CC BY
101
48 (183) - 2010
УДК 339.133.017
ПОИСК. ПРОБЛЕМЫ. РЕШЕНИЯ
ЕДИНЫЙ ПОРЯДОКРАЗМЕЩЕНИЯ ЗАКАЗОВ НА ПОСТАВКИ ТОВАРОВ, ВЫПОЛНЕНИЕ РАБОТ, ОКАЗАНИЕ УСЛУГ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД КАК СПОСОБ МИНИМИЗАЦИИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ
Д. А. ТЕРЕЩЕНКО, кандидат исторических наук, доцент кафедры социально-гуманитарныхдисциплин E-mail: d.a.tereschenko@yandex.ru Курский филиал Российского государственного торгово-экономического университета
Рассмотрены теоретические, правовые и практические проблемы формирования системы государственных и муниципальных закупок, обусловивших потребность совершенствования законодательного регулирования мер экономического и правового воздействия в этой сфере деятельности. Проанализирована роль и место процедуры размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в системе складывающихся в стране новых общественных отношений.
Ключевые слова: государственная и муниципальная закупка, размещение государственного и муниципального заказа, бюджетный расход.
Кризисное состояние экономики российского государства объясняется не только ошибками и просчетами в стратегии и тактике реформ, но и ограниченностью правоприменительной практики при реализации государством своих полномочий в различных областях экономики. Это нередко приводит к коллизии принципиально значимых целей, в принимаемых органами государственной власти нормативных правовых актах и не дает возможности реализовывать их в конкретной работе.
Модернизационные процессы современной России в условиях реформирования политического и социально-экономического строя, направленные на демократизацию государства, укрепление динамичной рыночной экономики, потребовали перестроить не только систему государственного регулирования экономики с акцентом на предоставление участникам рынка большей свободы, самостоятельности, используя которые, они могли бы извлекать для себя имущественные выгоды, но и обеспечить реальное применение соответствующих механизмов в тех сферах, где активное участие принимают публичные собственники.
Экономическая ситуации в мире, сопряженная с финансовым кризисом, курс Правительства РФ на достижение макроэкономической стабилизации в стране, реформирование отношений в социальной сфере, в том числе в рамках национальных проектов, и другие факторы обусловили необходимость решения ряда масштабных задач по минимизации бюджетных расходов.
Как известно, значительная доля расходов бюджетов различных уровней направляется на закупку продукции (работы, услуги) для государс-
твенных или муниципальных нужд, и публичный собственник стремится эффективно расходовать выделенные на эти цели денежные средства, в том числе рационально размещая государственный или муниципальный заказ.
Формирование законодательства по размещению государственных заказов началось в период перехода России к рыночной экономике с Федерального закона от 28.05.1992 № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» [11], а также принятого в целях его реализации постановления Правительства РФ от27.08.1992 № 638 «Об организации работ по реализации закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» [7].
Позднее был принят Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» [2], признавший утратившим силу Федеральный закон от 28.05.1992 № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд».
В указанных правовых актах предусматривалась возможность на конкурсной основе проводить размещение заказов для государственных нужд. Однако на практике, несмотря на установленную законом возможность конкурсного размещения заказов, конкурсы проводились сравнительно редко из-за отсутствия четкой регламентации и правового механизма реализации норм о проведении конкурсов на размещение государственных заказов. При этом процедура проведения конкурсных торгов не была законодательно урегулирована.
Исключение составляли те отрасли экономики, в которых была разработана своя нормативная база, регулирующая проведение торгов, к которым, в частности, относилось строительство, где отношения между государственным заказчиком и подрядчиком регулировались Основными положениями порядка заключения и исполнения государственных контрактов (договоров подряда) на строительство объектов для федеральных государственных нужд в Российской Федерации. Основные положения были утверждены постановлением Правительства РФ от 14.08.1993 № 812 [6], Положением о подрядных торгах в Российской Федерации, утвержденным распоряжением Госкомимущества России № 660-р, Госстроя России от 13.04.1993 № 18-7 [8].
Следует отметить, что до внесения в 2006 г. изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации нормы, содержащиеся в нем, являлись общими, но их было явно недостаточно для детального урегулирования процедуры размещения заказов.
Так, часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), утвержденная Федеральным законом от 26.01.1996 № 14-ФЗ [3], содержала нормы, касающиеся поставки товаров для государственных нужд (ст. 525—538) и выполнения подрядных работ для государственных нужд (ст. 763—768), посвященные заключению и исполнению государственных контрактов. При этом нормы ГК РФ (ст. 527, 765) предусматривали возможность размещения заказов на поставку товаров и выполнение работ для государственных нужд только путем проведения конкурса.
Кроме того, в части первой ГК РФ, утвержденной Федеральным законом отЗО,11.1994№51-ФЗ[1], приводились нормы, касающиеся заключения договора на торгах (ст. 447—449). Однако данные нормы были не применимы к регулированию отношений в сфере размещения муниципальных заказов.
Урегулированию отношений конкурсного и внеконкурсного размещения государственных заказов был посвящен Указ Президента Российской Федерации от 08.04.1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» [4] (далее — Указ № 305), утвердивший Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд (далее — Положение), которое содержало существенную норму об обязательности конкурсного размещения государственных заказов, а также определяло процедуры конкурсных и внеконкурсных способов размещения заказов на различных уровнях.
Федеральным законом от 06.05.1999 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» [4] (далее — Закон № 97-ФЗ), регулирующим проведение конкурсов при размещении заказов на поставку продукции исключительно на федеральном уровне, предусматривалось размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд посредством открытых и закрытых конкурсов. В отличие от Положения Закон № 97-ФЗ не содержал норм о внеконкурсных способах закупок продукции (у единственного источника, запрос котировок). При этом регулирование размещения заказов осуществлялось Законом № 97-ФЗ только на федеральном уровне. Таким образом, Закон № 97-ФЗ имел более узкую сферу применения, нежели Положение.
Вместе с тем Указом № 305 предусматривалось, что утвержденное им Положение должно было
действовать до вступления в силу федерального закона об организации торгов на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд.
С принятием Закона № 97-ФЗ сформировались две точки зрения по вопросу действия Положения. Одни считали Закон № 97-ФЗ тем нормативным актом, до вступления в силу которого действует Положение. Соответственно с момента вступления в силу Закона № 97-ФЗ Положение не должно было применяться. Другие считали Положение действующим, поскольку Закон № 97-ФЗ не регулировал всех отношений, связанных с размещением государственных заказов, а был посвящен исключительно порядку проведения конкурсов на федеральном уровне.
Судебная практика придерживалась той же позиции, считая, что Положение подлежит применению, поскольку Закон № 97-ФЗ не регулирует простые способы размещения заказов вне торгов (запрос котировок и закупку у единственного поставщика), а также вопросы размещения заказов на закупку продукции для нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных образований [10]. Данной позиции придерживалось также Минэкономразвития России [9].
Отдельные нормы порядка и способов размещения государственных заказов приводились также в Бюджетном кодексе Российской Федерации и ряде других правовых актов.
Таким образом, нормативная база, регулирующая порядок размещения государственных и муниципальных заказов на федеральном, региональном, местном уровнях, сложившаяся к началу XXIв., содержала противоречия и неясности. При этом отсутствовал единый порядок и четко установленная на законодательном уровне система норм, детально регламентирующих порядок размещения государственных и муниципальных заказов. Все это создавало препятствия для создания налаженного механизма размещения заказов.
Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» вступил в силу с 01.01.2006 [5] (далее — Закон № 94-ФЗ), регулирующий порядок размещения государственных и муниципальных заказов.
Со вступлением в силу Закона № 94-ФЗ прекратил действовать Закон № 97-ФЗ, до 01.01.2006 регулировавший отношения, возникающие между организатором конкурса (государственным заказчиком) и участниками конкурса (поставщиками)
в процессе проведения конкурса на размещение заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд, и применявшийся в случаях проведения конкурсов на размещение таких заказов для федеральных государственных нужд.
Основным отличием нового нормативного документа от ранее применявшихся актов является то, что Закон № 94-ФЗ решает задачу систематизации законодательства в сфере размещения государственных и муниципальных заказов. Установил единый порядок размещения заказов, детально регламентирует процедуру их размещения как на государственном (федеральном и региональном), так и на местном уровне, внес много изменений в систему государственных и муниципальных закупок, в том числе это изменения и в составе участников системы размещения заказа и способах его размещения. Закон № 94-ФЗ является более императивным, больше защищает интересы участников (подрядчиков, поставщиков, исполнителей), предоставляя им более широкие права на участие в процедурах размещения публичных заказов и их обжалование, чем интересы государственных и муниципальных заказчиков, права которых ограничены и жестко регламентированы. Усиливает контроль за соблюдением заказчиком законодательства о размещении заказов, вводит плановые и внеплановые проверки заказчика.
Так, в ст. 17 Закона № 94-ФЗ установлены специальные правила контроля за соблюдением законодательства РФ о размещении заказов и иных нормативных правовых актов РФ о размещении заказов. Контроль за соблюдением заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссиями законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов РФ о размещении заказов осуществляется путем плановых и внеплановых проверок.
Кроме того, в соответствии с положениями Закона № 94-ФЗ любой участник размещения заказа имеет право обжаловать в судебном порядке, а также в порядке, предусмотренном указанным Законом № 94-ФЗ, действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника размещения заказа.
Так, в ст. 57 Закона 94-ФЗ установлены специальные правила обжалования действий (без-
действия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной комиссии, аукционной комиссии или котировочной комиссии при размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд или муниципальных нужд.
Целями законодателя являлись обеспечение гласности и прозрачности закупочного механизма, стимулирование добросовестной конкуренции, расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, рационального расходования бюджетных и внебюджетных средств источников финансирования.
Таким образом, до вступления в силу указанного Закона № 94-ФЗ законодательство Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд не имело единства. Отношения по закупкам товаров были регламентированы целым рядом законодательных и нормативных правовых актов, содержащих значительное количество противоречивых норм, серьезно осложняющих работу в сфере закупок и контроль за их осуществлением.
Контролирующие органы государственной власти и самоуправления получили гораздо больше инструментов для осуществления контроля. Предусмотрена возможность выдачи заказчикам обязательных для исполнения предписаний в случае нарушений законодательства Российской Федерации в сфере закупок, в том числе об аннулировании торгов, право приостановить процедуру проведения торгов до устранения выявленных нарушений, а также право на обращение с иском в суд и в правоохранительные органы.
Появилась возможность досудебного разрешения споров. Осуществление закупок производится на бюджетные средства в строго ограниченные временные рамки, которые, как правило, не могут быть поставлены в зависимость от длительных судебных разбирательств. В общественных интересах минимизировать необходимость доведения дела до суда, что предусматривает систему досудебного обжалования в сфере государственных закупок.
Закон № 94-ФЗ носит, безусловно, прогрессивный характер: изменил систему размещения заказов для обеспечения единства экономического пространства на всей территории Российской Федерации; установил единый порядок размещения заказов для государственных и муниципальных нужд. Процедуры размещения заказов стали про-
зрачными, позволили обеспечить равный доступ к заказам для всех заинтересованных лиц, тем самым способствуя не только экономии бюджетных средств, но и развитию добросовестной конкуренции на товарных рынках и рынках финансовых услуг.
По прошествии четырех лет действия Закона № 94-ФЗ можно сказать, что противоречия в законодательстве о государственных и муниципальных закупках постепенно устраняются и правовая база приводится в соответствие. Но у многих правоприменителей Федерального закона № 94-ФЗ — основного закона, регулирующего сферу государственных и муниципальных закупок, до сих пор возникает большое количество вопросов и противоречий, так как закон о размещении заказов не лишен и некоторых недостатков. В связи с этим остается только надеяться, что органы государственной власти, уполномоченные осуществлять контроль в сфере размещения заказов, подготовят обоснованные предложения по дальнейшему совершенствованию процедур размещения заказов, а также соответствующие изменения в Закон, которые при сохранении принципиальных подходов, заложенных в Законе, с учетом сложившейся правоприменительной практики устранят имеющиеся недостатки.
Список литературы
1. Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. 1993. № 8.
2. Определение Верховного Суда Российской Федерации от20.12.2002 поделу№ 51-Г02-55.
3. Письмо Минэкономразвития РФ от 17.12.2004 № Д07-871 «О размещении заказов на поставку продукции для государственных нужд».
4. Российская газета. 30.06.1992. № 148.
5. Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301.
6. Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 34. Ст. 3540.
7. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 5. Ст. 410.
8. Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 19. Ст. 2302.
9. Собрание законодательства Российской Федерации. Ч. 1. 2005. № 30. Ст. 3105.
10. Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 9. Ст. 613.
И. Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 34. Ст. 3189.
