CC BY
63
pISSN 2079-6714 Проблемы. Мнения. Решения
eISSN 2311-9411
ЕДИНЫЕ ФИНАНСОВЫЕ ПРАВИЛА БЮДЖЕТНОЙ И ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЙ ПОЛИТИКИ КАК НАПРАВЛЕНИЕ ИХ ИНТЕГРАЦИИ*
Владимир Александрович СЛЕПОВ Алла Юрьевна ЧАЛОВА ь
я доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой финансов и цен, Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова, Москва, Российская Федерация
ь кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и цен, Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова, Москва, Российская Федерация
• Ответственный автор
История статьи:
Получена 09.08.2017 Получена в доработанном виде 31.08.2017 Одобрена 21.09.2017
Ключевые слова:
бюджетная политика, денежно-кредитная политика, финансовые правила, интеграция денежно-кредитной и бюджетной политики
Аннотация
Предмет. Анализ интеграции бюджетной и денежно-кредитной политики, основанный на применении финансовых правил.
Цели. Выявление степени интенсивности интеграции между данными видами политики при применении различных финансовых правил.
Методология. В качестве основных методов исследования использованы формальная и диалектическая логика, дедукция и индукция, анализ и синтез. Результаты. Проанализированы основные виды правил, применяемых в рамках бюджетной и денежно-кредитной политики. К правилам бюджетной политики отнесены такие способы установления порядка формирования фискальных показателей, как отношение бюджетных доходов, бюджетных расходов, бюджетного дефицита и государственного долга к ВВП. В рамках правил денежно-кредитной политики оценены правило Тейлора, а также таргетирования денежной массы, инфляции, уровня цен, валютного курса. Исследовано теоретическое значение данных правил, проанализирован опыт их использования. По итогам анализа определены слабая, средняя и сильная формы интеграции между бюджетной и денежно-кредитной политиками. Приведены виды финансовых правил, которые обусловливают формирование указанных форм. Результатом работы являются сформулированные положения по интеграции бюджетной и денежно-кредитной политики при применении различных видов финансовых правил, направленные на повышение эффективности макроэкономического регулирования. Выводы. Наибольшую значимость среди правил бюджетной политики имеют установленные пределы дефицита и государственного долга к ВВП, в то время как в рамках денежно-кредитной политики наибольшее распространение получили правило Тейлора, связывающее инфляцию с безработицей, а также инфляционное таргетирование.
Область применения. Положения работы применимы при разработке финансовой и экономической политики, федерального бюджета Российской Федерации.
© Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ, 2017
Одним из возможных направлений интеграции денежно-кредитной и бюджетной политики государства является формулировка единых финансовых правил. Это предполагает унификацию подходов, применяемых центральным банком и министерством
* Статья подготовлена по материалам журнала «Финансы и кредит». 2017, т. 23, вып. 39.
финансов, в части их реакции на изменения в экономической динамике [1].
В рамках бюджетной политики может быть выделен целый ряд правил, отражающих принципы деятельности регулятора при изменении определенных макропеременных.
К основным бюджетным правилам могут быть отнесены принципы управления следующими экономическими показателями:
— отношения бюджетных доходов к ВВП;
— отношения бюджетных расходов к ВВП;
— отношения бюджетного дефицита к ВВП;
— отношения государственного долга к ВВП.
Отношение бюджетных доходов к ВВП является макроэкономической характеристикой объема финансовых ресурсов государственного сектора экономики и налоговой нагрузки, составляющей подавляющую часть бюджетных доходов.
Фиксация отношения бюджетных доходов к ВВП открывает возможности для определения предела влияния госуда рства на экономические процессы. Это снижает неопределенность бюджетной политики в будущем периоде, усиливает позитивные ожидания экономических агентов [2].
В настоящее время отношение бюджетных доходов к ВВП устанавливается не законодательно, а в оперативном порядке. Это связано с его частым изменением при циклических колебаниях экономического равновесия. Так, в кризисных условиях происходит снижение бюджетных доходов и данного соотношения. Напротив, при высоких темпах экономического роста наблюдается рост бюджетных поступлений, и отношение доходов к ВВП должно быть повышено. О д н а к о в п ол н е д о п у с т и м о буд е т законодательное установление коридора предельных колебаний соотношения на фазах хозяйственного цикла. Именно это позволит повысить предсказуемость бюджетной политики и использовать данный показатель при условии интеграции с денежно-кредитной политикой [3].
Отношение бюджетных расходов к ВВП также рассматривается как оперативный показатель, который подвержен сильному воздействию экономической конъюнктуры, что выражается в широком диапазоне его колебаний. Эта особенность данного отношения накладывает
ограничения на его использовании как нормативного показателя. Тем не менее он играет весомую роль при проведении бюджетной политики. Избыточный уровень бюджетных расходов, с одной стороны, может оказывать инфляционное давление на совокупный спрос, с другой - вытеснять частные инвестиции и спровоцировать отток капитала за рубеж. Недостаточный уровень бюджетных расходов не позволяет поддерживать достаточную инвестиционную активность и создавать предпосылки для экономического роста [4]. Обеспечение достаточного уровня бюджетных расходов крайне важно для восстановления экономики после рецессии.
В 2008-2009 гг. в ряде стран проявилась тенденция к координации бюджетных расходов и доходов. Было сформировано комбинированное бюджетное правило, смысл которого состоял в необходимости рассчитывать расходы государства в привязке к уровню доходов.
Отношения бюджетного дефицита и государственного долга к ВВП, в отличие от названных правил, могут выступать нормативными показателями.
Наиболее известным примером такой практики является использование бюджетных правил в рамках Европейского союза. Это предопределено спецификой проведения общей макроэкономической политики его стран-участников. Денежно-кредитная политика интеграционного объединения является централизованной и осуществляется Европейским центральным банком (ЕЦБ). В то же время бюджетная политика остается децентрализованной и проводится национальными правительствами. В этих условиях возникает риск десинхронизации регулирования денежно-кредитной и бюджетной сфер [5]. В частности, установленный ЕЦБ целевой показатель инфляции может не быть достигнут при условии, если страны - члены ЕС будут допускать существенные дефициты государственных бюджетов. По этой причине в приложении к Маастрихтскому договору о создании Европейского сообщества от
1992 г., были зафиксированы нормы, в соответствии с которыми дефициты государственных бюджетов стран Евросоюза не должны превышать 3% от ВВП, а государственный долг не может быть выше 60%.
На рубеже 2000-2010 гг., под влиянием фискальных трудностей участников интеграционного объединения, Евросоюз начал инициировать введение процедуры принудительного сокращения дефицита бюджета стран-членов в случае нарушения указанных критериев. Для этого Еврокомиссией разрабатывается план мероприятий в отношении конкретной страны, включающий реформы ее фискально-налоговой системы, сокращение расходных статей и бюджетную экономию. Такой план принимается на несколько лет. Еврокомиссия ежегодно проверяет выполнение обязательств по снижению бюджетного дефицита и в случае игнорирования рекомендаций, инициирует наложение штрафа в размере 0,2% от ВВП плюс 0,1% суммы превышения фактического дефицита государственного бюджета над нормативом (3% от ВВП). Но максимальный размер штрафа ограничивался значением 0,5% ВВП страны, нарушившей нормативный показатель [6]. Еврокомиссия также может продлить действие плана, тем самым давая отсрочку стране в исполнении своих рекомендаций.
В 2012-2017 гг. под действие данной процедуры попали следующие государства: Греция, Испания, Португалия, Франция, Хорватия, Великобритания. В табл. 1 приведен опыт применения рассматриваемого правила бюджетной политики в указанных странах.
Кроме того, существует вероятность включения в данный перечень Италии. Это связано с периодическим превышением дефицитом бюджета страны нормативной величины данного показателя в 3% ВВП. В частности, в феврале 2017 г. Еврокомиссия рекомендовала начать действие процедуры принудительного сокращения дефицита, однако Италии удалось доказать экономическую обоснованность высокого уровня данного
показателя (в связи с природными катаклизмами и адаптацией мигрантов).
Приведенный анализ опыта использования бюджетных правил как инструментов бюджетной политики в Евросоюзе свидетельствует о том, что более эффективным является лимит на рост государственного долга, нежели на уровень бюджетного дефицита. Это связано с тем, что именно долг является источником финансирования дефицита, и в случае отсутствия первого маловероятно увеличение второго показателя [7]. Поэтому важной методологической проблемой является целесообразность одновременного использования обоих правил. Очевидно, что показатели государственного долга и бюджетного дефицита являются взаимосвязанными. Увеличение дефицита приводит к появлению необходимости привлечения заемных ресурсов, что вызывает рост задолженности. Напротив, ограничение бюджетного дефицита означает ограничение повышения государственного долга. Однако на практике использование нормативного показателя бюджетного дефицита может не влиять на сокращение долга. Это предопределено большими объемами накопленных государственных долгов, необходимостью их рефинансирования и выплаты больших процентов [8]. Следовательно, управление государственным долгом наиболее эффективно при одновременном определении предельного размера бюджетного дефицита и «потолка» госдолга.
В то же время неконтролируемое увеличение задолженности формирует риск дефолта для государства в случае кризисных явлений. Последствием этого может стать падение ВВП и, соответственно, сокращение налоговых платежей. Но даже при отсутствии сильных циклических колебаний значительный объем государственного долга оказывает негативное давление на экономику, ожидания компаний и домохозяйств [9]. Осуществление процентных платежей снижает возможности финансирования инвестиций из бюджетных источников.
В рамках денежно-кредитной политики выделяются следующие правила:
— правило Тейлора;
— таргетирование ключевых макроэкономических показателей.
В основе правила Тейлора лежит феномен так называемой временной стоимости денег. Это концепция, на которой основано предположение о том, что ценность сегодняшних денег выше, чем ценность той же суммы, получаемой в будущем. В реальной практике ценность денег определяется процентной ставкой центрального банка. Она отражает имеющийся на данный момент спрос на деньги. Однако хотя величина процентной ставки является производной от спроса на деньги, денежный рынок является рынком продавца - центрального банка. Именно монетарные власти являются маркет-мейкерами рынка данного товара, устанавливая необходимый уровень ставки и оказывая существенное влияние на оценку временной стоимости денег. По мнению Д. Тейлора, профессора Стэндфордского университета, уровень межбанковской процентной ставки подвергается тагетированию. Целевой уровень ставки должен быть равен:
Фактический темп инфляции + + «Равновесная» реальная межбанковская процентная ставка (соответствующей полной занятности в долгосрочном периоде) + + 1/2 Инфляционного разрыва (отклонения фактической инфляции от целевого значения) + 1/2 Разрыва выпуска (отклонения реального ВВП от его относительного уровня при условии полной занятости) [10].
При этом последние две величины считаются по средней взвешенной.
Фактически данная формула связывает инструмент процентной ставки с товарным рынком. Центральный банк (в оригинале Тейлора - ФРС) должен заботиться не только о контроле над инфляцией, но и о минимизации колебаний внутреннего валового продукта вокруг потенциального выпуска. Практика, как правило,
подтверждает справедливость теории Тейлора. Так, рост инфляции в США в 1970-е гг. происходил, когда учетная ставка была гораздо ниже, чем должна была быть по правилу Тейлора, а антиинфляционная политика в 1980-е гг. основывалась в свою очередь на превышении целевого показателя [11]. Вопрос о том, почему в ставке должны учитываться колебания выпуска (издержек), связан с теорией кривой Филипса.
Так как темп инфляции зависит от использования производственных мощностей, а он в свою очередь определяется с помощью сопоставления фактического и потенциального ВВП, то разрыв между ними выступает индикатором будущей инфляции [12].
Таргетирование основано на установлении определенных значений изменения определенного параметра - целевых, предельных, ожидаемых. В зависимости от выбранного параметра выбираются отдельные способы таргетирования - денежной массы, инфляции, валютного курса.
Таргетирование денежной массы - это установление определенного и постоянного значения роста количества денег в экономике в год. Данное правило денежно-кредитной политики часто встречается в ранних монетаристских работах, где предлагается использование такого инструмента для обеспечения стабильности денежного обращения и предсказуемости его изменений [13]. Поскольку монетаристская школа исходит из того, что именно денежная масса является источником изменения цен, постоянный уровень роста денежной массы должен привести к тому, что со временем такой же величины будет и инфляция -ожидания экономических агентов в отношении спроса будут привязаны к темпам роста денежной массы.
В связи с тем что на практике природа современной инфляции более сложная и зависит не только от изменения денежной массы, в денежно-кредитную политику было интегрировано правило инфляционного таргетирования. В его основе - установление
целевого ориентира по инфляции. При этом центральный банк должен использовать весь свой инструментарий, чтобы не допустить роста цен выше обозначенного им уровня. Поэтому при приближении к данному уровню происходит ужесточение денежно-кредитной политики - увеличение процентных ставок, усиление требований к резервированию, интенсификация операций на открытом рынке по изъятию излишков денежной массы [14]. В последние годы в политике центральных банков развитых стран проявилась противоположная тенденция - когда рост инфляции слишком низкий и для достижения целевой отметки проводятся меры по стимулированию ее роста.
В связи с этим актуальность приобрела теоретическая концепция несколько иной формы инфляционного таргетирования, а именно таргетирование уровня цен. В ее основе также лежит использование индекса потребительских цен либо дефлятора ВВП. Однако если при инфляционном таргетировании центральный банк ориентируется на следование выбранному значению инфляции, то при таргетировании цен инфляция усредняется на уровне установленной цели, в случае ее превышения монетарный регулятор должен сделать так, чтобы в будущем периоде инфляция была ниже на величину, в идеале равную текущему превышению. К примеру, при таргетировании инфляции на уровне 2% в случае ее повышения до 3% центральный банк будет нацелен на возвращение показателя к 2%, в то время как при таргетировании уровня цен -на снижение до 1%.
Для повышения эффективности такой реакции требуется сбалансировать причины и следствия применения тех или иных инструментов регулирования. В частности, определить возможную эффективность повышения процентной ставки можно только в том случае, если оценивать реакцию центрального банка в рамках общего макроэкономического контекста, включающего общий уровень цен как показатель состояния совокупного спроса [15]. Например, может
быть рассмотрена ситуация, когда экономика пострадала от большого негативного шока совокупного спроса, а номинальные процентные ставки в стимулирующих целях были снижены до нуля. В случае таргетирования уровня цен текущее снижение инфляции, обусловленное данным шоком, будет генерировать экономические ожидания более высокой инфляции в будущем. В свою очередь это будущее ожидание обеспечит снижение реальных процентных ставок на фоне более низкой текущей инфляции и обеспечит необходимый стимул для повышения совокупного спроса. При таргетировании инфляции данный показатель может не снизиться под воздействием негативного шока совокупного спроса.
В противовес такому подходу можно отметить, что возможными издержками применения таргетирования уровня цен будут побочные макроэкономические эффекты, выраженные в повышенной волатильности безработицы и экономического роста, что может быть обусловлено резкостью денежно-кредитной политики в ответ на любые отклонения уровня инфляции от заданной динамики [16]. Поэтому в настоящее время данный вид правил денежно-кредитной политики не получил распространения.
Таргетирование валютного курса обусловлено же л а н и е м м о н е т а р н ы х в л а с т е й контролировать данный параметр в условиях сильной зависимости экономики от конъюнктурных изменений экспорта и импорта [17]. Это связано с тем, что широкие колебания курса валюты в периоды резкого роста или падения экспорта/импорта оказывают давление на денежное обращение, ожидания экономических агентов и в конечном счете на инфляцию.
Интеграция денежно-кредитной и бюджетной политики с помощью комбинирования правил состоит в упорядоченном установлении принципов реализации данных направлений макроэкономического регулирования. Следует выделить три формы интеграции за счет такого упорядочивания (табл. 2).
В рамках слабой формы интеграции предполагается десинхронизация правил денежно-кредитной и бюджетной политики. Центральный банк может проводить таргетирование денежной массы или инфляции, будучи не связан с бюджетными аспектами, в то время как министерство финансов устанавливает ограничения в части доходов и расходов к ВВП, прямо не влияющие на монетарные параметры [18].
В рамках средней формы центральный банк может оказывать воздействие на деятельность министерства финансов, если устанавливает процентную ставку по правилу Тейлора (ориентируясь в том числе на разрыв ВВП) и если удерживает под контролем колебания валютного курса, влияющие на бюджетные доходы (обычно от экспорта).
Министерство финансов РФ в свою очередь воздействует на процентную ставку через государственный долг. В рамках сильной формы интеграции министерство финансов
упорядочивает это воздействие, контролируя одновременно и уровень долга, и уровень дефицита. Банк России при этом пытается контролировать общий уровень цен, то есть по сути совокупный спрос.
Следует отметить, что при анализе основных направлений бюджетной и денежно-кредитной политики России на 2017-2019 гг. можно вы яви ть и спользов ани е прави ла инфляционного таргетирования со стороны Банка России, в то время как Министерство финансов РФ ориентируется на уровень дефицита к ВВП. На основании этого можно отметить применение слабой формы интеграции. Однако такой вывод требует дополнительной эмпирической верификации.
Таким образом, единые правила бюджетной и денежно-кредитной политики являются важной формой их интеграции, которая должна быть использована при формировании федерального бюджета.
Таблица 1
Опыт применения процедуры принудительного сокращения дефицита бюджета в странах ЕС в 2012-2017 гг.
Страна Обстоятельства применения процедуры Статус применения процедуры
Греция Системный дефицит бюджета В мае 2017 г. Еврокомиссия инициировала
и рост государственного долга прекращение процедуры в связи со снижением
после финансового кризиса 2008 г. дефицита ниже 3%
Испания Системный дефицит бюджета и рост государственного долга после финансового кризиса 2008 г. В июле 2016 г. на страну был наложен штраф за несоблюдение рекомендаций Еврокомиссии, отменен в августе 2016 г. с предоставлением отсрочки до 2018 г.
Португалия Системный дефицит бюджета В июле 2016 г. на страну был наложен штраф
и рост государственного долга за несоблюдение рекомендаций Еврокомиссии,
после финансового кризиса 2008 г. отменен в августе 2016 г. с предоставлением
отсрочки до 2017 г. В мае 2017 г. Еврокомиссия инициировала прекращение процедуры в связи
со снижением дефицита ниже 3%_
В марте 2015 г. была предоставлена отсрочка до 2017 г. по приведению дефицита к нормативу. В мае 2017 г. новый президент Франции подтвердил намерения выполнить рекомендации Еврокомиссии Хорватия Усиление негативных тенденций В мае 2017 г. Еврокомиссия инициировала
в динамике бюджетного дефицита прекращение процедуры в связи со снижением
_и уровня госдолга в 2010-2013 гг._дефицита ниже 3%_
Великобритания Усиление негативных тенденций В связи с выходом страны из ЕС действие в динамике бюджетного дефицита процедуры «заморожено» _и уровня госдолга в 2010-2013 гг._
Источник: составлено авторами на основе информации www.europa.eu и открытых данных европейских СМИ
Таблица 2
Правила денежно-кредитной и бюджетной политики, применяемые при слабой, средней и сильной формах их интеграции
Правила Слабая форма интеграции Средняя форма Сильная форма
интеграции интеграции
Правила бюджетной Отношение доходов к ВВП, Отношение долга к ВВП, Единое отношение
политики отношение расходов к ВВП отношение дефицита долга к ВВП
к ВВП и дефицита к ВВП
Правила денежно- Инфляционное таргетирование, Правило Тейлора, Таргетирование
кредитной политики таргетирование денежной массы валютное таргетирование уровня цен
Источник: авторская разработка
Список литературы
1. Bordo M.D., Meissner Ch.M. Fiscal and Financial Crises. NBER Working Paper, 2016, no. 22059. URL: https://doi.org/10.3386/w22059
2. Auerbach A.J., Gorodnichenko Yu. Measuring the Output Responses to Fiscal Policy. NBER Working Paper, 2010, no. 16311. URL: https://doi.org/10.3386/w16311
3. Davig T., Leeper E.M. Monetary-Fiscal Policy Interactions and Fiscal Stimulus. NBER Working Paper, 2009, no. 15133. URL: https://doi.org/10.3386/w15133
4. Слепов В.А., Бурлачков В.К. Источники финансирования роста российской экономики // Вестник Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова. 2017. № 1.
С.72-80.
Франция Усиление негативных тенденций
в динамике бюджетного дефицита и уровня госдолга в 2010-2013 гг.
5. Barrell R., HollandD., Hurst I. Fiscal Multipliers and Prospects for Consolidation. OECD Journal: Economic Studies, 2012, vol. 2012/1. URL: http://dx.doi.org/10.1787/eco_studies-2012-k8x6k5wc58x
6. Бурлачков В.К. Макроэкономика, монетарная политика, глобальный кризис: Анализ современной теории и проблемы построения новой модели экономического развития. М.: Либроком, 2013. 240 с.
7. Correia I., Nicolini J.P., Teles P. Optimal Fiscal and Monetary Policy: Equivalence Results. Journal of Political Economy, 2008, vol. 116, iss. 1, pp. 141-170.
URL: https://doi.org/10.1086/533504
8. Auerbach A.J., Gorodnichenko Yu. Fiscal Multipliers in Recession and Expansion. NBER Working Paper, 2011, no. 17447. URL: https://doi.org/10.3386/w17447
9. Волков И.И. Макроэкономический анализ взаимодействия денежно-кредитной и бюджетной политики государства. М.: Креативная экономика, 2017. 264 с.
URL: https://mybook.ru/author/i-volkov-2/makroekonomicheskij-analiz-vzaimodejstviya-enezhn/read/
10. Taylor J.B. Monetary Policy Rules. Chicago, University of Chicago Press, 1999, 456 p.
11. Schmitt-Grohe S., Uribe M. Optimal Simple and Implementable Monetary and Fiscal Rules. NBER Working Paper, 2006, no. 12402. URL: https://doi.org/10.3386/w12402
12. Бандурин В.В., Рачич Б.Г., Чатич М. Глобализация мировой экономики и Россия. М.: Буквица, 1999. 279 с.
13. Kydland F.E., Prescott E.C. Time to Build and Aggregate Fluctuations. Econometrica, 1982, vol. 50, iss. 6, pp. 1345-1370. URL: https://www.fep.up.pt/docentes/pcosme/S-E-1/kP-Econ.pdf
14. Leeper E.M., Leith C. Understanding Inflation as a Joint Monetary-Fiscal Phenomenon. NBER Working Paper, 2016, no. 21867. URL: https://doi.org/10.3386/w21867
15. Волков И.И. Современные концепции макроэкономического регулирования
и их применение в России // Экономика и предпринимательство. 2013. № 12-2. С. 51-55.
16. Kirsanova T., Leith C., Wren-Lewis S. Monetary and Fiscal Policy Interaction: The Curren Consensus Assignment in the Light of Recent Development. The Economic Journal, 2009, no. 119, pp. F482-F496. URL: https://doi.org/10.1111/j.1468-0297.2009.02317.x
17. Волков И.И., Скареднов Е.В., Шкарбаненко К.В. Макроэкономическое регулирование
и финансовые потоки корпораций: монография. М.: Ваш полиграфический партнер, 2014. 172 с.
18. Spilimbergo A., Symansky S., Schindler M. Fiscal Multipliers. IMF Staff Position Note, 2009, no. 11. URL: http://www.imf.org/external/pubs/ft/spn/2009/spn0911.pdf
