CC BY
88
Андрей КОРОБОВ
ДВИЖУЩИЕ СИЛЫ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ
Стратегический курс миграционной политики любого государства формируются под воздействием четырех основных групп факторов. Первая (и наиболее важная) группа представляет собой внутренние потребности государства, охватывающие демографическую, социально-экономическую, национальную сферы, которые напрямую связаны с вопросами территориальной целостности и политической безопасности государства. Вторая группа сопряжена с конкретными установками правящей элиты по дальнейшему развитию страны, которые получают свое практическое воплощение в формировании политико-правового режима в отношении миграции населения.
Третья группа факторов отражает международную обстановку в целом и политическую, социально-экономическую и военную ситуацию в приграничных регионах сопредельных государств в частности. К четвертой группе факторов относятся катаклизмы природного и техногенного характера, вызывающие потоки вынужденных мигрантов, но эта группа обычно слабо воздействует на стратегию миграционного курса страны в силу временности этих явлений. В обширной научной литературе, посвященной проблеме миграционной политики Российской Федерации, как правило, акценты расставляются на первой, третьей и четвертой группах детерминирующих миграционную политику факторах.
КОРОБОВ
Андрей
Александрович — к. п. н., доцент кафедры
документационного
обеспечения
управления и
издательского
менеджмента
СГСЭУ
В данной статье мы сконцентрируем внимание на тех внутренних импульсах, которые сегодня задают вектор развития государственной миграционной политики Российской Федерации, детерминируют ее основные направления. Прежде всего отметим, что в современной России существуют две основные политические силы, стремящиеся повернуть миграционный курс государства в свою (в диаметрально противоположную) сторону.
Первая объединяет либерально настроенных бизнесменов, политиков, общественных деятелей, стремящихся реализовать в Российской Федерации натурализационную модель (постепенное получение приезжими всей полноты гражданских прав) миграционной политики государства. Данный подход у представителей либеральной группы гармонично сочетается с их стремлением создать в России открытое гражданское общество, построенное на принципах мультикультурализма и общечеловеческих ценностей. Либералы всеми средствами пытаются доказать необходимость отмены любых ограничений для иммиграции иностранной рабочей силы, что, по их мнению, поспособствует превращению России в общий дом для всех народов мира. В подтверждении вышесказанного можно привести слова одного из наиболее ярких представителей либеральной политической элиты страны, одного из лидеров СПС Егора Гайдара, произнесенные им в августе 2003 г. по поводу необходимости коренного изменения миграционной политики России: «Если мы продолжим милицейскую войну с мигрантами, то в этой войне неизбежно потеряем и Сибирь, и Дальний Восток. Если откроем страну, можем стать богатой и мощной державой — «Америкой XXI века». Я убежден, что Россия может сыграть в XXI веке ту же роль мирового лидера по приему мигрантов, какую играла Америка в XIX и XX веках»1.
1 Егор Гайдар заявил о необходимости коренного изменения миграционной политики России. «Правое дело», 2003, 19 августа. http://www.sps.ru/?id=60957
Заметим, что натурализационная модель миграционной политики экономически выгодна для крупных отечественных и транснациональных корпораций, так как при помощи масштабной этнической миграции в России создаются условия низкой заработной платы рабочим (не только мигрантам, но и местным). И тем самым Россия становится весьма привлекательной для размещения на ее территории иностранных производств. Поэтому не случайно в наши дни трудовые иммигранты превратились в своеобразное «знамя» либерально мыслящей интеллигенции и правозащитников, которые поднимают его в борьбе за построение открытого общества в Российской Федерации. Аргументы о том, что в России и без того есть безработица, что экономике страны не нужны излишние рабочие силы, что привлечение иммигрантов всегда создает большие проблемы, решать которые у современной России нет пока возможности, не принимаются либеральными правозащитниками во внимание. Перед ними, есть вероятность, поставлена конкретная цель — всячески способствовать заселению территории России более сговорчивым и малотребовательным населением, представители которого за очень низкую зарплату будут обслуживать добывающие и перерабатывающие отрасли экономики. То есть налицо связь первой политической силы, внедряющей натурализационную модель миграционной политики, с крупным российским и международным бизнесом.
Вторую «группу интересов» составляют представители силовых министерств и ведомств Российской Федерации. Они отстаивают приоритет ротационной модели (правовое разграничение и четкое квотирование потока мигрантов в зависимости от характера их дальнейшего пребывания — постоянного или временного — и строгая регламентация сроков пребывания нерезидентов в стране приезда) миграционной политики государства. Согласно их аргументации Россия скорее потеряет Сибирь и Дальний Восток, если эти территории будут заселять в неограниченном количестве мигранты из сопредельных государств. Поэтому при реализации миграционной политики акценты необходимо расставлять на мероприятия по иммиграционному контролю и депортации из
страны всех нелегально в ней проживающих иностранцев. Такая политическая линия выстраивается из субъективного представления руководства Федеральной миграционной службы о необходимых мерах по обеспечению национальной безопасности России в обстановке массовой миграции населения. Но что очень важно — социологические исследования, проводимые в 1998—2005 годах в 40 субъектах Федерации (от побережья Тихого океана до Балтийского моря), показывают, что данный подход одобряет абсолютное большинство респондентов. Чего нельзя сказать о натурализацион-ной модели миграционной политики, с которой солидарны менее 30% опрошенных. За ротационную схему миграционной политики лелеют и представители праворадикальных националистических объединений, лидерство среди которых после организации «Русского марша» в
2005 и 2006 годах завоевало общественно-политическое Движение против нелегальных иммигрантов (ДПНИ).
Между двумя политическими группами — либеральной и «силовой» идет непрерывная конкурентная борьба за влияние на администрацию президента Российской Федерации. Поскольку в нашей стране только президент согласно Конституции задает основные направления как внутренней, так и внешней политики. В 1990-е годы в высших эшелонах государственной власти преобладали чиновники с либеральными взглядами. Но иммиграционной политикой тогда никто всерьез не занимался. А когда на выборах в 2000 году победил В. В. Путин, ситуация начала коренным образом меняться. С 2001 по 2005 год ротационная доктрина (скорректированная под российские условия) фактически являлась официальным курсом миграционной политики. Она была отражена в разработанной структурой МВД Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, одобренной распоряжением правительства Российской Федерации от 1.03.2003 г. № 256-р. В начале марта 2003 года начальник Федеральной миграционной службы Андрей Черненко заявил на пресс -конференции буквально следующее: «Правительство России наконец определилось с миграционной концепцией. Постановление правительства о миграци-
#
онной концепции, подписанное премьер-министром Михаилом Касьяновым 1 марта 2003 г., «для нас слаще морального кодекса строителя коммунизма»1.
Если обратиться к содержанию Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, можно увидеть, что главными направлениями деятельности государства по регулированию миграционных процессов признаны следующие:
1. В области обеспечения контроля за иммиграционными процессами в Российской Федерации:
— совершенствование деятельности государственных органов исполнительной власти, осуществляющих иммиграционный контроль на территории Российской Федерации, координация их взаимодействия с органами пограничного и таможенного контроля;
— активизация договорного процесса с государствами — участниками Содружества Независимых Государств и заключение двусторонних и многосторонних соглашений в рамках Содружества, определяющих ответственность сторон за поощрение или не противодействие незаконной миграции, в том числе незаконной трудовой миграции, за нарушение границ Содружества, а также согласование порядка выдачи виз в пределах Содружества Независимых Государств;
— усиление ответственности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за нарушение миграционного законодательства Российской Федерации;
— повышение ответственности руководителей организаций независимо от их организационно-правовой формы за незаконное использование иностранных работников;
— предоставление соответствующими федеральными органами исполнительной власти иностранным гражданам информации о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации и о порядке приобретения гражданства Российской Федерации;
— расширение договорной базы и обмен с иммиграционными органами иностранных государств информацией
1 Строго по пропускам. «Наша газета». Костанайс-кий областной еженедельник. 13 марта 2003 года. № 11 (50)
по проблемам, связанным с незаконной миграцией, и по другим вопросам в области регулирования миграционных процессов;
— обеспечение прав иммигрантов и контроль за соблюдением ими своих обязанностей, содействие добровольному возвращению беженцев в места их прежнего проживания;
— реализация мер по выдворению незаконных иммигрантов из Российской Федерации в государства гражданской принадлежности или постоянного проживания.
2. В области создания условий для интеграции вынужденных мигрантов в Российской Федерации:
— установление квот распределения по субъектам Российской Федерации лиц, признанных беженцами, и лиц, получивших временное убежище на территории Российской Федерации;
— разработка эффективного механизма использования средств бюджетов всех уровней, направляемых на прием и обустройство вынужденных иммигрантов;
— создание условий для социально -бытового обустройства вынужденных мигрантов, их интеграции на рынке труда, вступления в профессиональные союзы, реализации их конституционных прав и свобод человека и гражданина;
— развитие взаимопонимания между местным населением и переселенцами, обеспечение гармоничного сочетания прав и интересов граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации;
— создание социально-экономических условий для выполнения международных обязательств Российской Федерации по приему лиц, ищущих временное убежище на территории Российской Федерации, разработка и реализация специальных программ по их культурной и языковой адаптации;
— создание региональных и межрегиональных систем обмена информацией о возможностях обустройства вынужденных иммигрантов;
— государственная поддержка в приоритетном порядке социально незащищенных категорий вынужденных иммигрантов, а также лиц, прибывших в Российскую Федерацию в условиях чрезвычайных обстоятельств;
— обеспечение согласованности государственной помощи вынужденным иммигрантам с экономическими возможностями страны.
На наш взгляд, эти приведенные пункты ни в коем случае нельзя интерпретировать как «полицейские методы борьбы с иммигрантами». Наоборот — из указанных направлений следует, что миграционная политика России преследуют вполне позитивную цель — обеспечение устойчивого социально-экономического, политического и демографического развития страны, национальной безопасности Российской Федерации, удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения на территории страны, использование интеллектуального и трудового потенциала иммигрантов для достижения благополучия и процветания Российской Федерации. Более того, с нашей точки зрения, меры по интеграции вынужденных переселенцев в российское общество направлены на предупреждение возникновения этно-политических и социальных конфликтов на территории России.
В противовес данной Концепции регулирования был разработан сторонниками натурализации проект Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации, которым либеральные круги хотят заменить ныне действующую концепцию. В этом проекте отправной точкой служит положение об интеграции России в международный рынок труда, сопровождающейся развитием процессов внешней трудовой миграции, составной частью которой являются привлечение в Россию иностранной рабочей силы и направление российских граждан на работу за границу. Указывается также, что наиболее острой проблемой внешней трудовой миграции для России на сегодня является проблема нелегального импорта рабочей силы, прежде всего из государств — участников СНГ. Одним словом, борьбе с нелегальными мигрантами в новом проекте отводится также очень важная роль. Но основной акцент переносится на оказание социально-экономической и правовой помощи переселенцам. Проект концепции был передан на рассмотрение правительства России еще в 2005 году и до сих пор не принят.
В 2006 году были приняты два новых нормативно-правовых акта, заставивших всех аналитиков заговорить о начале процесса либерализации государственной миграционной политики России. Во-первых, президент В. В. Путин 22 июня
2006 года издал указ № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом». Во-вторых, был принят федеральный закон от 18 июля 2006 года № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (вступил в силу 15 января 2007 г.). В указе президента утверждены Государственная программа содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом, и план мероприятий по ее реализации. Государственная программа направлена на объединение потенциала соотечественников, проживающих за рубежом, с потребностями развития российских регионов. Согласно новому принятому федеральному закону постановка на учет всех мигрантов начинает носить чисто уведомительный характер. В нашем представлении, данные политические шаги были сделаны в связи с подготовкой Российской Федерации к вступлению во Всемирную торговую организацию (ВТО). Вопрос о положительных и отрицательных сторонах членства в ВТО очень противоречив и требует отдельного исследования, выходящего за рамки нашей статьи. Для нас важно одно — в новых условиях подход к регулированию потоков трудовых мигрантов непременно поменяется (да он уже и начал постепенно меняться), иначе членство в ВТО обернется для страны тяжелыми социальными потрясениями с непредсказуемыми последствиями. В данном ракурсе мы солидарны с мнением председателя Федерации независимых профсоюзов России Михаила Шмакова, который еще в 2003 году высказал озабоченность в связи с возможным абсолютным открытием российского рынка труда после вступления в ВТО. В интервью газете «Время & деньги» он отметил, что российский рынок труда после вступления России в ВТО ни в коем случае не должен стать абсолютно открытым. Необходимо создать специальные механизмы регулирования присутствия иностранной рабо-
Некоторые статьи расходов федерального бюджета России по финансированию миграционном политики, 2005-2007 гг.*
Таблица 1
Тысяч рублей, бюджет соответствующего года
2005 2006 2007
Миграционная политика 5 640 543 6 687 044 10 885 568
Прием и содержание вынужденных переселенцев 74 571 74 571 74 571
Содержание граждан Российской Федерации, временно покинувших территорию Чеченской Республики 1 445 468 1 320 600 995 755
П рием и содержание беженцев и лиц, ходатайствующих о признании их беженцами 7 681 7 681 7 681
Организация системы учета иностранных граждан 426 805 428 205 788 778
Иммиграционный контроль 179 105 181 497 192 692
Мероприятия по депортации (административному выдворению) 55 602 66 081 116 081
Обеспечение деятельности подведомственных учреждений 221 021 1 187 211 2 252 224
* Источник: Приложение 9 к федеральному закону «О федеральном бюджете на 2005 год». «Российская газета», 2004, 28 дек., стр. 25. Приложение 10 к федеральному закону «О федеральном бюджете на 2006 год». «Российская газета», 2005, 29 дек., стр. 32. Приложение 10 к федеральному закону «О федеральном бюджете на 2007 год». «Российская газета», 2006, 26 дек., стр. 28
чей силы на российском рынке труда. Уже принято решение, что все квоты на рабочие места будут в России предоставляться только по согласованию с профсоюзами. И достигнута специальная договоренность между профсоюзами и государственными структурами по квотированию рабочих мест для иностранцев в России. Это не значит, что российский рынок труда будет закрыт для иностранцев, но его необходимо защитить, поскольку для российских трудящихся должно быть больше возможностей для получения хороших рабочих мест1.
Таким образом видно, что вступление Российской Федерации в ВТО приводит две основные движущие силы миграционной политики к более жесткой борьбе за воплощение в жизнь своих идей. ФМС закладывает в федеральный бюджет необходимые ей уровни расходов на проведение тех или иных мероприятий,
1 «Время & деньги» (приложение к газете «Невское время»). 04.03.2003
а Министерство финансов вносит в них свою коррективу (см. табл. 1). Вместе с тем, как свидетельствуют данные таблицы 1, ФМС устойчиво добивается повышения с каждым годом расходов на иммиграционный контроль, депортацию и систему учета иностранцев при одновременном «замораживании» объемов финансирования на прием и содержание вынужденных мигрантов на весьма низком уровне.
Мы рассмотрели две основные политические силы общероссийского уровня, влияющие на государственную миграционную политику. От соотношения этих сил на политической арене во многом зависит дальнейшее развитие нашей страны. Любой перекос в процессе управления миграционными процессами в ту или иную сторону чреват тяжелыми потрясениями для государства. Поскольку иммиграция нам нужна для исправления демографической ситуации и одновременно опасна, так как влечет
за собой изменения в этнонациональ-ной структуре населения, наиболее предпочтительным выглядит установление в российской политике баланса интересов указанных групп. Однако в России заинтересованность в миграции населения наблюдается не только у обозначенных групп. Есть силы на несколько порядков ниже ранее рассмотренных, но имеющие свой прямой интерес в данной сфере, делающие деньги на миграционном процессе. Условно их назовем «региональными группами интересов». Рассмотрим в качестве примера сферу строительства. Строительный бизнес во всех регионах процветает (получает огромную прибыль) именно за счет использования труда низкооплачиваемых иммигрантов. Как известно, более половины всех трудовых мигрантов работают в строительстве. Если сравнить зарплату трудовых мигрантов со среднемесячной зарплатой постоянных работников в аналогичной строительной отрасли, оказывается, что она в 1,3—1,5 раза ниже1. Поэтому не случайно российские предприниматели предпочитают нанимать более дешевую и дисциплинированную иностранную рабочую силу. Использование же ими труда нелегальных мигрантов способно приносить сверхприбыль2. Этим и объясняется, на наш взгляд, заинтересованность некоторых представителей деловых российских кругов в торможении процессов совершенствования правовой базы в сфере иммиграции и ужесточении мер по надзору над мигрантами. Проводниками данного политического курса вполне
1 Гаврилова Т. М. Международная миграция рабочей силы: ее воздействие на занятость населения в условиях реформирования экономики России. Дис. канд. эконом. наук. Волгоград, 2001, стр. 39
2 Харламов С. О. Неконтролируемая миграция и роль органов внутренних дел в ее предупреждении. Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел. Часть 2. М., 1996
могут выступать ассоциации крупных строительных компаний России. Есть и другие отрасли производства, сферы услуг, требующие тяжелого физического труда, где использование иммигрантов весьма выгодно для предпринимателей. Наиболее крупные компании данных сфер тоже могут быть причислены к региональным движущим силам миграционной политики, поскольку они в органах власти своего субъекта Федерации пытаются реализовать собственные экономические интересы и повлиять на процесс регулирования миграционных процессов у себя в регионе.
В результате проведенного исследования мы получаем, что движущие силы миграционной политики России не задают какого-то одного четко заданного направления развития миграционной ситуации в стране, а наоборот — пытаются повернуть государственный курс в разные стороны. Поскольку интенсивность воздействия каждой из обозначенных сил на высшее руководство страны меняется с течением времени, тактическую победу периодически одерживает то одна, то другая сторона, стратегический курс России в иммиграционной сфере постоянно меняется и в достаточно большом диапазоне. Прежде всего это сказывается на законодательной базе: принимаются законы, то ужесточающие иммиграционный контроль, резко осложняющие получение российского гражданства и т. п., то упрощающие переселение людей в Россию. Сегодня, когда Российская Федерация стоит на пороге членства в ВТО и миграция иностранной рабочей силы может захлестнуть внутренний рынок труда, надо в оперативном порядке выбирать единственно верный путь управления миграционными процессами и твердо его придерживаться, не отклоняясь в разные стороны.
