И.И. Жуков,
соискатель кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии
БО!:
I.I. Zhukov,
Candidate of the Department ofLand and Environmental Law, Saratov State Law Academy k_zp@ssla.ru
ДВОЙСТВЕННЫЙ ХАРАКТЕР ПРАВОВОГО СТАТУСА ЛЕЖАЛЫХ ХВОСТОВ В ЭКОЛОГИЧЕСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ О НЕДРАХ
Аннотация: статья посвящена исследованию правовой природы лежалых хвостов как объекта правового регулирования. С одной стороны, сокращение образования отходов и снижение класса их опасности является приоритетным направлением " государственной политики, с другой стороны, хвосты обогащения сульфидныхмедно- | 1а никелевых руд в производственной деятельности признаются не отходами, а видом | С полезного ископаемого или побочным сырьем (вторичные хвосты). На основе анализа § а действующего экологического и природоресурсного законодательства делается вывод g g о том, что подавляющее большинство конкурирующих норм относится к отрасли 3 |
законодательства о недрах, а не экологического законодательства. § g
g g
Ключевые слова: добывающая промышленность, лежалые хвосты, отходы про- g Щ
изводства, побочный продукт, полезные ископаемые, хвосты обогащения сульфидных Щ g
медно-никелевыхруд, хвостохранилище. ^
с ш
а °
Со о
THE DUAL NATURE OF THE RIGHT STATUS 3 I
Й g
OF LYING TAILINGS IN ENVIRONMENTAL § Щ
AND SUBSURFACE LEGISLATION I С
ш ш 3 §
Abstract: the article is devoted to the study of the legal nature of lying waste ^ ^ as an object of legal regulation. On the one hand, reducing the generation of waste and ¡J |
I g § 1
g С
as waste, but as a type of mineral or by-product raw materials (secondary tailings). Based g g on the analysis ofthe current environmental and natural resource legislation, it is concluded * ю that the vast majority of competing norms belong to the branch of subsoil legislation, and 271 not environmental legislation. _
Keywords: mining industry, lying tailings, production wastes, by-product, minerals, S tailings of sulphide copper-nickel ores enrichment, tailings storage.
В настоящее время Федеральный закон .№ 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (ст. 1) к основным признакам, позволяющим отнести вещества или предметы к отходам, относит следующие: а) образование веществ и предметов в процессе производства,
reducing its hazard class is a priority area of state policy, on the other hand, the tailings of enrichment of sulfide copper-nickel ores in production activities are recognized not
S §
выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления; б) применение собственником веществ и предметов действий по их удалению посредством утилизации, обезвреживания, размещения либо передачи их другому лицу для выполнения указанных операций [1].
В соответствии с п. 2 ст. 3 Закона № 89-ФЗ сокращение образования отходов и снижение класса опасности отходов в источниках их образования является приоритетным направлением государственной политики в области обращения с отходами. При этом собственник веществ или предметов самостоятельно принимает решение об отнесении веществ или предметов, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления к отходам (данный вывод соответствует выводу, содержащемуся в Постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 19 августа 2019 г. по делу № А07-21585/2018) [2]. .а В пп. 3.11, 3.12 «ГОСТ 30772-2001. «Межгосударственный стансу дарт. Ресурсоснабжение. Обращение с отходами. Термины и определения», введенного Постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 г. № 607-ст, устанавливается, что отходы представляют собой
го
§
й «останки, утратившие полностью или частично свои исходные потре-
§ бительские (первоначальные) свойства». Также в ГОСТ № 30772-2021
2 прямо определено, что «материальные ресурсы, для которых имеется
^ реальная возможность и целесообразность их использования в хозяй-
— стве, являются вторичным сырьем, а не отходами» [3].
§ Министерство природных ресурсов и экологии Российской
5 Федерации по данному вопросу на основании многолетней практики
§ сформировало позицию, которая заключается в следующем:
■ отнесение веществ (материалов), образующихся в результате
производственной деятельности на предприятии, к отходам должно оо „
о осуществляться на основании и в соответствии с уставной, проектной,
^ технологической и иной документацией предприятия;
С ■в случае отнесения веществ и материалов, которые образуются
в деятельности предприятия, к продукции и (или) их использования
"Е?2 в качестве промежуточных (побочных) продуктов для собственных
^ нужд требования природоохранного законодательства на такие веще-
(V ства и материалы распространяться не будут [4].
® Обратимся к практическому примеру. Так, хвостохранилище № 1
Норильской обогатительной фабрики представляет собой искус-
ственное сооружение намывного типа, образованное техногенными отложениями - хвостами флотационного обогащения вкрапленных, медистых и богатых руд названной фабрики, которые образовались в период с 1949 по 1975 г. После ввода в эксплуатацию в 1976 г. нового
хвостохранилища «Лебяжье» хвостохранилище № 1 для складирования отвальных хвостов более не использовалось. За весь период с 1949 по 1975 г. в хвостохранилище № 1 было уложено 236 млн т хвостов от обогащения медно-никелевых руд на Норильской обогатительной фабрике. Недоизвлеченное в процессе флотационного обогащения и содержащееся в лежалых хвостах определенное количество благородных и цветных металлов позволяет рассматривать лежалые хвосты в качестве дополнительной сырьевой базы с предполагаемой дальнейшей многолетней переработкой.
В то же время наименование «Хвостохранилище № 1 Норильской обогатительной фабрики» в соответствии с п. 1.2, 1.4 лицензии на пользование недрами принадлежит участку недр, в границах которого преобладающим видом полезного ископаемого являются именно хвосты обогащения сульфидных медно-никелевых руд. ю
Согласно «ГОСТ Р 59071-2020. Национальный стандарт § ь Российской Федерации. Охрана окружающей среды. Недра. Термины | | и определения», техногенное месторождение - «это образованные | 3 в результате изучения, добычи, переработки и обогащения полезных | | ископаемых скопления отходов горнодобывающих, горно-перерабаты- § £ вающих и энергетических производств, содержащих полезные компо- § "§ ненты и (или) полезные ископаемые, расположенные на поверхности 3 | земли, или в горных выработках, или хвостовых хранилищах, полу- О 3 чившие в установленном порядке геолого-экономическую оценку» [5]. 3 о
Права пользования участком недр перешли к Обществу в соответ- * § ствии с Распоряжением Правительства РФ от 3 июня 2017 г. № 1159-р. § 3 Предоставленный по распоряжению объект - это участок недр феде- £ 3 рального значения, включающий хвостохранилище № 1 Норильской | з обогатительной фабрики [6]. Поэтому дальнейшие действия, связан- о | ные с разработкой хвостохранилища № 1, Обществом осуществлялись ® 5 именно с учетом его статуса техногенного месторождения согласно 3 §
г Зао
требованиям законодательства о недрах. Ц 3
Работы по подъему и переработке лежалых хвостов из хвостохранилища № 1 с получением гравитационо-флотационного 273 концентрата цветных и драгоценных металлов предполагают ^ образование, наряду с основным продуктом (гравитационно- х флотационный концентрат), побочных продуктов - отвальных ^ продуктов двух видов (пригодные для использования в целях, §ь регламентированных технологической документацией), получаемых в результате переработки лежалых хвостов.
Первый этап состоит в подъеме лежалых хвостов из хвостохранилища № 1 земснарядами. Второй этап заключается в разделении частиц
(кусков) материала по классу крупности с использованием технологии грохочения. Можно утверждать, что надрешетный продукт является исходным материалом, разделенным по критерию крупности. Таким образом, хвосты не являются производными современного процесса обогащения добывающей промышленности медно-никелевых сульфидных руд, а уже длительное время размещены в хвостохранилище № 1 и поднимаются с исключительной целью доизвлечения полезных компонентов.
Действующее законодательство не содержит норм, возлагающих на природопользователя обязанность по ведению «двойного» учета поднимаемых (добываемых) полезных ископаемых из техногенного месторождения, тем более что для целей ведения учета образованных отходов необходимо их появление (новое образование) в деятельности хозяйствующего субъекта. Так как лежалые хвосты уже были призна-„о ны полезным ископаемым, а хвостохранилище № 1 - техногенным месторождением, процесс их поднятия и дальнейшие стадии гарева работки являются разработкой техногенного месторождения и под-
1 8
со поднимаемых лежалых хвостов как полезного ископаемого также
2 ведется в соответствии с требованиями законодательства о недрах. ^ При этом образуемые в результате процесса переработки лежалых — хвостов вторичные хвосты (отвальные продукты) являются побочным § продуктом производства, используемым Обществом в качестве строчу ительного материала.
§ Побочный продукт появляется в процессе производства основной
^ продукции и пригоден для использования в другом производственном процессе без дополнительной подготовки, обработки, переработки.
о Поскольку побочный продукт не является отходом, при обращении
^ с ним не требуется выполнения требований Федерального закона
С «Об отходах производства и потребления», как при обращении с отходами.
274 В данном случае обстоятельством, не позволяющим отнести спор-
^ ные образующиеся вещества к отходам, является факт непрерывного
(V использования таких веществ в рамках единого технологического
® цикла по производству продуктов, исключающий необходимость их утилизации или удаления в порядке, предусмотренном Законом
ГО
лежат регулированию в соответствии с законодательством о недрах, а не законодательством в области охраны окружающей среды. Учет
№ 89-ФЗ. В результате такого применения спорные вещества фактически сами становятся «продукцией», которой в соответствии со ст. 2 Федерального закона № 184-ФЗ «О техническом регулировании» признается «результат производственной деятельности, представленный
в материально-вещественной форме и предназначенный для дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях» [7].
В итоге проведенного исследования можно сделать вывод о том, что в целях снятия неопределенности вопроса о правовом статусе лежалых хвостов необходимо внести некоторые уточнения и дополнения в действующее российское законодательство. Такие изменения должны отразить следующие положения. Во-первых, лежалые хвосты не являются производными процесса обогащения добывающей промышленности медно-никелевых сульфидных руд, а поднимаются из хвостохранили-ща с исключительной целью доизвлечения полезных материалов. Во-вторых, продукты, поднимаемые из хвостохранилища и повторно в нем размещенные, не являются отходами, так как не отвечают признакам отходов, установленным законом. В-третьих, после придания лежалым хвостам статуса полезного ископаемого правовое регулирование об- ю ращения с ними осуществляется в соответствии с законодательством | ь о недрах, а не законодательством об отходах производства. | I.
с3
о ®
Список литературы: g |
1. Об отходах производства и потребления : федеральный закон SS X от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ (в ред. от 19 декабря 2022 г., с изм. от 30 мая g Ц 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1998. - № 26, ст. 3009; S т - 2022. № 29, ч. 3, ст. 5235. ||
2. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 19 августа Т ь
т ю
Со о ь
S s
3 о
2019 г. по делу № А07-21585/2018) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс» 2023.
3. Постановление Госстандарта России от 28 декабря 2001 г. № 607-ст Ц g
«ГОСТ 30772-2001. Межгосударственный стандарт. Ресурсоснабжение. .g |
Обращение с отходами. Термины и определения». - М.: Издательство стан- j Л
дартов, 2002. ^ |
0 а
ь ы
1 g
ее 3 g I
Минприроды России от 5 мая 2016 г. № 04-12-27/9376) // Доступ из СПС Ц 3 «КонсультантПлюс», 2023.
5. Об утверждении национального стандарта : приказ Росстандарта
275
от 1 октября 2020 г. № 732-ст // Доступ из СПС «КонсультантПлюс», 2023.
6. О переходе к ООО «Медвежий ручей» права пользования участ- ^ ком недр федерального значения, включающим хвостохранилище № 1 '
4. О лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации отходов Г-ГУ классов опасности : письмо Минсельхоза России от 11 августа 2016 г. № ВА-14-27/8782 (вместе с Письмом
Норильской обогатительной фабрики, расположенным на территории Красноярского края : распоряжение Правительства РФ от 3 июня 2017 г. № 1159-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2017. - № 24, ст. 3563.
7. О техническом регулировании: федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ (в ред. от 2 июля 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 52, ч. 1, ст. 5140; - 2021. - № 27, ч. 1, ст. 5179.