CC BY
37
НАУЧНАЯ ЖИЗНЬ СЗАГС
Эффективность работы органов местного самоуправления в Российской Федерации
Периль Б. В.
с
с
Борис Владимирович Периль — кандидат философских, наук, доцент, директор Центра инновационных образовательных технологий СЗАГС.
онференция «Эффективность работы органов местного самоуправления в Российской Федерации», состоявшаяся в г Великий Новгород 22-23 июня 2006 г, стала одним из самых важных общественных событий в рамках председательства Российской Федерации в Комитете Министров Совета Европы. Совет Европы, Министерство регионального развития и Конгресс муниципальных образований Российской Федерации пригласили для участия в конференции высокопоставленных российских политиков из Администрации Президента Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации, федеральных министерств, неправительственных организаций, ответственных за реформу местного самоуправления, а также ведущих европейских и российских экспертов. Многие органы местного самоуправления Российской Федерации делегировали своих представителей для обсуждения хода реализации муниципальной реформы на региональном и местном уровнях.
Фактически эта конференция являлась одновременно политическим событием, научной дискуссией и мероприятием по обмену практическим опытом. Пленарное заседание первого дня конференции было посвящено фундаментальной
3/2006
уПрАВЛЕНЧЕСКОЕ
КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
221
уПрАВЛЕНЧЕСКОЕ
КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
222
роли местного самоуправления в России как первичного органа публичной власти, который обеспечивает повседневную жизнь граждан в сферах социального обеспечения, безопасности и правопорядка, образования, культуры и наследия, транспорта, жилищнокоммунального хозяйства и т. д. Все основные российские докладчики подчеркнули, что местное самоуправление как политический институт стало одной из наиболее важных форм демократического участия граждан в публичной политике. В частности, это прозвучало в докладе советника президента Российской Федерации Сергея Самойлова. Доклад председателя комитета по местному самоуправлению Государственной Думы — Федерального собрания Российской Федерации, доктора юридических наук Владимира Мокрого был посвящен основным изменениям в федеральном законодательстве о местном самоуправлении в свете выполнения Российской Федерацией ее международных обязательств о соответствии российского законодательства «Европейской хартии местного самоуправления». Президент Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, член Комитета по местному самоуправлению Совета Федерации, кандидат социологических наук С. Киричук рассказал о новой роли Конгресса как национальной ассоциации муниципальных образований по стимулированию государственных органов власти субъектов Федерации по созданию эффективных региональных советов муниципальных образований и необходимости повышать их роль в региональном законодательном процессе.
Доклады заместителя министра регионального развития М. Пономарева и директора Департамента федеративных отношений, государственной службы и местного самоуправления С. Мирошникова были посвящены мониторингу текущей реализации выполнения Федерального Закона № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Число муниципальных образований в Российской Федерации согласно новому Федеральному закону увеличилось с 1 1 733 в 2003 г. до 241 210 в 2006 г. В настоящее время в Российской Федерации насчитывается:
- 522 городских округа;
- 1801 муниципальный район;
- 1747 городских поселений;
- 19 904 сельских поселений;
- 236 органов местного самоуправления в пределах городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург).
С точки зрения руководителей Министерства регионального развития, самая важная проблема — повышение статуса городских поселений. Недавно образованные муниципальные образования не имеют какого-либо опыта организационной работы, обученного персонала. У многих из них недостаточно оборудования для осуществления деятельности. Распределение полномочий и ресурсов между существовавшими местными властями и недавно сформированными во многих областях привело к возникновению конфликтов. У многих вновь образованных муниципальных образований наличествуют серьезные проблемы с формированием бюдже-
3/2006
та и отсутствием квалифицированного управленческого персонала.
На конференции были заслушаны доклады международных участников Филипа Блэра, директора Департамента сотрудничества в области местной и региональной демократии Совета Европы, Хосе Мануэля Родригеза Алвареза, председателя Рабочего комитета по местной и региональной демократии, государственного секретаря по территориальному сотрудничеству Министерства по вопросам государственной службы Испании и Гюнтера Круга, вицепрезидента Конгресса местных и региональных властей Совета Европы. Их выступления были посвящены таким важным проблемам как цели и задачи руководства Российской Федерации в Комитете министров Совета Европы, важность для Российской Федерации внесений изменений в национальное законодательство в соответствии с европейскими стандартами, в первую очередь, в области прав человека, местного самоуправления и территориального развития.
За пленарной сессией в первый рабочий день конференции последовали два круглых стола. Тема первого круглого стола — «Оценка эффективности управления», второй круглый стол был посвящен использованию «Программы лучшей практики Совета Европы в Российской Федерации на примере приграничного сотрудничества».
«Оценка эффективности управления» является сравнительно новым понятием для российских руководителей, работающих в региональных и местных органах власти, что было высказано участниками данного круглого стола. Использование оценки эффективности
управления позволяет местным властям повышать качество их повседневной управленческой деятельности. Важнейшей практической задачей является определение основных принципов и показателей оценки эффективности управления. Принципы должны быть достаточно общими, но перечень показателей может быть различным для каждого региона и даже местного органа в зависимости от географических особенностей территории, уровня экономического развития, социальной структуры населения и т. д. Подход, основанный на оценке эффективности управления, позволяет федеральным и региональным властям эффективно оценивать процесс повышения качества работы по основным сферам деятельности большинства муниципальных образований на региональном уровне. «Оценка эффективности управления» может также являться весьма действенным инструментом для совершенствования самих муниципальных образований, так как данный подход дает их руководителям возможность формировать эффективную систему планирования, где четко видна взаимосвязь между стратегическими целями и задачами и фактическими результатами.
Практика «Оценки эффективности управления в Великобритании» была представлена в докладе Пьетро Ми-челли, преподавателя Международной школы государственного управления в Грэндфилде. Он изложил концептуальные принципы «Оценки эффективности управления», а также детальную информацию, касающуюся измерения оценок эффективности управления, параметров целей и показателей,
3/2006
уПрАВЛЕНЧЕСКОЕ
КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
223
уПрАВЛЕНЧЕСКОЕ
КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
224
используемых местными органами власти в Великобритании.
На заседании круглого стола «Использование Программы лучшей практики Совета Европы в Российской Федерации на примере приграничного сотрудничества» состоялось содержательное обсуждение результатов «Совместной программы Европейской Комиссии и Совета Европы по развитию демократического управления и социального развития на Северо-Западе России», реализованной в 2004-2006 гг. Данная программа ставила своей целью расширение потенциала местных властей в четырех пилотных регионах (Ленинградская область, Псковская область, Калининградская область и Республика Карелия) в области приграничного сотрудничества.
Программа включала следующие шаги:
■ Создание рабочей группы с участием представителей федеральных ведомств, органов государственной власти субъектов Федерации, Конгресса муниципальных, региональных ассоциаций и Северо-Западной академии государственной службы.
■ Определение целей и задач программы.
■ Определение тренинговых потребностей органов местного самоуправления пилотных регионов.
■ Организация первой учебной сессии и проведение Программы лучшего опыта.
■ Организация конкурса проектов по Программе лучшего опыта между муниципальными образованиями четырех пилотных регионов.
■ Отбор финалистов, победителей и их награждение.
■ Учебный визит победителей в регион Верхнего Рейна (Кельн -Страсбург).
■ Учебный визит в муниципальное образование «Город Костомук-ша», которое стало одним из победителей конкурса.
В учебных сессиях принял участие 61 человек из 38 муниципальных образований четырех указанных регионов. На конкурс направили заявки 19 муниципальных образований. Проекты, представленные на конкурс муниципальными образованиями «Город Костомукша» и «Кале-вальский национальный район» Республики Карелия получили наиболее высокие оценки. Третьим муниципальным образованием — победителем конкурса стал Гдовский район Псковской области.
Можно назвать следующие практические результаты реализации программы:
1. В Российской Федерации заложены основы обучения по программе «Позитивный опыт в развитии потенциала местных властей».
2. На основе Программы позитивного опыта создана методика обучения по совершенствованию управления деятельности местных властей в сфере приграничного сотрудничества.
3. Обмен опытом расширяет представления руководителей муниципальных образований о целях и возможностях приграничного сотрудничества.
4. Между представителями приграничных муниципалитетов устано-
3/2006
вилось активное межрегиональное взаимодействие.
5. Результаты анализа потребностей в обучении были доведены до федеральных и региональных органов власти таких, как Министерство регионального развития, Министерство иностранных дел, правительства Калининградской, Псковской, Ленинградской области и Республики Карелия. Все участники круглого стола, включая прошедших обучение по программе позитивного опыта в области приграничного сотрудничества, дали высокую оценку результатов данного проекта в целом. Личный опыт и впечатления, полученные в процессе обмена информацией, способствовали совершенствованию профессиональной деятельности в области приграничного сотрудничества. Например, начальник экономического управления муниципального образования «Город Костомукша» Сергей Кетов сообщил о том, что получение звания победителей конкурса по «Программе лучшего опыта» дало дополнительные возможности в установлении сотрудничества с муниципальными образованиями и частными предприятиями стран Скандинавии.
Участники круглого стола заключили, что подход, основанный на выявлении «лучшего опыта» полностью отвечает ситуации в российских муниципальных образованиях и может широко применяться в других сферах деятельности, таких, как муниципальные финансы, стратегическое планирование, коммунальные услуги, социальное обслуживание (образование, культура, здравоохранение и т. д.).
Данный подход также представляет собой хорошую методику обучения, способствующую увеличению результативности реализации российских национальных программ (образование, доступное жилье, здравоохранение и сельское хозяйство).
Третий круглый стол был посвящен системе подготовки муниципальных кадров, существующей в настоящее время в Российской Федерации. Российские местные органы власти в течение многих лет испытывают острую нехватку квалифицированного управленческого персонала. Данная проблема стала еще более серьезной в связи с тем, что в последнее время число муниципальных образований увеличилось более чем в два раза. Министерство регионального развития и Министерство финансов совместно с компанией ОАО «Уралсиб» в 2005 г. разработали государственную программу обучения для муниципальных служащих. Администрация каждого субъекта Российской Федерации уполномочило одно высшее учебное заведение в своем регионе отвечать за реализацию данной программы. Все эти учебные заведения были включены в единую сеть. Координация работы этой сети была возложена на Российскую академию народного хозяйства. За короткое время академией были разработаны учебные пособия и подготовлено единое программное обеспечение, которые будут использоваться региональными учебными заведениями.
Дальнейшее развитие системы обучения будет эффективным при условии, что большое внимание будет уделено разработке Российской национальной стратегии в сфере подготов-
3/2006
уПрАВЛЕНЧЕСКОЕ
КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
225
уПрАВЛЕНЧЕСКОЕ
КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
226
ки кадров. Эта стратегия должна разрабатываться не только федеральными органами власти, но и другими ключевыми акторами — Конгрессом муниципальных образований, органами государственной власти субъектов федерации, региональными ассоциациями, ведущими учебными заведениями. Необходимо, чтобы право на разработку основных учебных программ могло быть получено только конкурсной основе через проведение тендеров.
Эксперт Совета Европы Ц. Трут-ковский представил подход Совет Европы к созданию национальной стратегии подготовки кадров. Данная тема вызвала наибольшее количество споров на конференции.
Последний круглый стол был посвящен «Лидерству и стратегическому планированию в сфере местного самоуправления». Данная программа Совета Европы была реализована на территории Республики Карелия и Калининградской области. В Республике Карелия был апробирован метод исследования, представляющий собой визит группы экспертов для оценки эффективности работы администрации муниципального образования и разработки плана совершенствования его деятельности. В Калининградской области был апробирован другой метод— форма самооценки. Участники круглого стола сочли, что оба метода являются действенными инструментами для оценки эффективности деятельности местных властей. Между этими двумя методами существуют значительные различия с точки зрения их применимости в Российской Федерации. Метод визита группы экспертов может дать более полную и глу-
бокую информацию для анализа, но данный метод является затратным по времени и стоимости. Организация визита экспертов требует выполнения большого объема подготовительной работы. Наиболее существенным аспектом в данном вопросе выступает финансовая сторона. Российские муниципальные все еще не в состоянии оплатить финансовые расходы, связанные с проведением такого экспертного исследования (транспорт, размещение участников, выплата гонорара и др.). Проведение экспертного исследования возможно, в первую очередь, в случае осуществления внешнего финансирования. Метод, основанный на использовании «формы самооценки», является менее затратным, для его использования нужны один-два подготовленных специалиста для проведения фокус-групп и интервью.
В ходе обсуждений за круглым столом был поднят еще один важный вопрос. Основой для разработки программы «Лидерство и стратегическое планирование в сфере местного самоуправления» стал документ «Стандарты эффективности демократического местного самоуправления». Данный эталонный документ должен быть адаптирован для Российской Федерации. Более того, необходимо принять во внимание, что помимо разработки национальных стандартов эффективности местного самоуправления могут быть разработаны региональные стандарты. Учет национальных и региональных особенностей России сделает использование подхода, основанного на «Стандартах лидерства и стратегического планирования», значительно более эффективным.
3/2006
Полагаю, что можно сформулировать следующие окончательные выводы и оценки результатов конференции:
1. В целом конференция прошла успешно и плодотворно, так как ее организаторы обеспечили участие представителей основных организаций и государственных органов, которым принадлежит ведущая роль в решении вопросов местного самоуправления — федеральных министерств, региональных и местных властей, национальных ассоциаций, учебных заведений, обеспечивающих подготовку кадров для органов местного самоуправления.
2. Мы можем положительно оценить введение нового федерального закона № 131-Ф3, который привнес новые подходы и стандарты в сферу местного самоуправления из Европейской Хартии местного самоуправления,
3. Цели и задачи федеральной политики в области повышения эффективности местного самоуправления ясны, но требуют дальнейшей проработки.
4. Существует много новых явлений, с которыми столкнулись региональные и местные власти в ходе реализации нового закона, такие как серьезные противоре-
чия между муниципальными образованиями первого и второго уровня, острая нехватка финансовых средств, дефицит квалифицированных управленческих кадров.
5. В целях дальнейшего совершенствования системы обучения основные организации и государственные органы, которым принадлежит решающая роль в решении вопросов местного самоуправления, должны разработать национальную стратегию подготовки кадров.
6. Необходимо более активно знакомить российские учебные заведения с новыми методами обучения и развития потенциала местных властей, такими как «Лучший опыт в развитии возможностей местных властей», «Лидерство и стратегическое планирование в сфере местного самоуправления», «Оценка эффективности управления».
7. Общероссийские «Стандарты эффективности демократического местного самоуправления» должны быть дополнены региональными стандартами, которые будут учитывать особенности местного самоуправления отдельных территорий.
3/2006
уПрАВЛЕНЧЕСКОЕ
КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
227
