.
Общие проблемы в области программного обеспечения. Основу любой информационной системы составляет оборудование в виде аппаратных средств (АС) и исполняемого в них программного обеспечения (ПО). По оценкам американских аналитиков, сложность ПО для ВВТ, причем как инфраструктурного, так и прикладного, постоянно растет.
Растет и стоимость поддержки ПО. Интересно, что стоимость широко применяемого коммерческого ПО почти не изменяется, несмотря на увеличение объема программного кода (за 15 лет в 5—10 раз), а вот стоимость его поддержки резко возросла, поскольку она определяется неизменной на протяжении 15 лет стоимостью поддержки одной строки программного кода. Удельная стоимость операционных систем (например Windows или Unix) ежегодно с 1990-х гг. росла примерно на 1 %, но при
ее нормализации по отношению к числу выполняемых функций снижалась на 6—16 % в год.
ИТ-системы все в большей степени строятся из общих элементов. Американские специалисты определили, что если в 1970 г. ПО обеспечивало 20 % функциональных возможностей ВВТ, то к 2000 г. эта цифра возросла до 80 %, а в 2010 г. — до 90 % и более. Доля функциональных возможностей ВВТ, предоставляемых за счет использования ПО, в период 1970—2010 гг. увеличилась в 10 раз.
Вместе с тем обозначились определенные негативные тенденции, которые прямо и косвенно влияют на оснащенность ВС США и состояние оборонного комплекса. Так, число подготавливаемых в США специалистов высшей квалификации по компьютерным наукам с 2000 по 2007 г. уменьшилось вдвое. Поскольку число мест в университетах сократилось, среднее количество выпускников вузов по компьютерным специальностям сократилось примерно на 40 %. Согласно данным бюро статистики труда, в период 2006—2016 гг. прогнозируется появление 324 тыс. новых рабочих мест для разработчиков ПО — рост составляет 38 %, что гораздо больше, чем для других специальностей. Все выпускники учебных заведений США могут покрыть лишь половину этого числа рабочих мест. Усугубляет ситуацию то, что требуется значительное время для выращивания квалифицированных проектировщиков, ИТ-архитекторов и сотрудников системы приобретения. Согласно опросу представителей 418 корпораций в 2007—2008 гг., более 70 % производства ПО переведено за рубеж (в офшоры), хотя офшорное программирование помимо выгод несет и риски, особенно по отношению к системам, обеспечивающим национальную безопасность.
Согласно докладу GAO, подготовленному в июле 2008 г., 48 % главных ИТ-проектов федеральных органов власти США по ряду причин претерпели переработку изначально заданного (базового) варианта разработки, в том числе из-за изменения целей проектов и объемов финансирования. Из них 51 % был переработан по крайней мере дважды. Согласно другому докладу корпорации RAND, в 35 программах по ВВТ рост стоимости разработки был в равной степени обусловлен ошибками определения первоначальной стоимости и ростом требований заказчиков, что составило две трети общего роста стоимости.
Американцев особенно тревожит время ввода возможностей в эксплуатацию. Например, только
16 % ИТ-проектов завершается в календарные сроки в рамках бюджета, 31 % ИТ-проектов прекращается до их завершения, а оставшиеся 53 % завершаются позже установленных сроков с типовым перерасходом денежных средств, превышающим первоначальный бюджет на 89 %. Причем в завершенных ИТ-системах реализуется лишь 61 % возможностей, заявленных при запуске программы.
Сложившееся положение дел вызывает озабоченность Конгресса и МО США в отношении вероятного ослабления военных возможностей страны. Законодатели признали, что обязательный процесс, через который приобретаются информационные системы и ВВТ, замедляет ввод в строй новых возможностей на фоне потенциала вероятных противников по ускорению закупок, адаптации и использованию таких же возможностей против США.
Существующий процесс приобретения. До начала 2000-х гг. в процессе приобретения МО США традиционно разработка систем проводилась в соответствии с «водопадной» моделью, предусматривавшей прохождение проекта «сверху вниз» через последовательность фаз — концептуальную, запуска, анализа, проектирования, разработки, испытаний и поддержки, эксплуатации. При этом составлялось официально утвержденное техническое задание (спецификация) с детально изложенными требованиями к системе, затем выдавался запрос на предложение цены контракта, за которым следовали заключение контракта, разработка, поставка и поддержка системы. Однако еще в 1990 г. предметная группа Научного совета МО США (DSB — Defense Science Board) по разработке ПО для нужд обороны обнаружила следующее. Там, где разработка и доставка ВВТ, содержащего программное обеспечение, занимают несколько лет, «водопадная» модель может давать приемлемые результаты. Но, если поставки необходимо осуществить в короткие сроки (месяцы, недели или даже дни), эта модель работает плохо. Для улучшения ситуации было предложено осуществить переход от «водопадной» к аналогу итеративной модели приобретения ПО.
Такой переход состоялся в 2000 г., когда предпочтительными стали эволюционный подход к приобретению и спиральная разработка, использовавшая модель постепенного наращивания возможностей на основе ряда доставляемых приращений и ряда спиральных циклов в пределах каждого доставляемого приращения возможностей. Далее этот подход был несколько усовершенствован и
стал предпочтительным в действующем с 2003 по 2008 г. процессе приобретения. Процесс включал 5 основных фаз: уточнения концепции; разработки технологии; разработки, изготовления и демонстрации системы; производства и развертывания; эксплуатации и поддержки. Ключевыми фигурами являлись программные менеджеры и лица, принимающие решения (MDA — Milestone Decision Authority) по этапам работ, обладающие широкими полномочиями в ходе выполнения программ. Чем выше стоимость программы, тем на более высоком уровне осуществлялся надзор за ней. Например, над главными программами приобретения (ГПП) надзор осуществлялся на уровне аппарата и заместителя министра обороны. По результатам выполнения фаз и этапов и к назначенным срокам принятия решений программные менеджеры формировали отчеты для лиц, принимающих решения (ЛПР), чтобы получить разрешения на дальнейшее продолжение работ. В модели руководства эволюционным приобретением при переходе к очередному приращению возможностей повторялась не только каждая программная фаза, но и процедуры принятия решений по этапам работ. Вплоть до фазы производства и развертывания могли уточняться потребности пользователей и технологические (технические) решения. Ход процесса позволял принимать решения о сжатии либо пропуске фаз уточнения концепции и разработки технологии.
Но жизнь показала, что такой подход внес много рисков. В частности, системную зрелость нельзя было адекватно продемонстрировать до запуска программы, а постоянные изменения требований приводили к росту затрат на реализацию программ. В декабре 2008 г. процесс приобретения был несколько обновлен с сохранением упора на эволюционном приобретении. Регламентные изменения заключаются в следующем:
1) все программы должны проходить через точку входа в официальный процесс приобретения путем утверждения разработки материального решения (MDD — Materiel Development Decision). Введен запрет на пропуск фаз, чтобы изначально более тщательно прорабатывать концепцию и демонстрировать зрелость используемых технологий с самых ранних фаз разработки;
2) программы, требующие разработки технологий, необходимо пропускать через подэтап конкурсного создания прототипов на уровне системы или подсистемы в интересах демонстрации техно-
логии в конкретных условиях с целью снижения рисков до запуска программы;
3) при необходимости осуществляется предварительное техническое проектирование для четкого уяснения требований и уточнения стоимостных оценок программы;
4) подфаза системной разработки и изготовления также переработана с упором на обеспечение готовности к системной разработке и изготовлению;
5) сформированные советы по надзору за конфигурацией предотвращают утверждение тех изменений в требования, которые являются традиционным источником повышения стоимости и увеличения сроков работ.
В таком виде процесс приобретения применяется как к ВВТ, так и к ИТ-системам, хотя с 2010 г. в отношении некоторых программ по ИТ-системам уже происходят исключительно важные изменения.
Общие недостатки системы приобретения. Организация «Бизнес-руководители для национальной безопасности» совместно с Управлением информационных систем (УИС) МО США провела исследование процесса приобретения по нескольким ИТ-программам, которое выявило пять источников нестабильности в процессе приобретения:
1) «разночтения» при применении закона о приобретении, регламентов и руководящих документов;
2) нестабильность финансирования совместных для видов ВС программ; 3) неэффективное управление совместными программами и реагирование на специфические для видов ВС потребности; 4) административное давление вместо осуществления функций надзора; 5) путаница в полномочиях, присваиваемых себе надзорными организациями при отсутствии какой-либо ответственности за результаты программ.
Конгресс США в своем процессе достижения компромиссов при разработке законодательных актов по-прежнему почти всегда склоняется к тому, чтобы исключить четкое определение терминов и тем самым как бы удовлетворить интересы всех сторон. В итоге исполнительные органы трактуют положения законов и руководствуются ими по-разному. С 1986 г. предпринималось по крайней мере девять попыток реформирования системы приобретения МО США. Фактически они оказались неудачными, прежде всего из-за того, что пробовали навязать единые требования и использовать единую модель, применяемые как к программам приобретения ВВТ, так и к ИТ-системам. По оценкам многих
американских аналитиков, к 2010 г. реализуемый процесс приобретения остался направленным не на доставку полезных возможностей конечным пользователям, а на обеспечение формального соответствия проводимых мероприятий регламентированным процедурам обеспечения приобретения. Такое положение они увязывают с нацеленностью системы приобретения МО США на предотвращение злоупотреблений, в результате чего разработка и производство наилучших систем в возможно короткие сроки оказались второстепенными. В соответствии с этим сформировались и модели поведения участников процесса приобретения из МО и Конгресса США.
Изначально среда реформирования системы приобретения во многом была и остается политической. Считается, что в ней довольно часто решения принимаются без должного обоснования, а чтобы этого не происходило, участники процесса приобретения (особенно Конгресс США) должны проникнуться желанием проводить реформы, в которых, например, они должны отказаться от влияния «на процесс» в пользу влияния на результат выполнения программ. Проведенное автором исследование показало, что если этим не заниматься, политическая среда может негативно влиять на «честные» отношения между заказчиками и поставщиками, что препятствует свободному обмену информацией и навязывает дополнительные расходы предприятиям промышленности для обеспечения работы по достаточно порочным правилам системы. Одновременно сами предприятия промышленности всегда будут стремиться использовать эту среду для повышения прибыльности и укрепления своей экономической безопасности за счет бюджетных средств наиболее простым, но вредным для экономики способом — путем монополизации, т. е. создания в определенных рамках среды незаменимости своей достаточно скромной по характеристикам продукции и ее разработчиков. При этом может возникать несовместимость поведения реально отвечающих за процесс организаций и его влиятельных участников, зачастую ведущая к негативным последствиям даже при всех изначально благостных намерениях.
В США процесс разработки бюджета устроен так, что утверждение финансирования новых программ приобретения МО может длиться годами. При необходимости разработки новых возможностей в Конгресс США направляется соответствующий запрос, по результатам рассмотрения
которого деньги в самом лучшем случае могут быть выделены не ранее следующего года. Вместе с тем пошаговое, ежегодное финансирование уже исполняемых программ особенно чувствительно к перераспределению финансовых средств при изменении программных приоритетов. В первую очередь страдают совместные (межведомственные) программы, зависящие не от одной, а от нескольких линий бюджетного финансирования. В итоге сжимается диапазон обещанных возможностей, возникают задержки в поставках, снижается уровень доверия к межведомственному процессу приобретения.
Усиливает нестабильность изначально ошибочное допущение, что цена контракта победившего подрядчика точно отражает реальную стоимость программы. Такой порядок заключения контрактов устанавливается в США федеральным законом, что соответствует расположению законодателей к точечным оценкам затрат, а не оценкам их диапазонов в зависимости от степени зрелости программы. Опыт показал, что чаще всего при точечных оценках затраты на программу недооцениваются, причем не остается никаких резервов на случай непредвиденных изменений в программе. В результате требуется возвращаться к переговорному процессу по контракту, ужимать возможности либо приобретать продукцию в меньшем количестве.
В межведомственных программах «потребности» часто путают с «пожеланиями», и объем требований для программ начинает разрастаться. Если этого процесса не сдерживать, то шансов реализовать программу в установленные сроки при приемлемых затратах нет. При этом нет и регламентирующих документов, сдерживающих желания заказчиков и пользователей. При выдвижении новых требований никто из них не штрафуется. Как говорят сами представители органов приобретения, любой программный менеджер в своем желании «раздвинуть» границы финансирования всегда будет говорить «можно сделать» и никогда не захочет сказать, что данную задачу решить нельзя.
В коммерческом секторе поставщики делают упор на быстроте вывода своей продукции на рынок и обеспечении конкурентоспособности, а система приобретения МО (во многом равнозначная для процессов приобретения в интересах всех государственных органов) — на устранение злоупотреблений. Она фокусируется не на конечном результате, а на формальном соответствии хода выполнения программ установленному процессу приобретения. В результате появляется
организационная структура, которая смешивает надзор с административным давлением.
Действительно, в течение многих лет законодатели стремились через существующие в США законы и подзаконные акты подготовить почву для создания процесса приобретения, защищающего от злоупотреблений и обеспечивающего надежный контроль за расходованием денег налогоплательщиков. Однако при этом упускалось из виду то, что для этого в традиционных организациях также требуются существенные затраты. Одновременно при бесчисленных отчетности и проверках формировалась атмосфера неприятия любых рисков и отклонений от запланированных затрат, нетерпимость к неудачам. Следствием стало появление бюрократических лабиринтов, в которых никто ни за что не отвечает, но может одним росчерком пера оказать негативное влияние на выполнение программы. То есть надзорный персонал, не отвечая за результаты, теперь может остановить выполнение программы или расширить ее границы. Изменить что-либо к лучшему не получается, поскольку между провозглашаемыми улучшениями процесса приобретения и реальной реализацией этих улучшений проходят долгие годы. В сложившейся ситуации вместо решения своих главных задач — управления программными мероприятиями и детального контроля за их результативностью — программный менеджер занимается обеспечением формального соответствия проводимых работ графикам программных оценок надзорных органов.
Путаница в полномочиях, присваиваемых себе надзорными организациями в отсутствие какой-либо ответственности за результаты программ, характеризуется американскими специалистами термином «путаница в правах владения» или «недостаточность ответственности» (lack of ownership), так как на практике многие надзорные организации считают себя не участниками процесса выполнения программы, а ее «владельцами», упуская из виду то, что «владение» — это прежде всего форма ответственности за успех программы, серьезный интерес к ее результативности, а также ответственность за неудачи. Из-за этого часто нельзя понять, кто и за что отвечает в реальности.
Надзорные режимы устанавливаются законами. Увеличение числа надзорных организаций со временем ведет к тому, что их существование в большей степени увязывается не с выполнением назначенных функций, а с общим административным ростом
в государственных органах, который обосновывается стремлением исключить злоупотребления и усиливать контроль в случае их выявления. После введения механизмов надзора в конкретной области отменить их становится очень сложно. В результате создаются непробиваемые заграждения из надзорных архитектур, которые увеличивают время принятия решений и насаждают атмосферу неприятия любых рисков. Бюрократия устанавливает правила на основе своих интерпретаций регламентирующих документов и выстраивает организации с индивидуальной культурой работы, что в конечном счете означает стремление «стать вечными». После этого цели осуществления надзора становятся вторичными. Первичной целью становится стремление сохранить свою организацию. Следовательно, ответственность размывается, и ее возложение на кого-либо становится невозможным.
Интересно отметить, что как надзорная, так и исполнительная ветви процесса приобретения заинтересованы в укрупнении программ. Желание укрупнять программы связано с возможностью сокращения затрат на подготовку документации по каждой из них, уменьшением числа отчетов надзорным органам, а также с осознаваемой необходимостью объединения бюджетных требований для поднятия значения и важности программы в интересах обеспечения ее более устойчивого финансирования. Мерилом успеха стал объем программы, который весьма тесно увязан с рангом на служебной лестнице. В результате для программных менеджеров создан стимул по укрупнению программ. Одновременно характер существующего процесса надзора в МО направлен на заблаговременную формулировку всех детальных требований к разрабатываемым системам, реализация которых при проведении укрупненных программ увеличивает технологический цикл разработки.
Недостатки системы приобретения ИТ-систем. Поскольку доля ИТ при приобретении ВВТ постоянно растет, создание эффективной модели приобретения для ИТ становится особенно важной проблемой для МО США, решению которой уделяется особое внимание. Аппарат помощника министра обороны по сетям и информационной интеграции/начальника информационной службы (Office of the Assistant Secretary of Defense (Networks and Information Integration/Chief Information Officer), ASD (NII) /CIO) провел исследование 32 главных программ приобретения автоматизированных ин-
формационных систем (АИС), запущенных с 1997 г., которые были завершены или прекращены до начала 2009 г. Оказалось, что в некоторых программах следующая фаза запускалась, не дожидаясь окончания предыдущей, а часть программ просто завершалась без перехода к следующей фазе. До начала поставок продолжительность работ по программе в среднем составила 91 мес. В том числе среднее время между запуском программы (подэтап анализа альтернатив) и началом фазы системной разработки и демонстрации составило 43 мес. — 14 на анализ альтернатив и 29 — на экономический анализ. Еще 48 мес. требовалось для доставки возможностей от начала фазы системной разработки и демонстрации, из них 40 — на разработку и 5 — на испытания и оценки. При этом общий инвестиционный портфель ИТ-программ для ВС США в 2009 г. испытывал задержку в 21 мес., что на 12 % больше, чем в 2005 г.
Проведенный анализ ряда отчетов американских исследовательских организаций показал, что главными причинами такого состояния дел являются следующие.
1) громоздкость существующих процессов надзора и большие затраты на их реализацию;
2) применение единого процесса приобретения как к ВВТ, так и к ИТ-системам, следствием которого являются неудачные попытки доставки необходимых пользователям возможностей в рамках укрупненных программ приобретения ИТ-систем и продолжающееся применение устаревшей модели приобретения;
3) реализация плохо продуманных мер по совершенствованию процессов приобретения, еще более усугубляющих сложившуюся ситуацию.
Рассмотрим эти причины более подробно.
Процессы надзора. Как указывалось ранее, в МО США пороги категорирования ИТ-программ по стоимости примерно в 5 раз ниже, чем для программ приобретения ВВТ. В результате большинство из них попадает в разряд главных. Как следствие, структура руководства и надзора за программой становится четырехъярусной: 1) аппарат управления программой (PMO — program management office) снизу, отвечающий за подготовку оценок для принятия решений по этапам; 2) совокупность команд по интегрированным продуктам (IPTs — Integrated product teams) с надзорной инстанцией — надзорной командой IPT (OIPT — Overarching IPT), которые работают с аппаратом программного менеджера (ПМ) и обеспечивают подготовку оценок и надзор
при подготовке оценки по этапу; 3) орган принятия официальных решений, включающий совет по приобретению МО или совет по приобретению ИТ, для разработки и представления рекомендаций ЛПР (MDA); 4) лица, принимающие решения, как ответственная сторона за принятие решений по этапам процесса приобретения.
При создании надзорной структуры предполагалось, что она будет помогать быстро разрешать проблемы по программам на самом низком уровне. Но со временем она превратилась в структуру, для которой интересен лишь процесс отслеживания хода выполнения программ согласно календарным планам. Мотивация ориентировки на результат у нее отсутствует. В итоге «руководство процессом» заменило «руководство в целях достижения результата». Главным стало не удовлетворение потребностей пользователей на перспективу, а исключение отклонений от требований, сформулированных в самом начале длительного процесса приобретения, и контроль за соблюдением регламентов приобретения.
Искаженность надзора проявляется также в желании членов надзорного сообщества внести такие изменения в требования к разрабатываемой ИТ-системе, которые лоббируются, например, одним из компонентов ВС, не неся при этом никакой ответственности за результат. Поскольку ИТ находятся в области, в которой изменения происходят за короткое время как в технологиях, так и в возможностях потенциальных противников по закупке, адаптации и использованию этих технологий, громоздкая система надзора превращается в один из главных факторов торможения их развития.
Устаревшая модель приобретения. Су -ществующая модель приобретения ИТ-систем аналогична «водопадной» модели разработки, в которой четко заданные в требованиях к создаваемым системам приращения возможностей или технологии проектируются, разрабатываются и развертываются в соответствии с запланированным порядком. Приращения делаются последовательно, а отклонения от утвержденной последовательности рассматриваются как основание для переработки базового варианта проведения программы или даже ее прекращения. Переработка базового варианта влечет за собой полную переоценку программы сверху донизу, причем добиться переутверждения этой программы становится затруднительно, так как этот процесс — многоступенчатый. В итоге
увеличивается время ввода в строй приращений возможностей.
Укрупненные программы приобретения ИТ. До 1996 г. ИТ-системы приобретались отдельно от других систем ВВТ, но в ходе реформирования тех лет к ним стал применяться единый процесс приобретения, в котором, например, на проведение 10 наиболее дорогостоящих главных программ, в том числе по самолетам F-35, подводным лодкам, межконтинентальным баллистическим ракетам и другим, имеющим долгосрочный характер, расходовалось 80 % бюджета. Практикуемое в МО США укрупнение программ, в том числе и по ИТ-системам, подкрепленное карьерным ростом персонала (чем крупнее программа, тем выше ранг программного менеджера), по своей сути повышает требования к документации и, как следствие, увеличивает численность команд поддержки. Но самое печальное состоит в том, что укрупнение именно ИТ-программ в едином процессе приобретения резко контрастирует с результатами многих исследований, утверждающих, что ИТ-программы меньшего объема снижают затраты, риски и сроки развертывания. Поэтому в реальности необходим сдвиг к реализации ИТ-проектов меньшего масштаба, что при сложившейся системе карьерного продвижения крайне невыгодно программным менеджерам.
Плохо продуманные меры по совершенствованию процессов приобретения. В числе таких мер американские специалисты называют следующие:
• необоснованное сокращение персонала системы приобретения, которое планировалось продолжить в МО США с 2009 г. Для компенсации негативных последствий предлагалось упростить систему приобретения и улучшить обучение имеющегося персонала. Такие решения приемлемы, но не всегда эффективны, поскольку опыт управления программами приобретения повышенной сложности, который накапливается годами, заменить нельзя ничем. При непродуманных сокращениях может быть нарушена преемственность, которая влечет за собой безвозвратную утерю этого опыта;
• законодательное ужесточение регламентов системы приобретения в ответ на любые неувязки в приобретении ИТ-систем, результатом которого следует ожидать замораживание ряда программ не по их недостаточной результативности, а по формальным признакам, например из-за организационных неурядиц и длительного про-
хождения многоступенчатых процедур оценки хода выполнения программ; • усиление надзора в качестве реакции на неудачи в выполнении программ. С 2008 г. по главным программам АИС требуется ежегодно представлять отчеты в Конгресс США, содержащие следующие сведения: календарные планы разработки с точками принятия решений; планы реализации, включающие оценки сроков принятия решений, ввода начальных и полных оперативных возможностей; оценки стоимостей разработки и жизненного цикла; результаты, достигнутые по ключевым параметрам характеристик. Кроме того, ежеквартально программные менеджеры обязаны представлять отчеты, содержащие сведения об отклонениях от планов выполнения программ в МО США. При любых изменениях стоимости, сроков или характеристик, которые превышают заранее определенные лимиты, запускается процедура подачи доклада в Конгресс США. Однако накладные расходы на реализацию надзорных процедур могут, как ни парадоксально, резко повысить вероятность неудач в будущем. Это уже проявилось в работе МО, когда проблемы в ИТ-программах привели к такому надзору, который задерживает их выполнение, не гарантируя при этом своевременной доставки полезных возможностей. Так, с декабря 2008 г. был усилен надзор за программами, что, по мнению многих американских аналитиков, не только не улучшило, а даже ухудшило работу системы приобретения. Будучи нацеленными на укрупненные программы, эти изменения отрицательно повлияли на приобретение ИТ-систем, поскольку время их разработки и поставки резко возросло, особенно в отношении готовых коммерческих решений. Приведенные примеры подтвердили единодушный вывод начальников информационных служб МО и компонентов ВС — возможности процесса приобретения необходимых ИТ-систем были «разрушены в своей основе». При примерно 18-месячном цикле развития коммерческих технологий 6—8-летний цикл для больших ИТ-программ является четким индикатором того, что процессы приобретения МО не согласуются с темпом обновления коммерческих технологий. В результате с 2010 г. началась кропотливая практическая работа по поиску путей исправления сложившегося поло-
жения дел. Основной упор в ней был сделан на доказательство порочности применения единого процесса приобретения как к ВВТ, так и ИТ-системам. Однако эта тема будет логическим продолжением проводимого исследования и будет рассмотрена в следующей статье.
Список литературы
1. Andrews R., Cooper J., Ellsworth B., Sestak J., ConawayM., Hunter D., CoffmanM. Hause Armed Services Committee Panel on defense acquisition reform findings and recommendations. March 23, 2010. P. 14—19.
2. BENS-DISA Cooperative Review (BENS — Business Executives for National Security). Final Report. August 2008.
3. CJCSI № 3170.01G, March 1, 2009. Joint Capabilities Integration and Development System.
4. Committee on Improving Processes and Policies for the Acquisition and Test of Information
Technologies in the Department of Defense; National Research Council. Achieving Effective Acquisition of Information Technology in the Department of Defense. The National Academies Press. Washington, D. C. 2009.
5. Defense Acquisition Guidebook. Dated: August 5, 2010. Defense Acquisition University. 8/11/2010.
6. DoDD № 7045.14, November 21, 2003. The Planning, Programming, and Budgeting System (PPBS).
7. DoDD №5000.01. May 12, 2003. The Defense Acquisition System.
8. DoDI № 5000.02. December 8, 2008. Operation of the Defense Acquisition System.
9. Report of the Defense Science Board Task Force on Department of Defense Policies and Procedures for the Acquisition of Information Technology. March 2009. Office of the Under Secretary of Defense For Acquisition, Technology, and Logistics Washington, D. C. 20301-3140.
