CC BY
40
УДК 347
Азархин Алексей Владимирович Azarkhin Aleksey Vladimirovich
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Самарский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний России (443022, Самара, ул. Рыльская, 24в)
candidate of sciences (law), associate professor of department of civil law disciplines
Samara law institute of the Federal penitentiary service of Russia (24v Rylskaya st., Samara, 443022)
E-mail: [email protected]
Эффективность и результативность целей гражданского законодательства на примере региональных нормативных актов
The effectiveness and productivity of objectives of the civil legislation on the example of the regional legal acts
В статье исследуется вопрос цели правовой политики, а также проблемы ее результативности и эффективности, обосновывается взаимосвязь и зависимость между целями нормативных правовых актов и их эффективностью. Также в работе анализируется необходимость выделения цели в отдельной статье нормативного акта как критерия эффективности законодательства в целом. В статье приводится анализ региональных нормативных актов Самарской области.
Ключевые слова: цель, законотворчество, правовая политика, эффективность права, цель законодательства, юридические интересы, цели законотворчества, юридические средства.
The article is devoted to objective of law policy, as well as problems of its results and effectiveness. The article explains the interrelationship and dependence between the objectives of legal acts and their effectiveness. Also this work analyzes the necessity of selection of objective in a separate article of the legal act as a criterion of the effectiveness of legislation. The article analyzes the regional legal acts of the Samara region.
Keywords: objective, lawmaking, policy of law, effectiveness of law, the objective of the law, legal interests, objectives of the lawmaking, legal means.
Правовая политика регулирует деятельность государства во всех сферах жизни общества, как экономической, так и социальной, культурной и т. д. При этом, правовая политика координирует развитие каждой из указанных сфер и направляет развитие каждой сферы на необходимый уровень выполнения поставленных задач.
Основной проблемой правовой политики является проблема повышения ее результативности, действенности, эффективности, ведь именно от этого во многом зависит успешное решение назревших социальных проблем и, как результат, развитие общества в целом.
На наш взгляд, эффективность права является проблемой в первую очередь результативности права в целом, а именно достижения поставленных законодателем целей. Когда цель преобразуется в конкретный результат, можно говорить об эффективности права, эффектив-
ности отдельных институтов и норм права. Однако необходимо сказать, что если результат соответствует правовому регулированию, поставленным целям, то имеет место лишь формальный аспект эффективности, то есть способности достигать тех целей, которые ставил перед собой законодатель в процессе правового регулирования той или иной сферы общественной жизни. Поэтому считаем необходимым рассматривать эффективность права в ее более широком понятии, а именно как социальную эффективность, которая представляет собой такое свойство права, которое характеризует способность достигать не каждую цель, а лишь социально полезную цель, которая соответствует объективным потребностям общества.
Наиболее важным, на наш взгляд, вопросом является вопрос о том, какие же факторы имеют влияние на эффективность права. По нашему мнению, не последнее место среди данных
факторов занимает цель правового регулирования и степень ее реализации. При этом, можно сказать, что в данном случае цель рассматривается не только как показатель эффективности, но и как важнейший фактор формирования эффективности, необходимое условие, при выполнении которого и реализуется эффективность правового регулирования. Таким образом, результат, который достигается в итоге, во многом зависит от того, насколько верно и грамотно будут поставлены цели, а также использованы средства их достижения и насколько верно они будут закреплены на законодательном уровне.
В процессе ознакомления с современным российским законодательством, для которого характерны противоречия, пробелы, двусмысленные, не вполне понятные положения, задаешься вопросом: преследует ли законодатель какие-то определенные, четкие цели в процессе принятия нормативных актов? На первый взгляд данный вопрос может показаться не логичным и парадоксальным. Однако, по нашему мнению, ответ на него не так прост, как хотелось бы.
Конечно, есть законодательные акты, цели которых выражены в тексте нормативного акта, например, в преамбуле, или в одной из первых статей закона. В качестве примера можно привести Уголовно-исполнительный кодекс РФ, где цель закреплена в статье 1 [1].
Однако, к сожалению, не всегда законодатель подразумевает четкие и ясные цели, к которым он стремится во время принятия того или иного правового акта, зачастую просто не указывая их. Однако, на наш взгляд, это существенное нарушение, которое влечет за собой отрицательные последствия, ведь отсутствие установленной цели, нечеткая ее формулировка могут привести к тому, что субъекты начнут сами определять цели правового акта, сами их толковать в более выгодном для себя варианте, а это, несомненно, скажется на эффективности права. Такое положение может осложнить процедуру оценивания эффективности закона, а также практики применения закона, затруднить анализ итогов правового влияния, ибо, как уже отмечалось выше, уровень достижения цели — это главный показатель эффективности.
Исходя из вышеизложенного, на наш взгляд, чрезвычайно важно, чтобы в каждом нормативном акте в преамбуле или специальной статье содержалось указание на цели, которые законодатель стремится решить с помощью принятого нормативного акта и, считаем, что это необходимо установить на законодательном уровне, в качестве обязательного требования.
Кроме того, необходимо обеспечить, чтобы цели, закрепленные в праве были реальными, а для этого необходимо, во-первых, чтобы они соответствовали тем общественным интересам и нуждам, которые уже сложились, и, во-вторых, необходимо, чтобы они имели нужные условия и средства для их достижения.
Юридические цели не должны идти вразрез с общественными отношениями, а именно нельзя, чтобы они заведомо не соответствовали объективным стремлениям субъектов, потому как могут препятствовать продуктивной работе механизма правового регулирования. Однако обеспечение максимального соответствия юридических целей общественным интересам крайне сложная задача.
В качестве примера можно привести Закон Самарской области от 21 июня 2013 года № 60-ГД «О системе капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Самарской области» [2].
В статье 1 указанного Закона перечислены цели и основные направления деятельности данного нормативного акта. Это, например, регулирование порядка накопления, учета и целевого использования денежных средств, которые предназначены для проведения капитального ремонта общего имущества, порядка подготовки и утверждения региональных программ капитального ремонта общего имущества и требования к этим программам, порядка организации и обеспечения функционирования регионального оператора системы капитального ремонта общего имущества, а также иные положения, необходимые для обеспечения осуществления капитального ремонта общего имущества.
С одной стороны, цели указанного нормативного акта понятны, он призван урегулировать отношения, возникающие в процессе осуществления капитального ремонта многоквартирного дома. Однако, с другой стороны, его довольно широкая норма, предполагающая иные положения, которые необходимы для обеспечения осуществления капитального ремонта общего имущества приводят к тому, что трактовать эту норму можно различно, а также к тому, что на данный момент существует большое количество проблем и нерешенных вопросов в нормах указанного нормативного акта.
К примеру, пункт 2 статьи 7 указанного Закона устанавливает, что собственники помещений в многоквартирном доме обязаны уплачивать ежемесячные взносы на капитальный ремонт общего имущества, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 статьи 169, ча-
стью 8 статьи 170, частью 4 статьи 181 Жилищного кодекса РФ [3], в размере, установленном Правительством Самарской области, или, если соответствующее решение принято общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме, в большем размере.
Однако данная норма, подразумевающая взимание с собственников помещений в многоквартирном доме ежемесячных взносов на капитальный ремонт имущества, противоречит самой сущности права собственности, ведь фактически решение о ремонте собственности должен принимать сам собственник, здесь же законодатель фактически принимает решение за собственника и понуждает его оплачивать капитальный ремонт и нести соответствующую обязанность по оплате капитального ремонта и ответственность по его неоплате.
Пунктом 4 статьи 8 указанного Закона установлены два способа формирования фонда капитального ремонта: либо на специальный счет в целях формирования фонда капитального строительства в виде денежных средств, находящихся на специальном счете, либо перечисление денежных средств на счет регионального оператора. Пункт 6 статьи 8 указанного Закона устанавливает срок, в течение которого жители многоквартирного дома должны принять соответствующее решение. Если же такое решение не было принято, в соответствии с пунктом 7 указанной статьи орган местного самоуправления созывает общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме для решения вопроса о выборе способа формирования фонда капитального ремонта и формирует фонд капитального ремонта в соответствии с пунктом 8 статьи 8 указанного Закона, которая гласит, что в случае если собственники помещений в многоквартирном доме в срок, установленный частью 6 настоящей статьи, не выбрали способ формирования фонда капитального ремонта или выбранный ими способ не был реализован в установленный частью 6 настоящей статьи срок, орган местного самоуправления принимает решение о формировании фонда капитального ремонта в отношении такого многоквартирного дома на счете регионального оператора. Указанное решение принимается органом местного самоуправления в течение 10 дней с даты истечения срока, установленного частью 6 настоящей статьи, и в течение 5 дней с даты принятия решения направляется органом местного самоуправления региональному оператору и собственникам помещений в многоквартирном доме, в отношении которого принято решение о
формировании фонда капитального ремонта на счете регионального оператора.
Таким образом, на практике получается, что операторы аккумулируют денежные средства, поступающие от большинства домов, так как общественная активность по проведению общих собраний собственников невысока, и органы местного самоуправления принимают решение формировать фонд капитального ремонта в отношении этих домов на счетах региональных операторов.
Однако это противоречит той норме, которую мы ранее указали, ведь у органа местного самоуправления установлена обязанность созвать общее собрание собственников. При этом, практика показывает, что механизм, установленный в пункте 7 статьи 8 указанного Закона, запускается в обход обязанности органа местного самоуправления по созыву общего собрания собственников жилья. Такая ситуация приводит к противоречивости норм указанной статьи.
Таким образом, можно сказать, что, имея перед собой цель как-то структурировать процесс формирования фонда капитального ремонта, законодатель, нечетко сформулировал саму цель, а также неясно сформулировал сами нормы указанной статьи, что повлекло за собой противоречие норм друг другу и Закону в целом.
Пункт 1 статьи 31 указанного Закона устанавливает, что в целях организации и проведения капитального ремонта общего имущества региональный оператор заключает с собственниками помещений в многоквартирном доме, формирующими фонд капитального ремонта на счете регионального оператора, договор о формировании фонда капитального ремонта и об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме.
Также пункт 2 статьи 31 данного Закона устанавливает, что собственники помещений в многоквартирном доме, принявшие решение о формировании фонда капитального ремонта на счете регионального оператора, а также собственники помещений в многоквартирном доме, не принявшие решение о способе формирования фонда капитального ремонта, в случае, предусмотренном частью 7 статьи 8 настоящего Закона, обязаны заключить с региональным оператором договор о формировании фонда капитального ремонта в порядке, установленном статьей 445 Гражданского кодекса РФ [4]. При этом собственники помещений в этом многоквартирном доме, обладающие более чем 50% голосов от общего числа голосов собственников
отраспЕВЫЕ проблемы юридической науки и практики
помещений в этом многоквартирном доме, выступают в качестве одной стороны заключаемого договора.
В статье 445 ГК РФ указывается, что для заключения договора в обязательном порядке требуется направление оферты и ответное представление извещения об акцепте либо об отказе от акцепта, либо об акцепте на иных условиях (протокол разногласий). Следовательно, внесение взносов на капитальный ремонт возможно только после заключения соответствующего договора в установленном законом порядке.
На практике многие собственники получают платежные документы с требованием об оплате по почте, при этом ни оферты, ни акцепта нет. Таким образом, все это противоречит нормам ГК РФ и является нарушением законодательства. Следовательно, все вышеперечисленные нами проблемы указанного Закона ведут к неясности и нечеткости понимания целей данного Закона. С одной стороны, целью является установление обязанности по оплате взносов на капитальный ремонт, с другой стороны, формулировки каждой из вышеперечисленных норм настолько туманны и противоречивы, что можно сделать вывод о том, что законодатель не имел четкости представления целей, когда принимал данный Закон, в связи с чем на практике осуществление данного Закона практически невозможно и ведет к нарушению не только прав и законных интересов граждан, но и к нарушению действующего законодательства.
Становится очевидным, что законодатель, принимая тот или иной закон, должен проявить высокий профессионализм, а также добиться осознания объективных тенденций развития общественных отношений и соответственно постановки реальных и адекватных целей.
В частности, учет и оптимальное отражение юридически значимых интересов выступают в качестве одного из факторов повышения эффективности законодательства. Следовательно, законодателю необходимо четко анализировать интересы общества, исследовать необходимость решения тех или иных проблем в обществе при помощи принятия или изменения нормативных актов.
Не секрет, что интересы инвалидов до конца не проанализированы и не решены на законодательном уровне. Конечно, со стороны законодателя имеются попытки как-то урегулировать нерешенность многих вопросов жизни и деятельности инвалидов. Примером может служить Закон Самарской области от 26 декабря
2003 года № 125-ГД «О квотировании рабочих мест для инвалидов» [5].
Указанный Закон не содержит специально отведенной статьи, характеризующей цель данного Закона. Однако, судя по тому, какие общественные интересы затронуты в данном Законе, можно сделать вывод о том, что данный Закон призван определить и упорядочить предоставление минимального количества рабочих мест для инвалидов. Стоит оговориться, что это наше видение целей данного Закона.
Казалось бы, что цель ясна, данный Закон регулирует общественные отношения по трудоустройству инвалидов, но, несмотря на существование данного Закона, налицо достаточно проблем, которые имеют место, хотя у законодателя есть цель урегулировать порядок трудоустройства инвалидов.
К примеру, пункт 1 статьи 4 указанного Закона предусматривает, что квота устанавливается в размере 2% от среднесписочной численности работников. В статье 5 указанного Закона установлено, что Уполномоченный орган исполнительной власти Самарской области в сфере квотирования рабочих мест для инвалидов (далее — Уполномоченный орган исполнительной власти) осуществляет в пределах своей компетенции деятельность по реализации на территории Самарской области механизма квотирования рабочих мест для инвалидов. Также пункт 2 статьи 5 указанного Закона устанавливает, что Уполномоченный орган исполнительной власти осуществляет функцию установления для каждого работодателя в пределах установленной квоты минимального количества специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов.
Однако на практике складывается следующая ситуация: работодатели предвзято относятся к работникам-инвалидам и не трудоустраивают данных лиц, несмотря на то, что в соответствии с действующим законодательством установлена ответственность за неисполнение данного Закона, а именно административный штраф.
Кроме того, работодатели, не трудоустраивают работников-инвалидов в связи с тем, что им необходимо устанавливать для них определенные льготы, что, по их мнению, может отразиться на работе организации в целом.
Таким образом, налицо нечеткость целей указанного Закона, что привело к тому, что на практике указанный Закон трудно исполним.
На наш взгляд, законодатель не в достаточной степени рассмотрел интересы работников-инвалидов, не в полной мере проанализировал
возможные инструменты достижения поставленных целей, а также те факторы и условия, которые способствуют или препятствуют процессу достижения необходимого результата.
Таким образом, задуманная законодателем реформа по урегулированию работы инвалидов не достигла ожидаемых результатов, во многом из-за того, что неграмотно были использованы юридические средства при разработке указанного Закона.
В настоящее время существует масса пробелов в средствах реализации поставленных целей. Ведь именно эти пробелы и наносят серьезный удар по эффективности того или иного Закона, приводят к тому, что поставленные цели не достигаются или им придается совсем иное значение, нежели подразумевал законодатель.
На наш взгляд, необходимо кардинально менять сложившуюся ситуацию и усиливать законотворческую деятельность путем создания юридических механизмов, адекватных намеченным задачам.
Таким образом, резюмируя вышеизложенное, можно сказать, что эффективность законодательства во многом зависит от поставленных в момент принятия того или иного закона целей. Нечеткая цель либо отсутствие цели вовсе ведет к тому, что данный закон трактуется по-разному, зачастую так, как удобно тому, кто его трактует. Отсутствие цели ведет к тому, что в законе отсутствуют основные нормы, которые призваны урегулировать общественные отношения, для регулирования которых он принимался, возникают проблемы его реализации.
Кроме того, неверное использование юридических средств для реализации поставленных
целей ведет к тому, что поставленные законом цели не достигаются либо им придается иное значение, что также влияет на эффективность принятого закона.
Следовательно, рассмотренные выше проблемы дают нам возможность подвести итог: необходимо четко и последовательно усовершенствовать целевой аспект законотворчества, а также его инструментальную базу, что повысит эффективность законотворчества и запустит нормально функционирующий механизм правового регулирования общественных отношений, без пробелов и неурегулированных вопросов.
Примечания
1. Собрание законодательства РФ. 1997. № 2, ст. 198.
2. Волжская коммуна. 2013. № 214 (28630).
3. Собрание законодательства РФ. 2005. № 1, ч. 1, ст. 14.
4. Собрание законодательства РФ. 1994. № 32, ст. 3301.
5. Волжская коммуна. 2003. № 242.
Notes
1. Collection of legislative acts of the RF. 1997. № 2, art. 198.
2. Volga commune. 2013. № 214 (28630).
3. Collection of legislative acts of the RF. 2005. № 1, p. 1, art. 14.
4. Collection of legislative acts of the RF. 1994. № 32, art. 3301.
5. Volga commune. 2003. № 242.
