CC BY
59
УДК 338.24
ЭФФЕКТИВНОСТЬ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РЕГИОНАХ ЮГА РОССИИ
А. Ф. СОКОЛОВ, кандидат экономических наук, докторант кафедры экономической информатики и управления
Е-mail: confvolsu@yandex. т Волгоградский государственный университет
В статье представлены основные направления совершенствования систем управления на региональном уровне в условиях проводимой административной реформы и развития информатизации. Предложена методика оценки эффективности управления регионом. Использована интегральная оценка результативности и экономичности деятельности органов исполнительной власти. Спроектирована информационно-аналитическая система оценки эффективности управления регионом, апробация которой произведена на базе регионов Юга России.
Ключевые слова: система управления регионом, оценка эффективности управления регионом, экономичность и результативность деятельности органов исполнительной власти, информационно-аналитическая система.
В условиях проводимой административной реформы на региональном уровне практическая реализация мероприятий, направленных на совершенствование системы управления в условиях развития информатизации, зачастую сводится к выполнению соответствующих федеральных целевых программ и технической автоматизации в условиях развития средств связи [7].
Анализ подходов к мониторингу реализации реформ государственного управления показывает, что в международной практике гораздо больше инструментов, позволяющих производить диагностические исследования состояния государственного управления, нежели осуществлять постоянный мониторинг процесса реформ1. Одной из основных
1 Более подробно о диагностических инструментах см., например, PREM Notes. The Public Sector Governance Reform
методологических проблем, связанных с оценкой эффективности реформ государственного управления в целом, является трудность выявления устойчивой взаимосвязи между улучшениями в области государственного управления и стратегической целью реформ — содействием достижению целей социально-экономического развития. Особенностью реформ государственного управления является сложность определения объективных количественных показателей эффективности данных реформ.
В современных условиях модернизации национальной экономики предъявляются новые требования к системам управления регионом, а также трансформируются общие подходы к их развитию. Условия хозяйствования заставляют совершенствовать региональные системы управления, адаптируя старые элементы и формируя новые. Направлениями совершенствования являются: формирование электронного правительства, электронные общественные приемные, многофункциональные центры, территориальное общественное самоуправление. Большинство новых элементов формируется в связи с решением правительственной комиссии по широкомасштабному внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления.
Новые требования к системам управления также приводят к изменениям в организационной структуре и механизме управления. Основные составляющие региональной системы управления
Cycle: Available Diagnostic Tools. № 88, July 2004. URL: http:// wwwl.worldbank. org/prem/PREMNotes/premnote88.pdf.
адаптируются к новым условиям, вызывая изменения в методах управления (информационных технологиях поиска, сбора, обработки, хранения информации); инструментах управления (информационных системах, базах данных, хранилищах информации); каналах передачи информации.
Новые элементы в системе управления выполняют следующие функции: аккумулирование, хранение, обработка, передача и распространение информации, необходимой для принятия управленческих решений; создание условий для оперативного получения необходимой информации хозяйственными субъектами; ускорение социально-экономических процессов за счет использования информационно-телекоммуникационных технологий и средств связи; уменьшение информационной неопределенности за счет получения необходимой дополнительной информации из официальных источников; координация субъектов управления — то есть проявление самостоятельности субъектами управления, в рамках создаваемого информационного пространства [4, с. 62].
Таким образом, совершенствование систем управления регионом целесообразно рассматривать в тесной взаимосвязи с развитием информационного фактора, что позволяет повысить эффективность реализации функций управления: анализ, мониторинг, сопровождение, организацию, планирование и прогнозирование, а также консалтинг экономического роста региона.
Оценить эффективность государственного управления региональной хозяйственной системой (РХС) возможно посредством анализа деятельности органов исполнительной власти (ОИВ). Такая оценка необходима для повышения системности, обоснованности управленческих решений и эффективности деятельности ИОВ субъектов РФ, что позволяет: стимулировать руководство к повышению эффективности взаимодействия ОИВ и гражданского общества; расширить возможности доступа граждан к сведениям о деятельности ОИВ; обеспечить непосредственное участие институтов гражданского общества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государственного управления; повысить открытость деятельности субъекта управления.
Для проведения такой оценки в науке и практике разработан ряд методик2, принятых на феде-
2 Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ (утверждена постановлением Правительства РФ от 15.04.2009 № 322 (в ред. постановлений Правительства РФ от 01.04.2010 № 212, от 26.07.2010 № 542, от 08.09.2010 № 702, от 18.12.2010 № 1052); Методика
ральном и региональном уровнях. Так, методика Правительства РФ определяет единый порядок проведения оценки эффективности деятельности ОИВ субъектов РФ в отчетный период в целях подготовки ежегодного доклада Президенту РФ. Необходимо отметить, что в рамках указанной методики разработаны алгоритмы, позволяющие рассчитывать долю неэффективных расходов в общих расходах бюджета в различных сферах жизнедеятельности субъектов РФ. В этом случае формируются количественные оценки. К недостаткам этих алгоритмов, а, следовательно, и получаемых на их основе оценок можно отнести то, что при проведении расчетов используются данные других субъектов, т. е. оценка неэффективных расходов одного субъекта ставится в зависимость от показателей других субъектов.
Сравнительный анализ существующих методик проведен по выделенным критериям: количеству показателей в каждой методике; способам сбора и источникам информации; полноте охвата явления; достоверности информации и ее доступности; способу определения эффективности управления РХС.
По первому критерию все методы оценки имеют различные значения, которые варьируются в зависимости от методов и целей оценки. Так, например, система рейтинговой оценки США основывается на 25 показателях, система CAF использует 28 субкритериев [1], методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ выделяет 236 основных показателей и 112 дополнительных [6].
Что касается способов определения эффективности управления РХС, то рассмотренные методики можно разделить на такие группы, как: внутренняя и внешняя оценка; балльно-рейтин-говая система оценки; сравнение плановых и фактических показателей; изучение показателей в динамике; балансовые методы оценки.
Проанализированные методики объединяет наличие в системе показателей следующих блоков: комплексная оценка уровня социально-экономического положения региона; оценка на основе показателей эффективности расходования
Совета по изучению производительных сил; Регламент системы индикативного управления экономикой Республики Татарстан; Методика оценки и мониторинга эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти Калининградской области; Порядок оценки деятельности исполнительных органов государственной власти Тверской области; Методика оценки эффективности деятельности исполнительных органов власти Санкт-Петербурга и др.
бюджетных средств; оценка реализации реформ, признанных актуальными на федеральном уровне (в сферах образования, здравоохранения, жилищно-коммунальной сфере и др.); оценка уровня выполнения полномочий на региональном уровне; оценка эффективности деятельности власти населением на основе анкетирования, опросных и социальных показателей; оценка открытости деятельности ОИВ [2].
К достоинствам рассмотренных методик следует отнести: определение целевых установок, к выполнению которых в отчетном периоде должен стремиться каждый ОИВ; группировка показателей по основным направлениям их деятельности, что позволяет проводить детальный анализ деятельности по отдельным направлениям; возможность проведения территориальных сравнительных оценок и направлений повышения эффективности деятельности субъекта управления.
В то же время рассматриваемым подходам свойственен ряд недостатков, к которым относятся: подмена критерия эффективности критерием результативности; отсутствие в большинстве методик интегральных показателей (или, если они есть, то показатели при их формировании имеют одинаковый вес, что не соответствует объективной реальности); односторонность оценки, т. к. значение интегрального показателя зависит только от одного направления деятельности (в большинстве случаев от социально-экономического развития региона); зависимость оценки эффективности работы одного ОИВ от эффективности работы другого, т. к. значение интегрального показателя одного муниципального образования зависит от уровня социально-экономического развития других муниципальных образований; слишком большой перечень показателей (до 236!), что делает методику оценки громоздкой.
Обратимся к анализу зарубежных методов оценки эффективности деятельности национальных правительств, управления территориальными образованиями3. Необходимо отметить, что подхо-
3 Система рейтинговой оценки программ США; Оценка деятельности исполнительных органов власти в Великобритании; Оценка эффективности деятельности исполнительных органов власти Австралии; Система оценки WGI, рассчитываемая Всемирным Банком и GRICS; Модель CAF (В рамках Европейского Союза Европейским институтом административного управления (European Institute of Public Administration, EIPA), который является специализированным учреждением Евро-комиссии, разработаны в 2008 году Общие основы оценки (Common Assesment Framework — CAF) для оценки менеджмента в организациях, финансируемых на публичные средства); На глобальном универсальном уровне, в рамках ООН проблема
ды зарубежной практики к оценке эффективности работы публичных органов управления являются значимыми факторами интеграции России в мировое сообщество, влияющими не только на имидж страны, но и на различные аспекты интеграционных процессов, такие как транснациональное движение капиталов, международные инвестиции и сотрудничество в социальных вопросах. Результаты анализа показывают, что применение данных методик в России затруднено ввиду существенных национальных различий правовых, социально-экономических и политических систем и региональной специфики [8, 9].
С точки зрения методологического индивидуализма основной задачей хозяйства является максимизация производимого (или присваиваемого) ею блага (всего того, что является полезным человеку или приносит ему удовлетворение). Потребительская оценка эффективности экономики закономерно приводит к распространенности и доминированию рейтинговых оценок эффективности хозяйственных, политических, общественных систем. Стремление получить максимально «свернутый» показатель оценки сложнейших социальных процессов при минимально выраженной субъективности стимулирует использование интегральных методов оценки [5].
На взгляд автора, для оценки эффективности управления РХС необходимо использовать интеграцию указанных подходов: объектно-структурного и функционально-структурного [3].
Для сложных элементов, которые декомпозируются с помощью элементов низшего уровня, можно ввести понятие «состояние», определяемое совокупностью значений показателей X. При этом складывается уравнение:
X = (хр х2,..., х¡,..., хn), где х,- г'-й показатель, описывающий элемент низшего уровня; п — количество элементов низшего уровня, определяющих свойства элемента следующего верхнего уровня.
Таким образом, состояние всех элементов на каком-либо уровне декомпозиции будет определять эффективность управления РХС как сложного системного объекта.
эффективности управления рассматривается Программой по населенным пунктам (ООН-Хабитат); Качественное управление (Good Governance); Оценка результативности (Performance audit); Ценности, созданные за истраченные деньги (Value for money); Высшие ценности (Best Value); Показатели результативности (Performance measurements); Новая государственная политика (New Public Management); Бюджетирование и учет на основе ресурсов.
Карачаево-Черкесская Республика
Республика Северная Осетия-Алания
Астраханская область
В связи с этим предлагается оценивать эффективность управления РХС как интегральный показатель, включающий индикаторы следующих четырех взаимосвязанных блоков показателей:
1) результативность деятельности ОИВ (основные социально-экономические показатели развития региона, результаты функционирования отраслей);
2) экономичность деятельности ОИВ региона (показатели расходов консолидированного бюджета субъекта РФ на управление, общественного мнения, количественные оценки по эффективности использования бюджетных средств, территориальное общественное самоуправление; показатели муниципального управления и т. д., см. рис. 1);
3) функциональность субъекта управления (показатели реализации основных функций управления, степень развитости институциональной сферы региона, состояние информационной инфраструктуры, показатели, характеризующие использование информационных технологий в деятельности ОИВ). С помощью показателей этого блока целесообразно проводить качественную оценку эффективности управления на основе оценки организационно-технического уровня;
4) показатели, характеризующие выполнение стратегических целей развития РХС — потенциал модернизации объекта управления, которые структурированы на основе субъектно-объектных, структурно-функциональных и динамических характеристик. Под потенциалом модернизации хозяйственных систем понимается совокупность ресурсов, условий и факторов, необходимых для перехода на инновационный путь развития и направленную на эффективную реализацию инноваций на внутреннем и внешнем рынках.
Принципиальное значение при разработке системы показателей имеет формулирование показателей эффективности и результативности деятельности государственного органа. Показатели эффективности позволяют оценить соотношение полученных результатов с затраченными на их получение средствами. Показатели результативности дают возможность оценить степень достижения цели, ради которой функционируют ОИВ. Показатели экономичности позволяют оценить дости-
Республика Калмыкия
Чеченская Республика
150-
Республика Дагестан
Республика Адыгея
Ростовская область
Краснодарский край
Кабардино-Балкарская Республика
Ставропольский край
Республика Ингушетия Волгоградская область
Рис. 1. Численность государственных гражданских служащих в органах исполнительной власти субъектов Юга России в 2009г., чел. на Ютыс. чел. населения
жение целей или решение задач при достигнутой экономии бюджетных средств.
Необходимо также учитывать, что главной проблемой экономического роста и обеспечения достойного места национальной экономики России в мировом сообществе является переход нашей страны на инновационный путь развития за счет использования потенциала модернизации хозяйственной системы. Утилитарное значение потенциал модернизации имеет в процессе обоснования государственной инновационной политики, комплекса научно-технических и инновационных программ, в непосредственной деятельности создаваемых адекватных рыночным условиям хозяйствования структур и институтов, призванных обеспечить прохождение научных идей до их практического применения.
По мнению автора, для выявления сущностных характеристик и показателей, оценивающих потенциал модернизации, необходимо учитывать наличие и сбалансированность структуры его компонентов, достаточность уровня развития для формирования инновационно активной экономики. Также необходимо отражать конечный результат его использования — переход на инновационное развитие (в виде инновационной продукции, полученной в ходе осуществления инновационного процесса, использованных передовых производственных технологий и т. д.). Поэтому считаем обоснованным включение в систему интегральной оценки эффективности управления РХС четвертого блока показателей, системно отражающих наличие и использование потенциала модернизации РХС.
Интегрирование показателей, определяющих эффективность управления РХС, возможно с помо-
РЕГИОНАЖАя экономикА: теория и практика 45
329 329
400 350 300 250 200 150 100 50 О
Рис. 2. Рейтинг регионов Юга России по эффективности управления РХС для исполнительной власти субъектов РФ в 2009 г.:
1 — Республика Ингушетия; 2—Чеченская Республика; 3—Кабардино-Балкарская Республика; 4 — Республика Калмыкия; 5 — Карачаево-Черкесская Республика; 6 — Республика Адыгея; 7— Республика Дагестан; 8 — Республика Северная Осетия — Алания; 9 — Астраханская область; 10— Ставропольский край; 77 —Волгоградская область; 12 — Ростовская область; 13 — Краснодарский край
щью рейтинговой оценки, в которой относительные показатели позиционируются по единой процедуре [3]. Рейтинг регионов Юга России по интегральному показателю эффективности управления РХС рассчитан по 125 показателям (рис. 2).
Пятерка регионов — лидеров по эффективности управления регионом: Краснодарский край; Ростовская и Волгоградская области; Ставропольский край; Астраханская область.
Для осуществления мониторинга эффективности управления РХС в Волгоградском регионе автором в составе авторского коллектива спроектирована и реализована информационно-аналитическая система (ИАС «Мониторинг эффективности управления»), содержащая все используемые показатели оценки и их расчет для регионов Юга России. Представляется целесообразной дальнейшая интеграция спроектированной системы в систему Электронного правительства Волгоградской области в рамках модуля «Единая информационно-аналитическая подсистема (SAP BI IP (Business Intelligence Integrated Planning) органов исполнительной власти Волгоградской области».
Спроектированная ИАС «Мониторинг эффективности управления» отражает достоверную статистическую и расчетную аналитическую информацию, обновляемую с заданной периодичностью, на основе которой возможно определение эффективности управления РХС в соответствии с предложенной методикой. Отчеты ИАС выводят значения показателей регионов по годам и показывают темп роста и прироста величины показателя.
Предложенная методика оценки эффективности управления РХС предполагает интегральную оценку результативности и экономичности
354 деятельности органов исполнительной власти, функциональности субъекта управления и потенциала модернизации объекта управления с использованием рейтинг-технологии. С целью хранения и обработки имеющейся информации спроектирована информационно-аналитическая система «Мониторинг эффективности управления», предоставляющая достоверную статистическую и расчетную аналитическую информацию по показателям оценки эффективности управления РХС, обновляемую с заданной периодичностью.
Список литературы
1. Гусаков Ю. А., Тавер Е. И., Маслов Д. В. Общая схема оценки CAF 2006. Центр экспертных программ Всероссийской организации качества. Москва, 2008.
2. Итоговый сводный рейтинг информационной открытости исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в 2009 г. URL: http://www. svobodainfo. org/ru/node/93.
3. Калинина А. Э. Иерархический рейтинг региональной эффективности обеспечения занятости. Препринт WR/2002/17. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2002. С. 18-19.
4. Калинина А. Э., Петрова Е. А. Информационный механизм развития региональных хозяйственных систем // Региональная экономика: теория и практика. 2008. № 11 (68). С. 57-64.
5. Моисеев В. О. Методология анализа и оценки эффективности региональных экономических систем. Казань: Изд-во Казанского университета, 2003.
6. О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 15.04.2009 № 322.
7. О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах: распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р (ред. от 10.03.2009).
8. Kaufmann Daniel. Brookings Institution Aart Kraay and Massimo Mastruzzi, World Bank // The Worldwide Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues, September, 2010.
9. Likierman A. Planning and Controlling Public UK expenditure on a Resource Basis. Public Money& Management. January, 2003.
