CC BY
32
ПРОБЛЕМЫ ЭКОНОМИКИ
УДК 330.35
Игнатова Т.В., д.э.н., Черкасова Т.П., к.э.н.
Эффективность института государственно-частного партнерства как фактор инновационно ориентированного развития России
Уровень инновационного развития России в целом определяется развитием национальной инновационной системы, фундаментом которого должно стать договорное взаимодействие государства, науки и бизнеса, опирающееся на механизмы государственно-частного партнерства (ГЧП). Однако в стране до сих пор не созданы необходимые условия для эффективного становления и развития института государственно-частного партнерства. Предпринятый анализ современного состояния ГЧП позволяет автору предложить некоторые направления для создания организационно-правовых условий его реализации.
Ключевые слова и словосочетания: инновации, государственно-частное партнерство, институты, экономический рост.
При формировании инновационно ориентированной рыночной экономики, возникает проблема реагирования на состояние рыночной среды, её нестабильность через долговременной конкурентной политики и стратегии развития, с одной стороны, и создание инновационной системы, генерирующей, аккумулирующей и коммерциализирующей инновации - с другой.
Формирование национальной инновационной системы (НИС) выступает решающим фактором научно-технологического развития стран, стремящихся войти в число мировых лидеров. НИС представляет собой систему институтов, обеспечивающую постоянный процесс создания и овеществления знаний и технологий, а также динамизм инновационных процессов, как условия становления постиндустриальной экономики. Определяющую роль в этой многослойной системе играет бизнес, на долю которого приходится основной объем НИОКР и коммерческих инноваций. В данном случае, бизнес-процессы выполняют роль и двигателя, и движителя НИС, которые обеспечивают сложную и динамичную систему отношений между всеми основными акторами инновационного процесса: государством, наукой, бизнесом. Это обстоятельство выступает и особенностью НИС, и залогом их эффективности. Субъекты НИС вступают в раз-
нообразные взаимодействия друг с другом, при которых их функциональные роли, равно как и характер диалога постоянно эволюционируют. Например, корпорации вкладывают деньги в академические структуры ради получения новых фундаментальных и прикладных знаний и прорывных идей, государство софинансирует и/или участвует в разработке новых поколений коммерческих технологий, университетские центры становятся инкубаторами новых технологий и т.д.
В силу подобной структуры национальных инновационных систем, а также определяющей роли частного сектора в них, едва ли не важнейшим фактором успеха инновационных систем становится государственночастное партнерство (ГЧП).
Государственно-частное партнерство представляет собой объединение материальных и нематериальных ресурсов общества (государства или структур местного самоуправления) и частного сектора на долговременной и взаимовыгодной основе для создания общественных благ (развитие инженерной и социальной инфраструктуры, благоустройство и развитие территорий) или оказания общественных услуг (в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты и т.д.) [3, с. 63].
Иначе говоря, государственно-частное партнерство - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и в инновационной сфере. ГЧП позволяет избежать, с одной стороны, недостатков прямого регулирования государства, с другой - «провалов рынка». Основной аргумент в поддержку ГЧП заключается в том, что и общественный (государственный), и частный секторы обладают своими собственными уникальными характеристиками и преимуществами, при объединении которых открывается возможность более эффективно действовать и достигать лучших результатов именно в тех сферах, где особенно заметны «провалы рынка» или неэффективность государственного управления. Как правило, это - социальная сфера, проблемы экологии, создание инфраструктуры.
Назавем следующие характерные черты ГЧП:
• удовлетворяет потребности общественного сектора, используя или заимствуя ресурсы частного сектора;
• поддерживает государственные полномочия и функции, при этом предоставляя услуги совместно с частным сектором;
• состоит из двух или более сторон, работающих ради достижения совместных целей.
Участниками ГЧП могут быть местные и государственные органы власти, коммерческие предприятия и некоммерческие организации, которые:
• разделяют полномочия и ответственность;
• функционируют на равных;
• совместно затрачивают время и ресурсы;
• разделяют инвестиции, риски и выгоды;
• поддерживают отношения в течение определенного срока, а
не для осуществления одной трансакции;
• имеют четкое соглашение, контракт или иной правоустанавливающий документ.
В строгом смысле партнерства институционально преобразуют сферы деятельности, традиционно относящиеся к ведению государства. Партнерские отношения государства и бизнеса требуют согласования интересов этих двух основных институтов современного общества и экономики. Государство заинтересовано в росте объемов и улучшении качества предоставляемых населению и экономическим агентам услуг со стороны инфраструктурных и социально ориентированных отраслей. Частный сектор стремится стабильно получать и увеличивать прибыль. При этом стратегически мыслящий бизнес выстраивает свои приоритеты в первую очередь не только под размер прибылей, а и под устойчивое получение доходов от проектов. Стороны заинтересованы в успешном осуществлении проектов в целом.
Каждая из сторон партнерства вносит свой вклад в общий проект. Со стороны бизнеса таким вкладом могут выступить: финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление, гибкость и оперативность в принятии решений, способность к новаторству и т.п. Участие предпринимательского сектора в совместных проектах обычно сопровождается внедрением более эффективных методов работы, совершенствованием техники и технологии, развитием новых форм организации производства, созданием новых предприятий, в том числе с иностранным капиталом, налаживанием эффективных кооперационных связей с поставщиками и подрядчиками. На рынке труда, как правило, повышается спрос на высококвалифицированные и хорошо оплачиваемые профессии.
На стороне государства в проектах ГЧП - правомочия собственника, возможность налоговых и иных льгот, гарантий, а также получение некоторых объемов финансовых ресурсов. Государство, как главенствующий субъект и основной регулятор, вправе перераспределять при необходимости ресурсы с чисто производственных программ на социальные цели (образование, здравоохранение, наука, культура), что по оп-
ределению способствует общему улучшению социально-экономического климата, повышает инвестиционный рейтинг страны, помогает реализации партнерских проектов. В ГЧП государство получает более благоприятную возможность заняться исполнением своих основных функций - контролем, регулированием, обеспечением общественных интересов.
По мере развития ГЧП в сфере инфраструктуры государство может сместить акценты своей деятельности с конкретных проблем строительства и эксплуатации объектов на административно-контрольные функции. Немаловажно при этом, что неизбежные предпринимательские риски перераспределяются в сторону бизнеса. Общественная же значимость ГЧП заключается в том, что в конечном итоге выигрывает общество как глобальный потребитель более качественных услуг.
России еще предстоит пережить сложнейший процесс экономической и правовой квалификации самых различных форм государственно-частного партнерства. Здесь очень важно юридически правильно оценить роль государства и как главного регулятора, и как представителя, защитника общественных интересов и потребностей, всего того, что в европейской юридической традиции подразумевается под публичным правом, публичным интересом, публичной службой, публичноправовыми имущественными отношениями и публично-правовой собственностью [4, с. 89].
В мировой практике имеется множество разнообразных моделей, форм, типов и конкретных вариантов реализации партнерских отношений между государством и бизнесом. При классификации ГЧП выделяют обычно следующие формы [2, с. 57]:
1) контракты как административный договор, заключаемый между государством (органом местного самоуправления) и частной фирмой на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности;
2) аренда в ее традиционной форме (договора аренды) и в форме лизинга;
3) концессия (концессионное соглашение) является специфической формой отношений между государством и частным партнером, получающей все большее распространение. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату на условиях, оговоренных в концессионном соглашении;
4) соглашения о разделе продукции. Эта форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом активно используется в сфере нефтяного бизнеса;
5) совместные предприятия являются распространенной фор-
мой партнерства государства и частного бизнеса. В зависимости от структуры и характера совместного капитала, разновидностями этой формы могут быть либо акционерные общества, либо совместные предприятия при долевом участии сторон.
Государство организует свою регулирующую деятельность в сфере партнерства с частным бизнесом в трех основных направлениях. Во-первых, оно вырабатывает стратегию и принципы, на которых действуют отношения бизнеса с обществом в целом и с публичной властью. Во-вторых, оно формирует институциональную среду для разработки и реализации партнерских проектов. В-третьих, оно непосредственно занимается организацией и управлением государственночастным партнерством, разрабатывает формы и методы, а также его конкретные механизмы.
В современной социально-экономической политике все большую остроту приобретают проблемы, решение которых находится на стыке различных функций и субъектов их реализации. Это, в свою очередь, влечет за собой изменения в организации отношений государственного аппарата и бизнес-сообщества. В Великобритании, например, в связи с бурным развитием партнерств появилась специальная новая область экономической деятельности, называемая «государственными гражданскими контрактами и концессиями» [6, с. 118].
Что касается российской практики, то к ГЧП чаще всего прибегают в инновационной сфере. Сложившаяся и сохраняющаяся здесь негативная ситуация обусловливается тем, что современная государственная инновационная политика России в большей мере отражает представления госчи-новников и части экспертного сообщества о том, где находятся «узкие места» и перспективы развития инноваций и технологий бизнеса и промышленности в целом, чем мнение и интересы последних. Даже в рамках со-финансирования НИОКР наблюдаются серьезные «технические» просчеты, когда государство при формулировании, например, федеральных целевых программ не вполне адекватно оценивает потребности рынка и интересы бизнеса, что ведет к снижению интереса бизнес-сообщества [5, с. 23]. То же относится и к интерпретации советского и мирового опыта. А бесконечные поиски «инновационной панацеи» даже это видение делают нестабильным. И это - наряду с такими общими бедами российской экономики, как правоприменение и коррупция, - вскрывает одну из основных проблем ГЧП в сфере инноваций в современной России.
Российская модель ГЧП по проблемам науки, технологий и коммерциализации НИОКР страдает от недостаточности эффективных каналов коммуникации и, в первую очередь, «обратной связи» - от бизнеса к власти. В процессе принятия и исполнения решений государство крайне
редко говорит с бизнесом, и еще реже - слышит его. В США, ЕС, Японии и иных странах существуют эффективно действующие механизмы «прямой» и «обратной» связи в форме парламентских слушаний, лоббистской деятельности отдельных компаний или отраслевых ассоциаций, постоянных или временных специализированных комитетов, комиссий, которые оказывают воздействие на формулирование и имплементации государственной инновационной политики. В инновационной сфере России большинства этих инструментов либо нет, либо они используются спорадически, нередко формально и без нужного эффекта.
В определенной степени, выходом из сложившейся ситуации могли бы стать на высшем уровне Совет по конкурентоспособности и предпринимательству, Совет по образованию, науке и технологии, а на уровне «техническом» - бесконечные «мероприятия» («круглые» столы, конференции и т.д.), собирающие множество игроков из профильных отраслей. Парадокс, состоит в том, что при формальном наличии «контактов», коммуникационный «разрыв» не сокращается. Во-первых, каналов все-таки недостаточно; во-вторых, при ближайшем рассмотрении выясняется, что практическая отдача от их работы невелика; в-третьих, на пути даже поступающих небольших порций важной информации возникают те или иные бюрократические препоны. К сожалению, по многим причинам такие структуры, как Торгово-промышленная палата РФ, организация малого бизнеса «Опора России», и другие аналогичные организации не в должной мере выполняют роль проводников интересов инновационного бизнеса.
Доходит до того, что управленцы в компаниях (в отличие от владельцев) начинают разговаривать с чиновниками и научным сообществом буквально на разных языках. В подобной ситуации даже элементарная настройка государственной политики в целях повышения эффективности едва ли возможна в необходимой мере. Инновационный бизнес не может быть услышан, пока он не станет сильным игроком и лоббистом, но он и не имеет шанса стать таковым, если его не услышат и не «настроят» под него политику.
Для повышения эффективности ГЧП и инновационной политики требуется, на наш взгляд, не механическое увеличение роли государства, а интенсификация диалога с бизнесом на всех уровнях формирования и осуществления политики. Именно здесь вопрос о механизмах ГЧП оказывается ключевым. Решения, способные инициировать начало перемен, более или менее очевидны. Прежде всего, это расширение имеющихся и генерация новых форматов профильного диалога бизнес-сообщества или его отдельных сегментов и власти. Это касается как постоянных, так и временных, специализированных форм. Важной задачей остается обеспечение практической, а не формальной отдачи от процесса. Формирование новой
президентской комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики, отчасти, является шагом в нужном направлении, но это только первый шаг, только формат, который ещё нужно наполнить реальным содержанием и дополнить разветвленной системой исполнительных органов.
Не думаем, что названные выше проблемы российского бизнеса, являются непреодолимым препятствием. Во-первых, многие из существующих вопросов определяются системными условиями российской экономики. Во-вторых, в целом ряде суботраслей, российский бизнес (крупный, средний и малый) доказал свою достаточную инновационность и способность успешно работать на отечественном и мировом рынках.
Это умозаключение подводит нас к весьма важному выводу, а именно, для того чтобы повысить продуктивность ГЧП и политики поддержки инновационного бизнеса, следует трезво оценить реальный потенциал российского предпринимательства и российских инноваций; решительно отказаться от завышенных ожиданий и инновационной великодержавной гигантомании. Необходимы, поддержка и стимулирование национально значимых отраслей, таких как аэрокосмическая, оборонная или атомная отрасли, которые пока остаются достаточно успешными. Но за пределами названных отраслей в частном, а частично и в государственном секторе, вне всяких сомнений настало время решительно отказаться от распыления сил и средств на все возможные перспективные направления и сконцентрировать усилия ГЧП на поддержке групп предприятий и суботраслей, где у РФ есть наиболее сильные заделы и возможности для роста с учетом реалий мирового рынка. Эти усилия позволят, наконец, сформироваться национальным конкурентоспособным производствам в своих нишах, чтобы в последующем трансформироваться в крупные корпорации мирового уровня. Реалистичный подход к оценке потенциала российских компаний способен повысить отдачу ГЧП и выработать эффективную систему стимулов и ограничителей («направляющих») инновационного развития. Это не означает отказа от работ в других сферах и тем более от возможности их поддержки, но распределяя ресурсы и формируя регулирование и законодательство соответственно, следует учитывать сложившуюся на сегодняшний день ситуацию.
Выбор модели ГЧП и расчетливый подход позволят более четко определить и границы ответственности самого государства. Понятно, что в российских реалиях отказать государству в функциях прямой поддержки инноваций будет равносильно развалу отраслей. То же можно сказать и о государственной инновационной политике в целом. Напротив, роль государства нужно повысить, а усилия - активизировать, но не забыть при этом провести ревизию и оптимизацию политики.
Процесс должен осуществляться в тех формах и на тех направлениях, которые обеспечивают максимальный эффект и стимулируют инновационные процессы. Прежде всего, это поддержка фундаментальной и прикладной науки и подготовки кадров (расходы на которые необходимо увеличивать), софинансирование разработки новых поколений коммерческих технологий, налоговое и административное стимулирование инноваций, обеспечение трансфера технологий. Так же важно эффективное использование госзаказа, при котором государство, однако, не претендует на функции полного «заменителя» рынка.
В сфере создания коммерческих технологий и наукоемкой продукции государству нельзя выступать в сомнительной роли «Госплана инноваций». В большинстве случаев непосредственное участие государства в осуществлении коммерческих инноваций практически оказывается неэффективным, например из-за слабой оперативности, низкой императивности задач окупаемости и прибыльности проектов и т.д.
В российских условиях прибегать к инструментам прямого государственного участия в коммерческих инновациях, возможно с учетом двух моментов. В организационном отношении ключевой должна стать форма госкорпорации, действующей как независимый хозяйствующий субъект и вынужденной поэтапно переориентироваться на рынок, (а не на бесконечный и слабо контролируемый доступ к бюджетным средствам, пусть и при наличии определенной госпомощи). При этом положительно необходимо обеспечить прозрачность операций этих ГК, реформирование процесса принятия и исполнения решений, привлечение иностранных и российских партнеров и инвесторов, создание открытых инновационных систем в противовес «инновационному национализму», оптимизацию производственной структуры (в том числе, в пользу интернационализации). Далее, необходимо учитывать специфику отраслей. В таких капиталоемких отраслях, как авиакосмическая, атомная и др., в силу масштаба необходимых вложений и расходов оптимизированным госкорпорациям альтернатив пока нет. В других отраслях желательны смешанные формы, а там, где предприятия (даже в госсобственности) демонстрируют успешность и конкурентоспособность, следует вообще задуматься о целесообразности «госкорпоративизации». Скорее, в этих сферах коммерческих инноваций государство окажется более эффективным в роли партнера и регулятора рынка.
Высокая инфляция, бюрократизм, коррупция, некорректное или выборочное правоприменение и другие моменты способны не только ухудшить, а и погубить хрупкие элементы инновационной экономики. Реальные усилия, направленные на преодоление этих проблем, системные реформы российской экономики пока в большей мере находят отражение в
речах политического руководства, нежели в практической политике. Настораживают и перемены в настроениях части российских элит, которые в условиях финансового кризиса и некритических оценок успехов мобилизационной модели научно-технического «рывка» СССР в 1940-1960-х годах явно нашли «убедительные доказательства» безальтернативности роли государства для инноваций в России и весьма своеобразно интерпретируют мировой опыт [7, с. 30].
В конечном счете, гарантией успеха может стать кардинальная перемена самой сути мышления российских элит, с тем чтобы переменились концепция, акценты и практика госполитики, а вместе с ними изменились и приоритеты ГЧП в сфере инноваций. Единственная надежда в этом отношении связана с мировым кризисом. Здесь огромная ответственность ложится и на бизнес-сообщество, и на сообщество академическое. Требуются их скоординированные усилия по изменению ситуации. Ожидание того, что политика РФ и позиции властей изменятся «по щучьему велению», а правительство само «осознает свои ошибки», наивно. На этом пути встанут и внутренние противоречия о напрвлениях развития инноваций в РФ и российской экономики в целом.
Для дальнейшего развития форм государственно-частного партнерства необходимо, на наш взгляд:
- выработать стратегию с применением схем ГЧП в соответствующих отраслях;
- разработать нормативно правовую базу, регламентирующую ГЧП, обеспечить ее надежное функционирование;
- разработать схему мониторинга проектов, реализуемых по схемам государственного и частного партнерства, и судебной защиты прав государства и инвесторов, как отечественных, так и зарубежных. Ввести мониторинг судебной практики по делам, связанным с ГЧП, и своевременно принимать меры по совершенствованию нормативноправовой базы в сфере гражданско-правовых отношений;
- обеспечить введение адекватной системы тарифов на пользование объектами транспортной и иной инфраструктуры, построенных по схемам ГЧП;
- разработать проформ инвестиционных соглашений и установить четкий порядок их заключений, учитывая полномочия государственных или муниципальных органов, разработать механизм публичного предложения проектов инвесторам, решить вопросы бухгалтерского учета, амортизационной политики, налоговой нагрузки, учитывая, что при реализации сложных капиталоемких проектов с длительным периодом окупаемости, налоговая нагрузка на инвесторов может быть
значительной, что сделает использование этого механизма нецелесообразным;
- создать адекватную систему субсидирования и соответствующих инструментов, чтобы социально уязвимые слои населения не пострадали от реализации намеченных проектов;
- при реализации проектов ГЧП обеспечить контроль за их экологическими и природоохранными последствиями.
Напрашивается вывод о необходимости разработки специального федерального закона о ГЧП, который бы закрыл «огромную дыру» договорно-предпринимательских отношений, урегулирование которых и поныне не обеспечивается гражданско-договорным законодательством Российской Федерации.
Некоторые шаги в данном направлении сделаны, так Федеральный закон № 195-ФЗ от 19.07.2007 г. [1] существенно расширяет возможности частного сектора по инвестированию средств в инновационные проекты, что может стать основой для формирования новых партнерств государства и бизнеса. Вместе с тем, ряд проблем законодательного характера, все еще ждет своего решения.
Очевидно, что действующий закон о государственных закупках не учитывает специфики ГЧП в инновационной сфере и не содержит механизмов реализации проектов ГЧП. Отсутствует концепция поэтапного введения и использования моделей ГЧП в инновационной сфере. Тогда как новая концепция должна, по нашему, мнению содержать направления развития ГЧП на основе анализа действующих моделей и перспектив ввода новых моделей. Надо признать, названные нами проблемы существенно замедляют темпы развития и распространения механизмов ГЧП и их устранение, безусловно, придаст «второе дыхание» инновационному развитию российской экономики.
Литература
1. Федеральный закон № 195-ФЗ от 19.07.2007 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части формирования благоприятных налоговых условий для финансирования инновационной деятельности»
2. Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. - М.: Наука, 2005.
3. Дерябина М. Государственно-частное партнерство: теория и практика // Вопросы экономики. - 2008. - №8.
4. Клинова М. Государство и частный капитал (в политэкономии Фридриха Листа и в условиях XXI века) // Современная Европа. - 2009. -№1.
5. Кондратьев В. Корпоративный сектор и государство в стратегии глобальной конкурентоспособности // Мировая экономика и международные отношения. - 2009. - №3.
6. Кондратьев В. Новый взгляд на государственные предприятия // Мировая экономика и международные отношения. - 2008. -№10.
7. Сорокин Д. О стратегии развития России // Вопросы экономики. 2010 №8.
