CC BY
195
позиция
Oner ШАБРОВ
ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ ПОСТМОДЕРНА
Современное государство - и авторитарные его воплощения, и либеральные - все менее вписывается в реалии эпохи постмодерна. Процессы глобализации, постиндустриапизации, информатизации, нарастание межцивипизационных противоречий, утрата идентичности объективно делают его все менее эффективным. Необходим поиск новых моделей, способных обеспечить стабильность и развитие общественных систем в новых условиях.
The modern state including its authoritative and liberal implementations doesn’t correspond to the realities of the epoch of a postmodern today. Processes of globalization, post-industrialization, informatization, increase of intercivilization contradictions, loss of identity make it objectively less effective. That is why searching of the new models capable to provide stability and development of public systems in new conditions is necessary.
Ключевые слова:
эффективность, государственное управление, глобализация, государственное регулирование, социальное разнообразие, столкновение цивилизаций, кризис идентичности, информатизация; efficiency, state management, globalization, government regulation, social variety, collision of civilizations, crisis of identity, informatization.
Проблема эффективности государственного управления существовала всегда. Со времен Платона философия, а затем и специализированные науки неутомимо ищут формулу власти, способную обеспечить стабильность общественных систем и благополучие граждан. Конец 70-х гг. прошлого столетия ознаменовался для США и всей Европы повсеместными административными реформами, в которых отразились неудовлетворенность эффективностью функционирования сложившихся государств и попытки найти государственное устройство, оптимальное в новых исторических условиях. В России этот поиск завершился крахом советского государства, «шоковой терапией» 90-х и попытками выстроить «вертикаль власти», сопровождавшимися экономической деградацией.
Сегодня многие эксперты в России и за рубежом видят признаки того, что новая эпоха, идущая вслед за эпохой модерна (современность), ставит под вопрос соответствие современного государства новым реалиям. «Мы не знаем, какой тип исторической системы придет на смену ныне существующему, — считает, например, известный американский социолог И. Валлерстайн. — Но мы наверняка знаем, что та своеобразная система, современниками которой мы являемся, система, в которой государства играли ключевую роль в обеспечении безграничного накопления капитала, не способна более функционировать»1. Для такого заключения существует немало причин, коренящихся в процессах глобализации, постиндустриализации, информатизации, нарастания межцивилизационных противоречий, утраты идентичности и др.
Начавшийся в 2008 г. экономический кризис, названный «великой рецессией», обнажил одно из ключевых противоречий современного мира — между государственным суверенитетом и глобальными масштабами современной экономики. Сформировавшаяся в настоящее время глобальная экономика принципиально отличается от существовавшей фактически с XVI—XVII вв. мировой экономики, которая, по определению Манюэля Кастельса, была способна «работать как единая система в режиме реального времени в масштабе всей пла-
1 Валлерстайн И. Конец знакомого мира: Социология XXI века. — М., 2004, с. 104.
ШАБРОВ
Олег
Федорович — д.полит.н., профессор; заведующий кафедрой политологии и политического управления РАГС при Президенте РФ, президент Академии политической науки shabrov@ur.rags.ru
неты»1. Сегодня около половины мирового промышленного производства и две трети внешней торговли приходятся на долю транснациональных корпораций. Это с неизбежностью все более ограничивает способность современных государств влиять на экономику.
Опыт Великой депрессии 30-х гг. прошлого столетия, по масштабам сравнимой с нынешней и затронувшей все развитые страны Запада, выявил два механизма, способных остановить деградацию мировой экономики в подобных условиях: государственное регулирование и большая война. Очевидно, что второй путь губителен и пойти по нему вряд ли решатся даже отпетые преступники, дорвись они до власти. Первый же — и это показала практика — не даст теперь желаемого эффекта в силу глобализации экономики. Восемьдесят лет назад вирус спада распространился по миру, «заразив» национальные экономики через механизмы обмена. Сегодня же сама экономика перестала быть исключительно национальной и вышла из-под контроля национальных государств. И чем дальше, тем больше будет востребована идея мирового правительства, реализация которой несет прямую угрозу их суверенитету.
Современное производство влечет за собой и другие глобальные негативные последствия, не менее катастрофичные и столь же неотвратимые. В их числе загрязнение природной среды, климатические изменения, глобальное имущественное неравенство и другие. Решение любой из них не под силу ни одному отдельно взятому национальному государству. Международные организации тоже демонстрируют слабую способность их решения в силу ответственности государств, прежде всего, перед собственными народами и их нежелания поступиться национальным суверенитетом ради глобального блага.
Можно констатировать, что одной из примет последних десятилетий стала всеобщая неудовлетворенность существующими системами государственного управления, свидетельствующая о снижении его эффективности. Казалось бы, вопрос о мировом правительстве назрел. Но будет ли оно эффективнее конгломерата национальных государств? Есть основания
1 Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура / пер. с англ. под науч. ред. О.И. Шкаратана. М., 2000, с. 105.
усомниться. К числу главных причин следует отнести сопутствующее постиндустриализации радикальное повышение степени разнообразия общественных систем, бросающее вызов современному человечеству. Именно об этом писал Э. Тоффлер в книге «Третья волна».
Проблему разнообразия применительно к управлению еще в середине прошлого столетия поставил известный английский специалист в области кибернетики У. Эшби. Он сформулировал принцип необходимого разнообразия: чтобы иметь возможность управлять, управляющая система должна обладать не меньшим разнообразием, чем управляемая2. История постсоветской России наглядно подтверждает действие этого принципа. На первом этапе реформ, в 90-е гг., преобладали действия, имевшие непосредственным следствием усложнение общества, повышение степени его разнообразия — экономического, политического, идеологического. В отсутствие адекватных мер по реорганизации государственного управления его эффективность резко снизилась. Проголосовав по итогам последних трех избирательных циклов за «партию власти» и президента-силовика, общество фактически дало им мандат на наведение порядка, что равносильно снижению степени разнообразия общества. Но этот путь имеет свои пределы. В разнообразии заложен потенциал развития, и носителем его является гражданское общество. Слабость общественной самоорганизации как неизбежное следствие унификации общественной системы рано или поздно порождает ее стагнацию и становится фактором неустойчивости.
С другой стороны, существует предел повышения степени разнообразия всякой управляющей системы — так называемый «принцип хрупкости хорошего», известный в функциональном анализе как «теорема конечности» советского ученого Л. Левантовского3. Чем сложнее организация системы, тем более вероятна потеря ее устойчивости.
Действие совокупности двух названных принципов — «необходимого разнообра-
2 Эшби У.Р. Введение в кибернетику. — М., 1959, с. 294.
3 Левантовский Л.В. Особенности границы области устойчивости // Функциональный анализ и его приложения. — 1982, т. 16, вып. 1.
зия» У. Эшби и «хрупкости хорошего» Л. Левантовского ставит эффективному управлению вполне конкретные границы. Это хорошо видно на рис. 1, где кривая I условно отображает рост эффективности управления Е с повышением степени разнообразия управляющей системы Я в соответствии с первым принципом, а кривая II — наоборот, снижение эффективности в соответствии со вторым. Точка гг на оси Я
— это степень разнообразия управляемого объекта, г3 — предельная сложность управляющей системы. Управление возможно только при гг < Я < г3: при Я < гг объект становится неуправляемым, при Я > г3 субъект управления теряет устойчивость, деградирует.
П
О____________
Рисунок 1
Одной из особенностей общественных систем является их постоянное развитие, а значит, и усложнение. Это означает, что точка гг на оси Я постоянно смещается вправо, т.е. диапазон эффективного управления неотвратимо сокращается. Смысл вызова, с которым столкнулось современное человечество, видится в том, что степень разнообразия общественных систем неумолимо возрастает, оставляя государствам все меньше маневра для сохранения собственной эффективности. Перенос же центра управления на глобальный уровень, создание «мирового правительства» заведомо обречены на неудачу в силу несопоставимо более высокой степени разнообразия мирового сообщества в сравнении с любой из существующих общественных систем.
Единственный надежный способ решения проблемы соотношения разнообразий современным государством — упрощение управляемой системы за счет сокращения
сферы его ответственности. Это возможно следующим образом.
•Путем сегментации государственного суверенитета. Как тенденция этот путь проявляется в усиливающихся в ряде стран на фоне глобализации центробежных явлениях: в стремлении их частей к автоно-мизации, федерализации, в сепаратизме.
• Путем передачи все большей части функций политико-государственного управления в сферу самоорганизации
— структурам гражданского общества, которое, со своей стороны, должно быть готово взять эти функции на себя.
Развитие гражданского общества становится, таким образом, одной из главных политических задач государства, условием его эффективности и единственной альтернативой деградации и распаду. Примечательно, что сокращение государственных функций является одним из стержневых положений как либеральной, так и коммунистической идеологии, выдвинувшей тезис об отмирании государства как политического института по мере продвижения к полному коммунизму. Противоположности, как это часто бывает, сходятся — в данном случае в отношении направления вектора истории.
Рост социального разнообразия и его дестабилизирующего влияния усугубляется еще одним обстоятельством, являющимся одним из следствий глобализации экономики. Сегодня, как верно отмечает С. Хантингтон, на смену межгосударственным столкновениям приходит конфликт между цивилизациями. Многими экспертами значимость и даже само наличие этого конфликта подвергается сомнению. Российский социолог В.Н. Иванов, выражая распространенное мнение, пишет: «Конфликта цивилизаций как такового не существует. Есть конфликт между странами, принадлежащими к разным цивилиза-циям»1. Но сегодня трудно уже не замечать, что принадлежащие одному ментальному основанию культуры не только служат объединению народов одной цивилизации, но и противопоставляют их носителям других цивилизационных кодов.
И дело не только в конфликте, порождаемом высокомерием представителей «высших» цивилизаций, достигших в послевоенные годы существенного техноло-
1 Конфликт цивилизаций: pro et contra (Мнение социологов) // Социологические исследования, 2009, № 4, с. 73-81.
гического прогресса, и стремлением «мировой деревни» к реваншу. Опыт Японии, Сингапура, а теперь уже и Китая показывает, сколь необоснованны претензии «золотого миллиарда» на верховенство по основанию превосходства культуры. Нет цивилизаций «высших» и «низших»: они разные. Но это различие является существенным фактором разделения народов на «своих» и «чужих». Естественно, противостояние не может не обостряться под влиянием других глобальных факторов — по мере роста численности населения Земли и истощения природных ресурсов.
Для эффективности государственного управления важен, однако, не только и даже не столько планетарный масштаб меж-цивилизационного противоречия. Главная проблема в том, что в условиях глобальной коммуникации становится неизбежной взаимная диффузия цивилизаций сквозь государственные границы. Теперь уже и на бытовом уровне мы можем судить о трудности выстраивания отношений между представителями разных культур.
Преобладающее направление этой диффузии определяется разностью экономических потенциалов: население естественным образом мигрирует в направлении максимальной концентрации материальных ценностей. По данным ООН, за десять последних лет второго тысячелетия общая численность мигрантов на планете выросла в среднем на 13,5% и составила около 175 млн чел., при этом в более развитых регионах — на 27,9% (около 104 млн чел.), в т.ч. в Северной Америке — 48% (около 41 млн чел.). В наименее же развитых странах число мигрантов, наоборот, сократилось на 2,6% и составило всего около 10,5 млн чел.1 При этом оказываются заинтересованными обе стороны: работодатель в развитых странах получает дешевую рабочую силу, мигранты из «мировой деревни» — возможность выжить и поддержать близких. Никакими административными мерами этот процесс не остановить. Мировое имущественное неравенство продолжает углубляться. Около 3 млрд чел. на планете — почти половина человечества — живет на 2 долл. США в день. Соотношение среднего дохода жителей богатейших стран мира к самым бед-
1 Доклад о международной миграции за 2002 год: общий обзор // http:IIwww.un.org/russianI whatnewIdocsImigration.htm
ным возросла с 9:1 в конце XIX в. до 60:1 к концу XX2.
«Столкновение цивилизаций» перемещается сегодня на территории развитых стран и превращается из внешнеполитической проблемы в проблему государственного управления и внутренней политики. Арабские бунты, охватившие благополучную Францию во второй половине «нулевых», рост протестных выступлений мигрантов в Италии и других странах Западной Европы свидетельствуют о том, что европейская политика в отношении нелегальной и легальной миграции заходит в тупик. Традиционный образ США, еще не так давно характеризовавшийся метафорой «плавильного котла», все больше напоминает самим американским экспертам «миску салата».
По сути дела, речь идет о кардинальном повышении степени разнообразия общественных систем, прежде всего систем современного западного типа, за счет образования новых этноконфессиональ-ных групп, не склонных к ассимиляции. Наряду с глобализацией рынка, ростом влияния транснациональных корпораций и негосударственных организаций, меж-цивилизационное противостояние становится существенным фактором снижения эффективности государств-наций в их сложившейся форме.
Проблемы эти не могли не затронуть и Россию. Межэтнические и межконфес-сиональные конфликты становятся привычными элементами отечественной повседневности. Разумеется, полиэтническая и многоконфессиональная Россия имеет перед Западом преимущество многовекового опыта сосуществования цивилизаций и толерантности. Но для своей реализации эти преимущества требуют воплощения в политическом устройстве общества, в модели и практике государственного управления. Возникшему с крушением унифицированного советского строя разнообразию экономических, политических, идеологических форм, помноженному на растущее этническое и конфессиональное разнообразие, должна соответствовать модель государственного управления, отвечающая особенностям многосоставного общества.
Классические западные образцы, де-
2 Nancy Birdsall. Life is Unfair: Inequality in the World. - Foreign Policy, № 111, summer 1998.
монстрирующие снижение эффективности даже в собственных странах, для этого мало подходят. Исключение может составить опыт сообщественных демократий, позволяющих учесть интересы и специфику различных этноконфессиональных групп1. Заслуживает внимания и советская модель регулирования межнациональных отношений, в частности через верхнюю палату советского парламента — Совет Национальностей. Не следует отбрасывать и традиционные формы организации общественной жизни различных народностей.
Взаимопроникновение конфликтующих цивилизаций стало одним из значимых факторов усиления кризиса национальной идентичности как в США, Европе, так и в России, слабо освоенные просторы и богатые природные ресурсы которой служат объектом вожделения и целенаправленной миграционной политики ряда влиятельных государств.
Проблема идентичности усугубляется влиянием других тенденций, в числе которых — лавинообразное нарастание информационных потоков и ускорение хода истории. Коренное изменение технологического уклада происходит сегодня за отрезок времени, сопоставимый со временем активной жизнедеятельности поколения. Человеку остается все меньше времени на соотнесение новых реалий с устоявшимися нравственными нормами и социальными ценностями, опыт старшего поколения все меньше согласуется с миром, в который вступает молодежь. Между тем, как верно отмечает С.П. Капица, через механизм культурного наследования «...реализуется единственный, специфический для человека способ развития человечества, ведущий к организации и самоорганизации общества»2. Ведь в сфере культуры лежат основы политического и экономического поведения человека. Разрушительное влияние резкой смены социально-технологического уклада, помноженное на попытки выбросить из исторической памяти народа опыт нескольких поколений «строителей коммунизма»,
1 Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах: Сравнительное исследование. — М., 1997.
2 Капица С.П. Глобальная демографическая революция и будущее человечества // Новая и новейшая история, 2004, № 4, с. 46.
мы наблюдаем сегодня в политической и экономической практике России.
Утрата «связи времен» и, как следствие, идентичности влечет за собой разрушение социальных связей, препятствует реализации одной из основных функций политической власти — интегрирующей. Частичная утрата национальной идентичности замещается идентичностью с группами более низкого порядка: этно-конфессиональными, корпоративными, узкогрупповыми. Кризис идентичности чреват разрушением социальных связей, нарушением социальной интеграции и кризисом личности3. Нарушается социально-психологический механизм национального лидерства, основанный на идентификации лидера и государства, нации. Нация утрачивает стимул к повиновению, а лидеры начинают все в большей степени обслуживать узкогрупповые интересы.
Быстро меняющийся мир бросает человечеству и все новые технологические вызовы, формируя, в частности, запрос на мобильного работника, готового весь период своей экономической активности к освоению новых профессий. Современное государство встает перед необходимостью менять образовательные системы, выстраивать схемы непрерывного образования. В этих условиях, как верно прогнозирует Э. Тоффлер, «образование должно сместиться в будущее время»4.
Кризис национальной идентичности, отчетливо проявившийся и в России, предъявляет новые требования к политической социализации граждан, системе образования, механизмам политического рекрутирования и формирования политических элит.
Одной из причин современного кризиса идентичности является также информационное отчуждение личности. Информационное общество, предоставившее человеку невиданные возможности коммуникации, порождает и новое противоречие между обществом, производящим информацию, и потребляющим ее человеком, теряющим возможность полноценно соотноситься с окружающей средой. Особенностью личности постмодерна, открытой для избыточной информации, становится неглубокое проникно-
3 Хабермас Ю. Философский дискурс о модерне. - М., 2003.
4 Тоффлер Э. Шок будущего. - М., 2002, с. 464.
вение в суть происходящего, в том числе в политической сфере, реальный мир все больше вытесняется разрастающимся миром искусственных образований, симу-лякров социального бытия. Казалось бы, парадокс: невиданные ранее возможности распространения информации и доступа к ней становятся препятствием реальному информационному обмену.
Дело, однако, не только в объеме. Одной из особенностей производства в завершающей стадии индустриального общества и одной из причин, заставляющих говорить о наступлении новой эпохи - эпохи постмодерна, является рост удельного веса информации в «товарной массе» валового продукта, вытеснение ею продукта материального. Как писал американский социолог Д. Белл, «если капитал и труд -главные структурные элементы индустриального социума,то информация и знание— основа общества постиндустриального»1. Не вдаваясь в обсуждение точности этой формулировки, а также специфики информации как товара, отметим, думается, очевидное: в той же мере, в которой индустриальное общество порождает неравенство отношений собственности и, как следствие, отчуждение труда, постиндустриальное общество порождает информационное отчуждение как следствие неравенства информационного. В меру обладания материальным и административным ресурсом одна из сторон получает преимущество в формировании информационной «повестки дня», в масштабах информационного воздействия. А это, в свою очередь, порождает возможность навязывать индивидуальному и массовому сознанию виртуальные сущности, не имеющие прообраза в реальном мире. Информационное отчуждение предстает, таким образом, как отчуждение информационного пространства от реального мира, как отчуждение человека от объективной информации и, как следствие, его отчуждение от самой реальности.
В результате утрачивают смысл механизмы представительной демократии,
1 Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество. — М., 1999, с. ^1.
использование которых становится средством манипулирования. Народ перестает быть реальным источником власти. Утрачивают эффективность созданные и оправдавшие себя институты и механизмы политической обратной связи, обеспечивавшие в последние десятилетия эффективность западных демократий, — партии, группы давления, выборы, референдумы и т.п. Нарастающее блокирование каналов политической обратной связи влечет за собой накопление ошибок государственного управления, становится еще одним фактором снижения его эффективности. В свою очередь, политическая элита частично погружается в мир ею же порождаемых иллюзий, утрачивает чувство реальности.
Вряд ли «демократии симулякров» можно противопоставить что-либо помимо механизмов непосредственного, минуя СМИ, политического участия граждан. Это делает принципиально важными развитие форм прямого общественного контроля, перенос центра принятия решений на максимально низкий уровень управленческой иерархии. Представляется также возможной актуализация одного из ключевых элементов марксовой модели социалистической демократии — многоступенчатой выборности органов государственного управления «снизу доверху», при которой избирающие имеют возможность прямого общения с избираемыми.
* * *
Эффективностью государственного управления обеспокоена сегодня не только Россия. Постиндустриальная эпоха бросает вызов стабильности мира, основанного на либеральных ценностях и формуле представительной демократии. Уповая на привлекательные либеральные модели, самое время вслед за И. Валлерстайном задуматься о том, что ждет наш мир «после либерализма». Но и авторитарные модели не соответствуют степени разнообразия современного общества, обрекают его на деградацию, а сами обречены на неустойчивость. Одна из наиболее актуальных задач отечественной политологии видится в поиске решения этой проблемы для России с учетом как ее специфики, так и уроков западного пути.
