CC BY
48
СибАК
www. sibac. info
Вопросы современной юриспруденции № 7-8 (48), 2015 г
ЕДИНСТВО И ДИФФЕРЕНЦИАЦИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ДОГОВОРОВ ПО ПРЕДОСТАВЛЕНИЮ КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ
Шагиахметова Лейсан Хусайновна
соискатель, Институт экономики, управления и права,
РФ, г. Казань E-mail: lejs123@mail.ru
UNITY AND DIFFERENTIATION OF LEGAL REGULATION OF CONTRACTS FOR THE PROVISION OF COMMUNAL SERVICES
Laysan Shagiakhmetova
applicant, Institute of Economics, Management and Law,
Russia, Kazan
АННОТАЦИЯ
Статья посвящена анализу системы нормативного-правового регулирования отношений по предоставлению коммунальных услуг и договоров их опосредующих. Автор приходит к выводу, что совокупность норм обязательственного права, связанного с предоставлением коммунальных услуг, представляет собой особый межотраслевой институт гражданского права, регулирующий относительные по своей правовой природе правоотношения, возникающие по поводу обеспечения благоприятных и безопасных условий использования жилых, нежилых помещений, общего имущества в многоквартирном доме, а также земельных участков и расположенных на них жилых домов (домовладений) путем организации деятельности по предоставлению коммунальных услуг.
ABSTRACT
This article analyzes the system of legal regulation of relations for the provision of communal services contracts, and their mediating. The author concludes that a set of rules of law of obligations associated with the provision of communal services, is a special interdisciplinary institute of civil law, which regulates the relative nature of its legal relationship arising on the provision of favorable and safe conditions of use of residential, non-residential premises, the total property apartment
16
Вопросы современной юриспруденции
№ 7-8 (48), 2015 г
www.sibac.info
building, as well as land plots and residential buildings on them (houses) through the organization of activities to provide communal services.
Ключевые слова: Жилищное право; коммунальные услуги; система договоров; нормативно-правовое регулирование.
Keywords: Housing law; utilities; system of contracts; legal regulation.
Система договоров о предоставлении коммунальных услуг имеет свое нормативное закрепление, которое рассредоточено по довольно значительному кругу правовых актов различного уровня.
В первую очередь необходимо выделить те нормативные документы, которые закрепляют само понятие системы исследуемого вида договоров. Поскольку коммунальные договоры предназначены для обслуживания правоотношений, связанных с жилыми помещениями, то основное регулирование отношений, связанных с предоставлением коммунальных услуг проводится ЖК РФ.
Круг общественных отношений, регламентируемых нормами жилищного законодательства определен ч. 1 ст. 4 ЖК РФ. В развитие этих правил, в п. 4 ст. 154 ЖК РФ установлено, что «плата за коммунальные услуги включает в себя плату за горячее водоснабжение, холодное водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение (в том числе поставки бытового газа в баллонах), отопление (теплоснабжение, в том числе поставки твердого топлива при наличии печного отопления)».
Вопросам регулирования правоотношений, связанных с предоставлением коммунальных услуг, также, посвящена ст. 157 ЖК РФ, определяющая основания и порядок установления оплаты за потребленные коммунальные ресурсы. Предписания статей 159 и 160 ЖК РФ регулируют социальные вопросы компенсаций и льгот при оплате коммунальных услуг, но все же главной, системообразующей жилищно-правовой нормой является статья 154 ЖК РФ, закрепляющая перечень коммунальных услуг относительно которых могут заключаться, изменяться или прекращаться договорные отношения [5, с. 227].
Несмотря на то, что ЖК РФ содержит нормы, специально содержащие положения о порядке предоставления коммунальных услуг, а также отношений, возникающих по поводу оплаты за оказанные коммунальные услуги, стоит согласиться с мнением, что «правоотношения по предоставлению коммунальных услуг гражданам являются одновременно и гражданско-правовыми отношениями,
17
СибАК
www. sibac info
Вопросы современной юриспруденции № 7-8 (48), 2015 г
и жилищными правоотношениями, и правоотношениями в области защиты прав потребителей» [3, с. 52].
Большой блок легальных предписаний в рассматриваемом контексте, является по своей природе административно-правовым: классификации нормативных актов на федеральном и региональном уровнях по юридический силе, видам и юридическим свойствам, их систематизации; роли федеральных целевых программ; стандартизации и сертификации жилищно-коммунальных услуг. Вообще сфера коммунального хозяйства — объект пристального внимания государства, что предопределяет специфическое содержание государственного регулирования в этой сфере: «Под государственным
регулированием деятельности по предоставлению коммунальных ресурсов автор предлагает понимать совокупность различных форм воздействия государства на деятельность по предоставлению коммунальных ресурсов с целью защиты интересов субъектов этих отношений» [2, с. 11].
Нормы этой же отраслевой принадлежности обслуживают деятельность, связанную с порядком определения размера платы за коммунальные услуги — с использованием регулируемых тарифов на коммунальные ресурсы и услуги водоотведения в соответствии с ч. 13 ст. 155 и ст. 157 ЖК РФ, нормами Правил от 6 мая 2011 г. № 354 [6, с. 354].
Все выше рассмотренное позволяет сделать еще один вывод — о безусловном межотраслевом характере регулирования отношений в сфере предоставления коммунальных ресурсов. Гражданскоправовое регулирование договорных отношений по такому предоставлению осуществляется путем регламентации взаимоотношений сторон, общим процедурным моментам — заключению, исполнению и прекращению договорных отношений, правовому статусу субъектов, а также прав потребителей на приобретаемые коммунальные ресурсы.
Кроме того, сформулировав договор энергоснабжения как обязательство, направленное на передачу энергии через присоединенную сеть, закон предусмотрел применение норм указанного института к купле-продаже через присоединенную сеть также иных видов товара. В ст. 548 ГК РФ предусмотрено, что положения об энергоснабжении применяются к отношениям, связанным со снабжением тепловой энергией через присоединенную сеть, если иное не установлено законом или иными правовыми актами, а также к отношениям, связанным со снабжением через присоединенную сеть газом, нефтью и нефтепродуктами, водой и другими товарами, если иное не установлено нормативными правовыми актами или не вытекает
18
Вопросы современной юриспруденции
№ 7-8 (48), 2015 г
www.sibac.info
из существа обязательства. Иными словами, закон, допустив применение норм об энергоснабжении к некоторым другим правоотношениям, лишь компенсировал отсутствие правил, регулирующих соответствующие договоры [1, с. 158]. Положения главы 39 Гражданского Кодекса «Возмездное оказание услуг» также активно применяются к договорам по обслуживанию коммунальный сетей и оказанию услуг по водоотведению.
Стоит отметить, что гражданское законодательство не формирует систему договоров об оказании и предоставлении коммунальных услуг, а лишь устанавливает особенности заключения, исполнения и прекращения соответствующих договорных обязательств, существенные условия показанных конструкций [1, с. 159].
О многоукладности системы договоров по предоставлению коммунальных услуг, а, следовательно, и нормативного их регулирования, свидетельствует и само определение ЖКХ как «комплекса взаимосвязанных подотраслей, обеспечивающего содержание, эксплуатацию, ремонт жилищного фонда и инженерной инфраструктуры населенных пунктов, услуги которого имеют местный характер производства и потребления, отличаются незаменимостью, совпадением процесса производства и потребления, предоставляются промышленным предприятиям и населению» [11, с. 18]. Подобная специфика неизбежно отражается на дифференциации правового регулирования.
В целом все правовое регулирование, а точнее метод этого регулирования, отличается двумя специфическими чертами — единством и дифференциацией. По отношению к сущностному пониманию данного принципа механизма правового регулирования, прав Н.Д. Егоров, который провел детальное исследование проявления принципа единства и дифференциации в гражданско-правовых отношениях. На его взгляд, этот «принцип применяется в гражданском праве при построении практически всех уровней системы данной отрасли, а также в рамках организации разного рода систем, оформленных нормами гражданского права, — системы обязательств, договоров и проч.» [4, с. 76].
Вообще единство и дифференциация гражданско-правового метода находятся между собой в тесной диалектической связи. Они являются фактами реальной действительности и отражают те же свойства и самих отношений по предоставлению коммунальных услуг.
Если в основе единства гражданско-правового регулирования лежит однотипность всех товарно-денежных связей общества, то основанием дифференциации служат существенные различия
19
СибАК
www. sibac info
Вопросы современной юриспруденции № 7-8 (48), 2015 г
в содержании отношений по их состоянию (отношения собственности в статике или динамике), экономическому характеру (общественная или личная собственность), сфере и функциям (сферы хозяйствования, удовлетворения потребностей трудящихся и др.), объектам (результаты материального производства или духовного творчества и т. д.).
О значимости выделения двух рассматриваемых ипостасей правового регулирования, было отмечено В.Ф. Яковлевым: «В теоретическом плане отрицание единства гражданско-правового метода логически влечет за собой попытки обосновать ликвидацию единой Общей части гражданского права и разделение институтов его Особенной части между разными отраслями права. Напротив, недооценка дифференциации служит причиной теоретических выводов о возможности единообразного применения метода в гражданскоправовом регулировании ко всем отношениям (например, как отношений личной, так и общественной собственности без учета различий в их экономическом содержании)» [12, с. 670].
Таким образом, при исследовании нормативно-правовой базы отношений по предоставлению коммунальных услуг, в первую очередь, следует помнить об упомянутой особенности метода. Единство заключается в том, что при предоставлении существуют общие нормы, распространяющиеся на все составляющие системы договоров по предоставлению рассматриваемого вида деятельности, и специальные, которые распространяются на предоставления отдельных видов ресурсов. Согласно общему пониманию сущности деятельности по предоставлению, особенности регулирования при подобных обстоятельствах — это нормы, частично либо полностью ограничивающие применение общих правил по тем же вопросам, либо предусматривающие дополнительные нормативные установления.
Первая составляющая — единство — предопределяется, как представляется двумя чертами: особенностью общих физических свойств передаваемых ресурсов и спецификой процедуры организации передачи каждого из них и производных от них действий.
В рамках предоставления коммунальных ресурсов предметом является электрическая и тепловая энергия, горячая и холодная вода, пар, природный газ и другие коммунальные ресурсы, являющиеся самостоятельными материальными благами, вещами с особыми физическими свойствами.
В основе принципов построения системы договоров по предоставлению коммунальных услуг лежит принцип разделения всей совокупности по отдельным видам основных групп коммунальных
20
Вопросы современной юриспруденции
№ 7-8 (48), 2015 г
www.sibac.info
услуг как энергоснабжение, водоснабжение и водоотведение, газоснабжение, а также принцип разделения договоров поставки коммунального ресурса и договоров по обслуживанию соответствующей коммунальной инфраструктуры. Использование такого построения дает возможность параллельного исследования сходных договоров по отдельным видам коммунальных услуг для их сравнения и более глубокого изучения, как отдельной группы договоров, так и всей системы коммунальных договоров в целом.
А.М. Шафир указывал, что: «Объективный процесс обособления договоров на снабжение энергией и газом в системе гражданскоправовых договоров выражается в наличии самостоятельных кодифицированных актов» [10, с. 8].
На сегодняшний день, в условиях действия множества законов о коммунальных услугах, возникают проблемы обеспечения единства и дифференциации правового регулирования подобных отношений, особенно наглядно это проявляется при предоставлении услуг.
Подобное дифференцированное регулирование отношения в рамках системы предоставления услуг призвано нормативно закрепить специфику юридических процедур заключения, изменения, прекращения и исполнения договоров, что дополнительно подтверждает признак системности договоров в сфере ЖКХ.
Нормативного закрепления непосредственно системы договоров об оказании коммунальных услуг в нормах вышеуказанного законодательства нет.
Эту задачу выполняет специальное законодательство, посвященное, на основе дифференцирующих признаков, специфическим правилам предоставления различных коммунальных услуг, а также принятые в их развитие нормативно-правовые акты органов исполнительной власти.
Новые Правила предусматривают несколько возможных вариантов взаимоотношений между потребителем и исполнителем. Т акое разнообразие договорных отношений стало возможно благодаря поправкам, внесенным в ЖК РФ. Теперь на основании решения общего собрания собственники вправе заключать договоры непосредственно с ремонтно-строительной организацией (РСО) на получение коммунальных ресурсов, даже при наличии управляющей компании или организованного в доме ТСЖ, тем самым имеется возможность уменьшить количество посредников. Как, впрочем, и достаточно быстро расторгнуть договор с управляющей компанией, применяя на практике нормы ч. 1.1 ст. 165 ЖК РФ.
21
СибАК
www. sibac info
Вопросы современной юриспруденции № 7-8 (48), 2015 г
В случае если инициатором заключения договора о предоставлении коммунальных услуг выступает потребитель, то Правила № 857 предусматривают еще и подачу заявления о заключении договора в 2 экземплярах. При этом установлено, что не правильное оформление или представление не полного пакета документов не является основанием для отказа в заключении договора [7, с. 8].
В Правилах № 857 определен порядок заключения договора, а также прописаны сроки, исчисление которых происходит со дня получения стороной документов. В течение 10 дней со дня получения заявления исполнитель обязан выдать подписанный проект договора для потребителя. Подписанный договор или протокол разногласий, в случае несогласия с положениями договора, необходимо передать исполнителю в течение 30 дней. В течение следующих 30 дней исполнитель обязан принять или отклонить протокол разногласий с указанием причин. По истечении этого срока собственник вправе передать на рассмотрение суда возникшие разногласия. Правила так же предоставляют собственнику право (п. 24) обратиться в суд с требованием о понуждении заключения договора и возмещении причиненных убытков, в случае, если исполнитель уклоняется от заключения договора о предоставлении коммунальных услуг [7, с. 8].
Анализируя нормативное закрепление системы договоров об оказании коммунальных услуг, хотелось бы отметить, что эти отношения регулируются довольно широким кругом правовых актов, в том числе и на федеральном уровне. На основании вышеуказанных законов Правительством РФ были изданы подзаконные акты различной формы (правила, основы ценообразования и др.), подвергающие детализации общие установления применительно к специфике каждого поставляемого ресурса (электрической и тепловой энергии, водоснабжения).
Сверх указанного, и структурные подразделения основного исполнительного органа нашей страны (которые за всю историю их работы, надо отметить, имели не мало различных наименований), продолжали линию подзаконного регулирования рассматриваемых отношений путем издания методических указаний, касающихся вопросов, нуждающихся в наиболее детализированной регламентации, в том числе и по отношению к установлению объема подлежащего оплате ресурса и расчетам несвободных цен (тарифов) на них. Учитывая федеративный характер нашего государства, не редкостью в сфере регламентации поставки энергии для нужд потребителя, является передача Российская Федерация, как обладателя наибольшей полноты власти по определенным вопросам, установленной части
22
Вопросы современной юриспруденции
№ 7-8 (48), 2015 г
www.sibac.info
компетенции «в руки» исполнительного органа региона или местного самоуправления. В таком случае принято говорить о так называемом «делегированном законодательстве». На сегодняшний день оно уже существует, например, в отношении порядка оплаты сверхлимитного водопотребления, надбавкам к тарифам, предельным коэффициентам роста, которые подлежат прямому использованию при расчетах за поставленную энергию [8, с. 13; 9, с. 63].
Особой спецификой по этому вопросу, а, значит, и особенностью выработавшихся подходов к регулированию сферы по снабжению энергией по присоединенным сетям обнаруживается весьма «свободная» трактовка вышеуказанными органами объема переданных возможностей, приводящая к тому, что в их нормотворчестве, имеющем весьма четкое целевое предназначение (например, об алгоритме расчета тарифов), нередко затрагиваются узловые для установления правового статуса субъектов рассматриваемого круга отношений нормативные аспекты (касающиеся, например, содержания соглашений об энергоснабжении и порядка их реализации), не разрешенные в нормах правотворчества федерального уровня.
Сверх возникающих в таких ситуациях противоречий и нестыковок, сложившихся в приведенной системе нормативного массива, ему свойственна и неоправданная «потеря» целого комплекса отношений, нуждающихся в правовом регламентировании. Еще одним негативным последствием возведения технических требований и правил в ранг правовых норм стала чрезвычайная перегруженность этих норм техническими деталями, лишенными, за редким исключением, адекватного для правоприменителей юридического содержания.
Кроме того, там, где речь идет о снабжении энергетическими ресурсами жилых домов и помещений граждан-потребителей, на рассмотренную систему правового регулирования накладывается жилищное законодательство, имеющее к тому же законодательно закрепленный приоритет в регулировании находящихся в его сфере правоотношений перед нормативными актами иной отраслевой принадлежности, включая законодательство о снабжении энергетическими ресурсами. Многочисленные коллизии возникают в связи с тем, что жилищное законодательство, по самой своей сути призванное защищать социальные интересы граждан, неизбежно содержит различные ограничители и сдерживающие механизмы, ограждающие потребителей от переложения на них всей тяжести материального бремени, обеспечивающего полную компенсацию затрат на производство энергии и ее поставку.
23
СибАК
www. sibac info
Вопросы современной юриспруденции № 7-8 (48), 2015 г
В связи с этим можно сделать вывод о том, что совокупность норм обязательственного права, связанного с предоставлением коммунальных услуг, представляет собой особый межотраслевой институт гражданского права, регулирующий относительные по своей правовой природе правоотношения, возникающие по поводу обеспечения благоприятных и безопасных условий использования жилых, нежилых помещений, общего имущества в многоквартирном доме, а также земельных участков и расположенных на них жилых домов (домовладений) путем организации деятельности по предоставлению коммунальных услуг.
Закрепление общих положений о системе договоров по предоставлению коммунальных услуг произведено легально с использованием принципа единства и дифференциации. Общие основы регулирования отношений, связанных с этой деятельностью, проявляются в установлении правил, распространяемых на предоставления всех услуг (этот блок представлен преимущественно нормами жилищного права), дифференциация же правового регулирования производится путем принятия отдельных актов, устанавливающих специфику подачи конкретного ресурса (предписания этого блока более тяготеют к гражданско-правовой принадлежности).
Список литературы:
1. Витрянский В.В. Договор купли-продажи и его отдельные виды. — Статут. — М., 1999. — С. 158.
2. Горбунов А.В. Гражданско-правовое регулирование деятельности по предоставлению коммунальных ресурсов: Автореф. дисс. ... к.ю.н. / А.В. Горбунов. — М., 2011. — С. 11.
3. Гордеев Д.П., Прокофьев В.Ю. Новое регулирование отношений по предоставлению коммунальных услуг / Д.П. Гордеев, В.Ю. Прокофьев // Жилищное право. — 2006. — № 8. — С. 52.
4. Егоров Н.Д. Гражданско-правовое регулирование общественных отношений: единство и дифференциация / Н.Д. Егоров. — Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1988. — С. 76.
5. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации
(постатейный) / О.А. Городов, А.К. Губаева, М.Н. Долгополый и др.; под. ред. О.А. Городова. — 4-е изд., перераб. и доп. — М.: Проспект, 2012. — С. 227.
6. Постановление правительства РФ от 06.05.2011 № 354 (ред. 14.02.2015) «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» //Собрание законодательства РФ. — 2015. — № 9. — ст. 1316.
24
Вопросы современной юриспруденции
№ 7-8 (48), 2015 г
www.sibac.info
7. Постановление Правительства РФ от 27 августа 2012 г. № 857 «Об особенностях применения Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов»// Собрание законодательства Российской Федерации от 3 сентября 2012 г. № 36 ст. 4908.
8. Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 23 августа 2010 г. № 378 «Об утверждении методических указаний по расчету предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги» // Российская газета. — 2010. — № 5295.
9. Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 15 февраля 2011 г. № 47 «Об утверждении Методических указаний по расчету тарифов и надбавок в сфере деятельности организаций коммунального комплекса» // Российская газета. — 2011. — № 63.
10. Шафир А.М. Энергоснабжение предприятий (правовые вопросы) / А.М. Шафир. — М.: Юридическая литература, 1990. — С. 8.
11. Ягодина Л.П. Управление жилищно-коммунальным хозяйством:
Организационно-правовые аспекты: автореф. дисс. ... к.ю.н. /
Л.П. Ягодина. — М., 2008. — С. 18.
12. Яковлев В.Ф. Избранные труды. Т. 2: Гражданское право: история и современность / В.Ф. Яковлев. Кн. 1. — М.: Статут, 2012. — С. 670.
25
