CC BY
325
ЭФФЕКТИВНОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ КАК ЦЕНТРАЛЬНАЯ КАТЕГОРИЯ АУДИТА ЭФФЕКТИВНОСТИ
МАМСУРОВ А.Б.,
кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры, Северо-Осетинский государственный университет им. К.Л. Хетагурова, e-mail: [email protected];
РАКУТА Н.В.,
кандидат экономических наук, доцент, Северо-Осетинский государственный университет им. К.Л. Хетагурова, e-mail: [email protected]
В статье анализируются основные термины, которые раскрывают суть аудита эффективности как формы государственного финансового контроля, и рассматривается место аудита в системе государственного контроля.
Ключевые слова: аудит эффективности; эффект; система государственного финансового контроля; экономичность; продуктивность; результативность использования бюджетных средств; эффективность управления финансами.
In the article analyzed the basic definitions, terms, and their interpretation, which are used to describe the performance audit as a form of state financial control. A place of audit of efficiency in the system of state financial control is considered in the article.
Keywords: audit of efficiency; effect; goals of audit; the system of state financial control; effectiveness; productivity; effectiveness of budget funds; of public financial control.
Коды классификатора JEL: H57, M42.
В настоящее время развитие экономики страны неизбежно обусловливает и необходимость совершенствования системы государственного управления.
Начатые в Российской Федерации широкомасштабные реформы государственного управления, в том числе в сфере повышения качества бюджетного планирования, требуют осуществления адекватной модернизации системы государственного внешнего финансового контроля.
Реализация поставленных Президентом РФ задач в сфере социально-экономической политики, в формировании новой эффективной модели государственного управления, в борьбе с коррупцией напрямую связана с обеспечением высокопрофессиональной работы контрольных и надзорных органов, а вместе с ней и всей системы внешнего финансового контроля.
Работу в данном направлении необходимо вести с учетом мировой практики. Широкое применение аудита эффективности за рубежом объясняется тем, что он позволяет оценить эффективность осуществления финансовохозяйственного управления как в государственном, так и частных секторах экономики, аудит эффективности играет доминирующую роль в контроле за исполнением бюджета.
Его развитие связано с повышением роли государственных финансов в экономике развитых стран, так как он призван оценивать всю управленческую деятельность, в том числе организационную и административную системы, и на современном этапе развития роль аудита эффективности усиливается в связи с возрастанием степени прозрачности публичности бюджетного процесса.
Сегодня можно говорить о том, что система государственного финансового контроля в Российской Федерации находится на новом этапе своего развития. Вступил в действие Бюджетный кодекс, принятый Государственной Думой 26 октября 2012 г., и в тесной увязке с ним принят законопроект о внесении изменений и дополнений в закон о Счетной палате РФ. Новации в законодательстве создают новые условия для взаимодействия органов внешнего и внутреннего финансового контроля. «В кодекс введены понятия внешнего и внутреннего финансового контроля, разграничены полномочия между органами финансового контроля, уточнены бюджетные полномочия органов
© А.Б. Мамсуров, Н.В. Ракута, 2012
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 4 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 4 Часть 3
государственной власти и местного самоуправления по осуществлению финансового контроля. Законодательно закреплены положения об осуществлении внутреннего финансового аудита» [1].
Эффективность расходования государственных средств является основным параметром в механизме проведения аудита эффективности. В связи с этим, прежде чем вырабатывать правовые нормы, необходимо определить данное понятие в законодательстве. Действующие финансово-правовые критерии устанавливают основные принципы результативности и эффективности использования бюджетных средств. Так, в статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации раскрывается суть данного принципа, в соответствии с которой участники бюджетного процесса при составлении и исполнении бюджетов должны руководствоваться необходимостью достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Таким образом, налицо общая направленность бюджетного законодательства на достижение определенного результата при экономном использовании ограниченных ресурсов. Однако следует отметить, что основного определения недостаточно для оценки эффективности расходования бюджетных средств, поскольку оно носит размытый характер. Обязательным является определение точных критериев оценки результативности расходования государственных средств. В связи с этим, необходимо рассмотреть вопрос об адекватных современным правовым экономическим реалиям параметрах оценки эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов в сфере правовых и экономических исследований.
Эффективность использования государственных средств многогранное понятие, это в свою очередь определяет и вариативность в ее оценке, так, в зависимости от целей проверки возникает необходимость определение экономности и продуктивности использования государственных средств, а также результативности ее деятельности по выполнению поставленных задач.
Экономность использования государственных средств означает достижение проверяемым объектом заданных результатов с использованием наименьшего объема государственных средств или наилучшего результата с использованием лимитированного объема государственных средств. «Экономность может определяться сравнением затраченных средств на покупку ресурсов с аналогичным показателем предыдущего периода или с аналогичными показателями других организаций. При этом организация должна произвести установленный объем продукции или предоставить необходимое количество услуг соответствующего качества» [2].
Экономным следует считать такое использование ресурсов, при котором фактическая стоимость единицы ресурса будет меньше плановой либо меньше чем стоимость ресурса-аналога, используемого иными предприятиями (учреждениями) для производства аналогичных услуг. Следуя такой логике, экономной считается такая деятельность, при осуществлении которой на приобретение необходимых ресурсов требуемого качества используется меньше средств, чем, например, в аналогичный период предыдущего года. Если попытаться идентифицировать варианты экономного использования ресурсов на практике, то сюда вполне справедливо можно отнести практику проведения тендеров, в целях сокращения бюджетных средств на покупку товаров и услуг.
Экономному использованию государственных средств может способствовать также совершенствование системы управления, в части оптимизации организационной структуры управления организации, конкретизации целевых установок, а также выборе приоритетов и задач ее деятельности, применения современных информационных технологий, эффективного планирования и контроля использования всех факторов производства. За счет вышеперечисленных мероприятий, при прочих равных условиях, организация может обеспечить более рациональное использование ресурсов и, тем самым, достичь поставленных целей или получить высокие результаты деятельности при более экономном использовании государственных средств. В качестве примера работы по совершенствованию системы управления внешнего государственного финансового контроля можно привести активное взаимодействие Счетной палаты Российской Федерации с контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальными образованиями в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
Однако и здесь есть свои проблемы, среди которых незавершенность процесса формирования муниципальных контрольно-счетных органов и процесса формирования систематизированной методологической базы регионального и муниципального контроля. Идея активизации работы по созданию полноценной системы муниципального контроля была высказана Председателем Союза муниципальных контрольно-счетных органов: «Если в крупных городах контрольно-счетные органы, как правило созданы, то в муниципальных районах ситуация тревожная». Результаты мониторинга свидетельствуют, что по состоянию на 1 октября 2012 г. всего создан 2031 муниципальный контрольно-счетный орган. Так, по данным контрольно-счетной палаты РСО-Алания, из 11 муниципальных контрольно-счетных структур создано пока только 7.
Показатель продуктивности использования государственных средств идентифицирует количество произведенной продукции на 100 руб. затраченных ресурсов. Продуктивность можно рассчитать как отношение выпуска продукции (объемом оказанных услуг) и другими результатами деятельности проверяемой организацией к затраченным на получение этих результатов ресурсами.
Среди зарубежных исследований данной проблемы можно выделить работы Э.А. Аренса и Дж. Лоббека, согласно их толкованию, «производительность характеризует достижение поставленных целей, а эффективность — ресурсы, используемые для достижения этих целей» [3]. Если придерживаться данного тезиса, то прежде чем проводить аудит эффективности необходимо установить специальные критерии для оценки производительности и экономичности. Очевидно, что установить критерии эффективности легче, чем критерии производительности, если под эффективностью понимать сокращение издержек без снижения производительности.
ЭФФЕКТИВНОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ.
135
Существует много трактовок зарубежными и отечественными авторами аудита эффективности: аудит эффективности использования государственных средств, аудит эффективности управления, аудит выполнения планов, аудит соотношения цены и качества, аудит использования государственного имущества. Среди вышеприведенных категорий важную роль играет аудит эффективности расходования бюджетных средств, который нацелен на оценку результативности, эффективности и целесообразности использования средств бюджета государства и его субъектов.
Во Временных методических рекомендациях по планированию и проведению аудита эффективности расходования государственных средств и использования федеральной собственности, утвержденных решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации, в частности, указано, что результатом проведения аудита эффективности должны стать доказательства, необходимые для формирования заключения относительно экономичности, продуктивности и результативности использования средств, полученные уполномоченным органом государственных ресурсов.
В соответствии с указанными методическими рекомендациями, экономичным является такое использование средств на проведение аудиторской проверки, которое позволит оправдать все издержки, связанные с организацией и проведением аудита эффективности, и будет соответствовать принципу минимизации расходов на проведение проверки. А под результативностью следует иметь в виду уровень выполнения организацией определенных задач, т. е. необходимо соотнести плановые и фактические результаты ее деятельности.
Использование государственных средств будет продуктивным в том случае, когда затраты на единицу произведенной продукции и оказанной услуги, или же объем продукции и услуг на единицу затрат будут равны или меньше запланированных (нормативных). Методика расчета здесь предельно ясна, а вот в оценке социальной результативности, которая связана с определением конечного социального эффекта для общества в целом или определенной части населения, полученного в результате выполнения проверяемой организацией возложенных функций и задач, есть методологические проблемы. В этой части, необходимо определиться с критериальной оценкой социальной результативности использования государственных средств, определить совокупность конкретных и количественно измеримых показателей, отражающих выполнение той или иной функции или задачи, а также характеризующих запланированные социальные результаты.
По данному вопросу доктор экономических наук А.Н. Саунин отмечает, что «конечный социальный эффект: результат для общества в целом или для определенной части населения, полученный в результате выполнения проверяемой организацией возложенных функций и задач» [4]. Р.Е. Мешалкина также отмечает две стороны эффективности: экономическую (соотношение полученного результата и затрат на его достижение) и социальную (уровень влияния определенного экономического результата на отдельные социальные слои населения). Л.А. Симонова рассматривает социальную эффективность «с точки зрения достижения определенных социально значимых результатов от предоставленных бюджетных услуг населению», а экономическую эффективность — «с позиции соотношения услуг и затрат на их предоставление» [5]. В целом можно согласиться с исследователями касательно проблематичности определения социального эффекта в силу объективного отсутствия прямых количественных показателей достижения социальных целей. В связи с этим социальная результативность может быть измерена только качественными, а также косвенными количественными показателями, которые являются относительными. Между тем названные авторы, определяя сущность экономической эффективности, акцентируют внимание только на снижении ресурсных расходов, на достижение результата, но не принимают во внимание его качество. Под экономическим аспектом эффективности (результативности) следует понимать использование государственных финансовых и материальных ресурсов, при котором затраты на единицу произведенной продукции или оказанной услуги определенного качества равны или меньше запланированных.
Под правовыми основами оценки эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов целесообразно понимать правовые нормы, устанавливающие критерии оценки эффективности использования государственных средств. Очевидно, в силу объективной сложности и многоаспектности аудита эффективности (сочетание правовых, экономических, статистических и прочих сторон) усложняется решение задач по определению в правовых нормах конкретной методики подсчета степени результативности использования государственных средств и расчету конкретных количественных показателей. Решение вышеназванных вопросов лежит в плоскости междисциплинарного исследования, так как являются общими для экономической, статистической, математической и других наук. Однако очевиден тот факт, что правовые нормы должны устанавливать единые критерии определения эффективности использования государственных средств, с которыми могут быть сопоставлены полученные экономические, статистические и иные данные.
Таким образом, оценка эффективности использования государственных средств — это заключение органа государственного финансового контроля о степени результативности использования государственных средств, произведенное на основе сопоставления полученных при проведении контрольных мероприятий экономической, технической, статистической и иной информации об объекте контроля с критериями эффективности, определенных в нормах законодательства Российской Федерации. Существование в финансово-экономической деятельности (особенно в денежно-кредитной, бюджетной, налоговой сферах) государства постоянных рисков неэффективного использования различных государственных ресурсов обуславливает необходимость разработки конкретных критериев по оценке эффективности их использования. В этой связи правовые нормы, устанавливающие эти критерии, следует считать правовыми гарантиями эффективного использования государственных ресурсов.
Заключение об эффективности использования государственных средств делается уполномоченным органом на основании сопоставления обобщенных сведений, полученных при проведении контрольно-счетных мероприятий
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 4 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 4 Часть 3
с критериями эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов [6]. Это позволит определенным образом стандартизировать, привести к общему знаменателю практику проведения органами государственного финансового контроля аудита эффективности.
Обобщив представленные точки зрения, необходимо сделать вывод о том, что социальный аспект эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов определяет динамику основных социальных показателей (продолжительность жизни, средний уровень дохода на душу населения, уровень безработицы и т. д.), а экономический аспект эффективности (результативности) находит отражения в темпах прироста различных экономических показателей (доходов, роста заработной платы, роста занятости и т. д.) на единицу затраченного государственного ресурса. Проведенный категориальный анализ, позволяет выявить некоторые направления для широкого внедрения аудита эффективности на практике. Основными направлениями популяризации аудита эффективности являются: совершенствование методологической базы проведения аудита эффективности использования бюджетных средств в соответствии с требованиями международных стандартов, законодательное закрепление аудита эффективности в качестве инструмента государственного финансового контроля, создание единой концепции аудита эффективности, укрепление и наращивание потенциала контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
ЛИТЕРАТУРА
1. Аренс А., Лоббек Дж. Аудит / Пер. с англ. гл. редактор серии проф. Я.В. Соколов // Финансы и статистика. М., 2001.
2. Бликанов А.Д. Государственный аудит региональных бюджетов // Финансы и кредит. 2008. № 4.
3. Захаров К.Е. Государственный финансовый контроль: подходы к оценке эффективности / /Академия бюджета и казначейства Минфина России. Финансовый журнал. 2010. № 2. С. 17.
4. Камбердиева С.С., Мамсуров А.Б. Перспективы внедрения аудита эффективности в систему государственного контроля как фактор развития региона // Устойчивое развитие горных территорий. 2011. № 4. С 96.
5. Саунин А.Н. Аудит эффективности в государственном финансовом контроле // Финансы. 2004. № 2. С. 25.
6. Симонова Л.А. Эффективность государственного финансового контроля // Финансы. 2006. № 4. С. 50.
7. Степашин С.В. Взаимодействие органов внутреннего и внешнего финансового контроля // Вестник АКСОР. 2012. № 4. С. 3.
