CC BY
146УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС
CRIMINAL PROCEDURE
УДК-343.131.5
Горак Нелли Викторовна
прокурор отдела организационного, информационно-аналитического обеспечения и контроля исполнения прокуратуры Краснодарского края, кандидат юридических наук (г. Краснодар)
ЭФФЕКТИВНОСТЬ ОБЖАЛОВАНИЯ ДЕЙСТВИЙ
_ к* к*
(БЕЗДЕЙСТВИЯ) И РЕШЕНИЙ СЛЕДОВАТЕЛЯ ВО ВНЕСУДЕБНОМ И СУДЕБНОМ ПОРЯДКЕ
Gorak Nelli Victorovna
Prosecutor of Organizational, Information, Analytical Support and Execution Control of The Prosecutor Krasnodar krai Office, Candidate of Legal Sciences (Krasnodar)
EFFICIENCY OF APPEAL OF ACTION (INACTION) AND INVESTIGATORS' DECISIONS IN EXTRAJUDICIAL AND JUDICIAL PROCEDURE
Аннотация:
в статье автор сопоставляет полномочия прокурора, руководителя следственного органа и суда по рассмотрению жалоб участников уголовного судопроизводства на действия (бездействие) и решения следователей. По результатам делается вывод о степени эффективности обжалования во внесудебном и судебном порядке, а также вносятся предложения по её повышению.
Ключевые слова:
прокурор, руководитель следственного органа, суд, следователь, обжалование, эффективность.
Abstract:
in the article the author compares the full powers of public prosecutor, of the head of investigative unit and of the court according to consideration of criminal proceedings participants' complaints of action (inaction) and investigators' decisions. According to the results a conclusion about efficiency of appeal in extrajudicial and judicial procedure is made and some suggestions are made to improve it.
Keywords:
public prosecutor, the head of investigative unit, court, investigator, appeal, efficiency.
Конституционное право на обжалование, возведённое в статус принципа уголовного процесса, реализуется путём подачи жалобы прокурору, руководителю следственного органа или в суд в порядке,
предусмотренном главой 16 УПК РФ. Эффективность обжалования во внесудебном либо судебном порядке обусловлена имеющимися у субъектов разрешения жалоб полномочиями, ведомственными интересами руководителей следственных органов, оперативностью проведения проверки и реагирования на нарушения закона.
Рассмотрев жалобу и выявив нарушение федерального законодательства, допущенное в ходе предварительного следствия, прокурор вносит руководителю следственного органа требование, которое для последнего не имеет обязательного характера. Не согласившись с требованием прокурора, руководитель следственного органа выносит соответствующее мотивированное постановление. Часть 6 ст. 37 УПК РФ предусматривает многоступенчатую систему разрешения ведомственного спора между прокурором и руководителем следственного органа, окончательное слово в котором остаётся за Генеральным прокурором РФ. Вместе с тем для прохождения всех этапов данной процедуры требуется немало времени, в течение которого уголовно-процессуальное законодательство и конституционные права граждан продолжают нарушаться.
Прокурор лишён полномочий по возбуждению уголовных дел. Единственное, что он вправе сделать, это вынести мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании, которое является поводом для возбуждения уголовного дела, и на него распространяется порядок рассмотрения сообщений о преступлениях, предусмотренный ст. 144 УПК РФ.
Многие учёные являются сторонниками возвращения прокурору полномочия возбуждать уголовное дело как по результатам изучения материалов проверок об отказе в возбуждении уголовного дела, проверки соблюдения федерального законодательства, так и по результатам рассмотрения обращений для обеспечения своевре-
менного восстановления права граждан на судебную защиту и доступ к правосудию [1, с. 84; 2, с. 114; 3, с. 7].
На наш взгляд, возбуждение уголовного дела прокурором по результатам рассмотрения жалоб должно являться логическим завершением его деятельности по проверке соблюдения уголовно -процессуального законодательства и действенным инструментарием, позволяющим исполнять возложенную законодателем обязанность осуществления уголовного преследования. Также исчезнет повод для многоступенчатого обжалования требований прокурора следователями, руководителями следственных органов, сократится количество жалоб на необоснованные и незаконные постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, нарушения прав лиц при их приёме, рассмотрении и разрешении, затягивание сроков до-следственных проверок.
Прокурор вправе отменить незаконное и необоснованное постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенное следователем. Однако, в отличие от руководителя следственного органа, для принятия такого решения прокурору отведено 5 суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении.
Возникает закономерный вопрос: какие последствия наступят для прокурора в случае пропуска процессуального срока для отмены решения об отказе в возбуждении уголовного дела? Лишается ли он права отменить данное постановление? Должен ли направить материал проверки руководителю следственного органа, для которого не установлены временные пределы для реализации контрольного полномочия, или внести требование об устранении нарушений федерального законодательства? Законодатель по этому поводу не высказался. На наш взгляд, такое положение дел ограничивает возможность прокурора по защите конституционных прав граждан.
Аналогичная ситуация сложилась с отменой прокурором постановления о возбуждении уголовного дела, для которой законодателем
установлен предел в 24 часа с момента получения материалов, послуживших основанием для возбуждения уголовного дела, а также постановлений о приостановлении предварительного следствия, о прекращении уголовного дела или уголовного преследования - 14 суток с момента получения материалов уголовного дела. Руководитель следственного органа в данном случае во времени не ограничен.
В.Е. Кронов отмечает, что обжаловать в прокуратуре проведённые следственные действия и постановления об их назначении зачастую нецелесообразно, поскольку даже при нарушении процессуального порядка их проведения или назначения прокурор не сможет надлежащим образом проверить данные доводы, не говоря уже о том, чтобы вмешаться [4, с. 17]. О низкой результативности прокурорского надзора, вызванной несовершенством законодательства, говорят и другие работники адвокатуры [5, с. 30; 6, с. 19; 7, с. 18; 8, с. 16].
Действительно, вопросы производства следственных действий (за исключением тех, которые осуществляются по решению суда в соответствии со ст. 29 УПК РФ), так же как квалификации преступления и объёма предъявляемого лицу обвинения, входят в сферу влияния руководителя следственного органа, который даёт следователю указание об их проведении на протяжении всего расследования. У прокурора такая возможность появляется лишь при принятии решения об утверждении обвинительного заключения, когда досудебное производство находится в финальной стадии. До этого времени прокурор может только внести требование об устранении нарушений федерального законодательства, которое не обязательно будет удовлетворено, а значит, подача ему жалоб по данным вопросам не очень эффективна.
Также представляется результативным обжалование в порядке ведомственного контроля применения меры пресечения (за исключением залога, домашнего ареста, заключения под стражу, которые
избирает суд). Именно руководитель следственного органа даёт следователю указания об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, а также может отменить его незаконные или необоснованные постановления. Прокурор в случае выявления нарушения может вмешаться опосредованно, внеся требование.
Руководитель следственного органа занимает ведущее место в системе предварительного следствия, обладает властно-распорядительными полномочиями по предупреждению нарушений закона и ошибок в деятельности следователей и широким арсеналом мер по их пресечению и устранению последствий. При этом некоторые полномочия руководителя следственного органа дублируют надзорные полномочия прокурора [отмена постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела (п. 2 ч. 1 ст. 39, ч. 6 ст. 148, п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), о приостановлении пред -варительного следствия (п. 2 ч. 1 ст. 39, ч. 1.1 ст. 211, п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), о прекращении уголовного дела или уголовного преследования (п. 2 ч. 1 ст. 39, ч. 1 ст. 214, п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), возвращение дела следователю с письменными указаниями (п. 11 ч. 1 ст. 39, п. 15 ч. 2 ст. 37, п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ)], что не исключает возможности вынесения ими противоположных решений по одним и тем же вопросам.
Т.Ю. Попова, говоря о расширении контрольных и руководящих полномочий руководителя следственного органа за счёт передачи (или дублирования) части прерогатив прокурора, приходит к выводу о необходимости лишения прокурора права отменять постановления следователя о возбуждении и отказе в возбуждении уголовного дела. В случае признания таких процессуальных решений незаконными или необоснованными он должен направить руководителю следственного органа требование об устранении нарушений федерального законодательства [9, с. 16].
С цитируемым автором нельзя согласиться, поскольку лишение прокурора указанных полномочий сделает надзорную деятельность неэффективной, когда при выявлении нарушений закона он не сможет повлиять на их устранение и защиту прав граждан. Руководитель органа расследования станет при этом сверхвластным.
Кроме того, на практике допускаются случаи, когда руководитель следственного органа, при наличии оснований, не отменяет постановление об отказе в возбуждении уголовного дела или его приостановлении, чтобы не загружать подчинённых сотрудников. Поэтому мы согласны с мнением учёных, считающих, что в такой ситуации руководитель следственного органа осуществляет избирательный контроль, ведомственный интерес преобладает над защитой прав граждан [10, с. 25; 11, с. 57], а значит, в целях обеспечения законности в уголовном процессе должны быть применены средства прокурорского надзора.
По результатам сопоставления полномочий прокурора и руководителя следственного органа А.О. Машовец и И.А. Тутикова предлагают исключить руководителя следственного органа из числа субъектов рассмотрения жалоб, оставив две контрольно-надзорные системы (судебную и прокурорскую), поскольку переход к нему части надзорных полномочий прокурора в результате реформы предварительного расследования 2007 года не привёл к «всестороннему, объективному и полному» следствию, в результате искусственно созданной правовой конструкции количество жалоб, поступающих в прокуратуру и суд, не уменьшилось [12, с. 24].
С учётом рассмотренных выше процессуальных возможностей прокурора и руководителя следственного органа такой подход представляется неверным. В постоянном поле зрения руководителя следственного органа находится деятельность подчинённых работников, именно он может предотвратить нарушения при производстве процессуальной проверки и предварительного расследования, лучше
прокурора и суда знаком с материалами дела, что позволяет ему оперативно рассмотреть жалобу и устранить нарушения закона.
Исходя из того, что руководитель следственного органа осуществляет ведомственный процессуальный контроль, а прокурор - надзор за законностью предварительного следствия, в целях повышения эффективности обжалования представляется необходимым предусмотреть первоначальную подачу жалоб на действия (бездействие) и решения следователя руководителю следственного органа, а при несогласии с его ответом - прокурору как надзирающему лицу. Исключение составляют вопросы подследственности, а также отказ прокурора в удовлетворении ходатайства о заключении досудебного соглашения о сотрудничестве, которые подлежат обжалованию прокурору и вышестоящему прокурору соответственно.
Также следует наделить прокурора правом возбуждения уголовного дела по результатам рассмотрения жалобы и сделать его требования об устранении нарушений федерального законодательства обязательными для исполнения руководителем следственного органа и следователем. В результате обжалование прокурору в целом станет эффективным, будет исключена одновременная подача жалобы прокурору и руководителю следственного органа и возможность вынесения ими противоположных решений по одному и тому же вопросу.
Обжалование в порядке судебного контроля отличают относительная объективность, открытость и непосредственность. Но такой контроль ограничен узким кругом исследуемых вопросов, относительной пассивностью суда (действует при наличии обращения со стороны государственных органов или заинтересованных лиц), отсутствием многих возможностей для эффективной защиты прав личности (иное может быть расценено как выполнение несвойственных суду функций и нарушение принципа состязательности), кругом принимаемых решений.
На стадии возбуждения уголовного дела осуществление функции судебного контроля, по сравнению с последующими стадиями, заключается, помимо выдачи судебных решений на право проведения следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан, в разрешении жалоб граждан на действия (бездействие) и решения дознавателей, следователей, прокуроров [13, с. 11].
При проверке жалобы в порядке ст. 125 УПК РФ на постановление о возбуждении уголовного дела суд не вправе исследовать вопросы, подлежащие разрешению в ходе предварительного расследования и судебного разбирательства, давать правовую оценку действиям подозреваемого и собранным материалам на предмет содержания сведений, имеющих значение для доказывания. Он может только дать оценку изложенной в процессуальном решении органа расследования фабуле преступления и проверить достаточность данных, указывающих на его признаки [14, с. 22].
Действительно, суд не является органом, осуществляющим уголовное преследование, а значит, при рассмотрении жалоб в порядке ст. 125 УПК РФ он не вправе подменять стороны процесса. Суд может проверить наличие формальных оснований для принятия решения. Так, п. 16 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 1 ориентирует суды при рассмотрении жалобы о несогласии с постановлением о возбуждении уголовного дела на проверку соблюдения порядка его вынесения, полномочий лица, принявшего такое решение, поводов и оснований для возбуждения уголовного дела, обстоятельств, исключающих производство по делу [15].
По результатам рассмотрения жалобы суд может признать незаконными или необоснованными действия (бездействие) или решения и обязать должностное лицо устранить нарушения, воздержавшись от указания конкретных действий, которые необходимо совершить. Например, признав постановление о возбуждении уголовного дела
незаконным, суд не может дать указание органу расследования вынести постановление об отмене постановления о возбуждении дела. Как отмечает Н.П. Кириллова, «суд не имеет процессуальных средств заставить органы расследования исправить свои ошибки» [16, с. 36].
В случае неисполнения состоявшегося в порядке ст. 125 УПК РФ судебного решения суд выносит частное определение (постановление), обратив внимание должностных лиц на допущенные нарушения закона.
На наш взгляд, обжалование в суд является действенным только для тех решений, принятие которых отнесено к его компетенции (ч. 2 ст. 29 УПК РФ). По данным решениям суд вправе отменить постановления нижестоящего суда, что служит реальным рычагом влияния на устранение нарушений процессуального законодательства.
Таким образом, процессуальные полномочия свидетельствуют о разных возможностях прокурора, руководителя следственного органа и суда по пресечению и устранению нарушений прав участников уголовного судопроизводства должностными лицами следственных органов.
Необходимо отметить, что жалоба может быть возвращена судом лицу для устранения недостатков, препятствующих её рассмотрению. К ним относятся отсутствие данных об обжалуемых действиях (бездействии) и решении, подписи заявителя, документов, подтверждающих полномочия защитника или представителя.
Такой механизм защиты от принятия к производству жалоб, не содержащих необходимых для рассмотрения сведений, а также прекращение производства по жалобе в случае её отзыва заявителем, направления уголовного дела в суд для рассмотрения по существу позволяют оптимизировать силы и средства, затрачиваемые судом при осуществлении контрольных полномочий, и, считаем, могут быть восприняты прокурором и руководителем следственного органа при рассмотрении жалоб в порядке ст. 124 УПК РФ.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Ережипалиев Д.И. Полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела / Д.И. Ережипалиев // Уголовное право. - 2011. - № 4. -С. 83-87.
2. Буланова Н.В. Обеспечение в уголовном судопроизводстве конституционного права на судебную защиту и доступ к правосудию средствами прокурорского надзора / Н.В. Буланова // Современные тенденции в развитии правового статуса и основных направлений правозащитной деятельности Прокуратуры РФ : сборник статей. - М. : Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2010. - С. 109-114.
3. Синельщиков Ю. Перспективы развития законодательства о прокуратуре в сфере досудебного уголовного процесса / Ю. Синельщиков // Законность. - 2015. - № 10. - С. 6-9.
4. Кронов Е.В. Участие защитника в доказывании по уголовному делу : автореф. дис. ... канд. юрид. Наук : 12.00.09 / Кронов Евгений Владимирович. - М., 2010. - 25 с.
5. Бубон К.В. О цели уголовного судопроизводства / К.В. Бубон // Адвокат. - 2008. - № 10. - С. 28-35.
6. Добровинский А.А. Взаимодействие защитника со следователем в досудебном производстве / А.А. Добровинский // Уголовный процесс. -2013. - № 5. - С. 16-24.
7. Ефремов И.А. Много ли законов нужно России? / И.А. Ефремов // Законодательство и экономика. - 2010. - № 9. - С. 12-22.
8. Кронов Е.В. Обжалование защитником действий и решений органа предварительного расследования как способ участия в доказывании по уголовному делу / Е.В. Кронов // Адвокат. - 2008. - № 11. - С. 12-24.
9. Попова Т.Ю. Уголовно-процессуальный статус руководителя следственного органа : автореф. дис. ... канд. юрид. Наук : 12.00.09 / Попова Татьяна Юрьевна. - Челябинск, 2012. - 30 с.
10. Дьяконова О.Г. О некоторых полномочиях прокурора при осуществлении им уголовного преследования и надзора за предварительным следствием / О.Г. Дьяконова, П.В. Спесивцев / / Российский следователь. -2011. - № 10. - С. 24-27.
11. Богословская Е.В. Разумный срок уголовного преследования / Е.В. Богословская // Законность. - 2015. - № 4. - С. 55-58.
12. Машовец А.О. Процедуры разрешения споров о фактах и рассмотрения жалоб участников досудебного уголовного производства /
A.О. Машовец, И.А. Тутикова / / Российский следователь. - 2015. - № 19. -С. 21-24.
13. Волынский В.В. Судебный контроль на стадии возбуждения уголовного дела как гарантия защиты конституционных прав и свобод /
B.В. Волынский // Российский следователь. - 2012. - № 8. - С. 11-15.
14. Долгих Т.Н. Некоторые особенности рассмотрения судом жалоб, поданных в порядке статьи 125 УПК РФ, на постановления о возбуждении уголовного дела и отказе в его возбуждении / Т.Н. Долгих // Российский судья. - 2016. - № 4. - С. 20-25.
15. О практике рассмотрения судами жалоб в порядке статьи 125 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. (ред. от 29 ноября 2016 г.) № 1 // Российская газета. - 2009 - 18 февраля.
16. Кириллова Н.П. Определение компетенции суда при осуществлении судебного контроля на стадии предварительного расследования / Н.П. Кириллова // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2016. -№ 4. - С. 35-40.
REFERENCES
1. Erezhipaliev D. I. Prosecutor's authorities in stage of institution of criminal proceedings. Ugolovnoe pravo = Criminal Law, 2011, no. 4, pp. 83-87. (In Russian).
2. Bulanova N.V. Realization of the constitutional rights to judicial protection and access to justice with the help of prosecutor's supervision in Criminal proceedings. Sovremennye tendentsii v razvitii pravovogo statusa i osnovnyh napravlenij pravozaschitnoj dejatel'nosti Prokuratury RF [Modern tendencies in the development of legal status and the main areas of human rights of Russian prosecutor's office]. Moscow, Academy of General Prosecutor's Office of the Russian Federation Publ., 2010, pp. 109-114. (In Russian).
3. Sinel'schikov Ju. Development perspectives of legal system about prosecutor's office in the sphere of pre-trial criminal proceedings. Zakonnost' = Legitimacy, 2015, no. 10, pp. 6-9. (In Russian).
4. Kronov E.V. Uchastie zaschitnika v dokazyvanii po ugolovnomu delu. Avtoref. Kand. Diss. [Participation of the defender in proving of criminal case. Cand. Diss. Thesis]. Moscow, 2010. 25 p. (In Russian).
5. Bubon K.V. About the purpose of criminal proceedings. Advokat = Lawyer, 2008, no. 10, pp. 28-35. (In Russian).
6. Dobrovinskij A.A. Interaction between the defender and investigator in pre-trial criminal proceedings. Ugolovnyj process = Criminal proceedings, 2013, no. 5, pp. 16-24. (In Russian).
7. Efremov I.A. Does Russia need many laws? Zakonodatel'stvo i jekonomika = Legislation and Economy, 2010, no. 9, pp. 12-22. (In Russian).
8. Kronov E.V. Appeal of actions and decisions of preliminary investigation body by the defender as a way to participate in proving of the criminal case. Advokat = Lawyer, 2008, no. 11, pp. 12-24. (In Russian).
9. Popova T.Ju. Ugolovno-processual'nyj status rukovoditelja sled-stvennogo organa. Avtoref. Kand. Diss. [Criminal procedural status of the head of investigative body. Cand. Diss. Thesis]. Cheljabinsk, 2012. 30 p. (In Russian).
10. D'jakonova O.G., Spesivcev P.V. About some prosecutor's authority during the prosecution and supervision of preliminary investigation. Rossijskij sledovatel' = Russian investigator, 2011, no. 10, pp. 24-27. (In Russian).
11. Bogoslovskaja E.V. Reasonable time for prosecution. Zakonnost' = Legitimacy, 2015, no. 4, pp. 55-58. (In Russian).
12. Mashovets A.O. Dispute settlement procedures about the facts and processing of complaints of the pre-trial criminal proceedings. Rossijskij sledovatel' = Russian investigator, 2015, no. 19, pp. 21-24. (In Russian).
13. Volynskij V.V. Judicial control at the stage of institution of criminal proceedings as a guarantee of protection of constitutional rights and freedoms. Rossijskij sledovatel' = Russian investigator, 2012, no. 8, pp. 11-15. (In Russian).
14. Dolgih T.N. Some peculiarities of consideration of complaints by the court which were lodged under article 125 of the Code of Criminal Procedure for an investigation of criminal cases and the decision not to initiate it. Rossijskij sud'ja = Russian judge, 2016, no. 4, pp. 20-25. (In Russian).
15. About the court practice of hearing complaints under article 125 of the Code of Criminal Procedure: Resolution of the Plenum of the Supreme Court of 10th February 2009 (edit. from 29th November 2016], no. 1. Rossijskaja gazeta = Russian Newspaper, 2009, 18th February. (In Russian).
16. Kirillova N.P. Establishment of jurisdiction during judicial control at the stage of preliminary investigation. Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika = Russian laws: experience, review, practice, 2016, no. 4, pp. 35-40. (In Russian).
БИБЛИОГРАФИЧЕСКОЕ ОПИСАНИЕ СТАТЬИ BIBLIOGRAPHIC DESCRIPTION
Горак Н.В. Эффективность обжалования Gorak N.V. Efficiency of appeal of action (inac-
действий (бездействия) и решений следова- tion) and investigators' decisions in extrajudicial
теля во внесудебном и судебном порядке / and judicial procedure. Zakon i zhizn' = Law and
Н.В. Горак // Закон и жизнь. - 2017. - Т. 1, № 2. - life, 2017, vol. 1, iss. 2, pp. 47-59. (In Russian). С. 47-59.
