CC BY
68
М.В. Угрюмова
— кандидат исторических наук, доцент Нижневартовского государственного гуманитарного университета
ДУМСКИЕ И ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЕ ПРОЕКТЫ 1907—1917 гг. — ИСТОЧНИКИ ПО ИЗУЧЕНИЮ ИСТОРИИ РЕФОРМЫ ЗЕМСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СИБИРИ
АННОТАЦИЯ. Статья посвящена истории борьбы в Думе и правительственных кругах в 1907—1917 гг. за введение земских учреждений в Сибири.
The article is devoted to the history of the struggle in the Duma and Russian political quarters in 1907—1917for establishing territorial governance institutions in Siberia.
История земских органов самоуправления в Сибири насчитывает не более двух лет. Гораздо больше, почти полвека, длилась борьба за его введение на самых разных уровнях государственной и местной власти. Земская реформа 1864 г. не была распространена на сибирские губернии, но сама идея введения земств не стала чуждой для представителей общественности и власти.
После роспуска II Государственной думы 3 июня 1907 г III Государственная дума вопросом о введении земств в Сибири занялась немедленно, сразу после того, как собрались все депутаты от сибирских губерний. Организованная под руководством кадетов сибирская группа депутатов объявила разработку проекта о введении земских учреждений главным в своей деятельности. Позиция депутатов II Государственной думы последователями была отмечена как довольно умеренная. Проект предшественников депутаты III Думы сочли слишком «широким», на который «власти в нынешнем своем положении не пойдут». Новую программу либералов сибирская группа депутатов сформулировала так: «В III Думе — откуда хоть немножко, но можно взять — надо взять; земство — хоть бы несовершенное, порто-франко хотя бы частичное — это рассеет несколько мрак сибирской жизни» [19. С. 43].
Свой проект группа составляла параллельно разрабатываемому кадетской группой общеземскому положению, организовав для этого особую комиссию по местному самоуправлению, которая приступила к работе 8 декабря 1907 г. с рассмотрения дел о деятельности земской подкомиссии группы сибирских депутатов II Государственной думы. Обсудив положенные в основу большинства местных проектов предложения об областном сибирском земстве во главе с сибирской думой, комиссия не нашла целесообразным проводить эту программу в Думе. Среди членов сибирской группы вновь стали раздаваться голоса о том, чтобы не вносить свой законопроект о земстве в Сибири, а ждать общего проекта о реформе местного самоуправления в России и требовать ее распространения на Сибирский край с изменениями, соответствующими местным особенностям.
Большинством членов сибирской группы было решено начать разработку проекта специально для Сибири, присоединившись к комиссии по земскому самоуправлению при фракции кадетов. В январе 1908 г. депутатами была разработана и предоставлена на обсуждение всей группы часть земского законопроекта. На обсуждении вновь разгорелись старые споры по поводу того, какие принципы вложить в схему законопроекта — положения местных проектов либо законов 1864 и 1890 гг. После горячих дебатов было решено исходить из закона 1890 г. [3. С. 911]
Редактирование закона 1890 г. применительно к Сибири было поручено депутатам
B.А.Караулову, Н.Л.Скалозубову, С.Иванову. Всеми работами руководил А.А.Корнилов. За два месяца группа разработала законодательное предположение. 23 мая 1908 г. законодательное предположение за подписью 101 члена было внесено в Государственную думу [20.
C. 107]. Под документом были поставлены подписи членов различных фракций, которые
распределились следующим образом: партия народной свободы — 36 депутатов, фракция Союза 17 октября — 33, трудовики — 9, прогрессисты — 7, социал-демократы — 4, умеренно-правые — 5, правые — 1, польское коло — 2, националисты — 1, беспартийные — 1 [11. С. 126]. Примечательно, что предположение подписали лидер кадетов П.Н.Милюков, лидеры октябристов А.И.Гучков и М.В.Родзянко. Таким образом, из 101 подписи «за» около половины принадлежало октябристам и правым [16. Л. 11].
Что касается территории, на которой предполагалось введение самоуправления, то ее составили все сибирские губернии, за исключением их северных и северно-восточных районов, населенных национальными меньшинствами. Правом выбора в земство могли обладать лишь те лица, которые имели пятнадцать и более десятин земли, владели не менее года имуществом в 750 рублей и более. Авторы отметили необходимость внести изменения в отношении участия в земском самоуправлении различных социальных групп сибирских жителей, полагая, что действие положения должно быть распространено на все без исключения слои населения. «Сибирские поправки» заключались в предложениях по изменению избирательной системы через расширение контингента пользующихся пассивным избирательным правом за счет категории лиц, «окончивших курс не ниже 2-х классов сельских и городских училищ» [16. Л. 98; 24. Л. 12]. Свое внимание составители законодательного предположения обратили на финансовую сторону вопроса о земском самоуправлении, предложив «принять на счет казны в Сибири все те расходы по содержанию правительственных учреждений, которые приняты на счет казны в губерниях Европейской России», и заменить оброчную подать поземельным налогом [23. С. 97].
Отметим, что депутат Скалозубов на думских заседаниях не раз указывал на необходимость изменения налоговой системы, которое будет возможно лишь с введением земских учреждений. Это было бы выгодно для местного населения, ведь в начале ХХ в. в Тобольской губернии на одного жителя прямых податей и повинностей приходилось в несколько раз больше, чем в земских губерниях России [21. С. 37; 24. Л. 8].
Деятельность сибирских депутатов нашла поддержку у местных либералов и администрации. Что касается большей части крестьянства, то мысль о необходимости организации земских учреждений была по-прежнему им чужда. Тобольский губернатор заявил по этому поводу следующее: «Враги ... земства могут сильно повредить самой идее земских учреждений. Стоит только внушить крестьянину: до земства с вас брали по такой-то статье 1 р., а теперь будут брать 3, — и к земству создается враждебное, недоверчивое отношение» [24. Л. 106].
19 ноября 1908 г. Государственная дума на очередном заседании занялась рассмотрением вопроса о введении в сибирских губерниях земских учреждений. Правительство вновь заявило о том, что оно не намерено заниматься разработкой земского вопроса в Сибири до проведения общей реформы земского самоуправления в Европейской России [18. 8 ноября]. Тем не менее большинством голосов было решено передать предложение в думскую комиссию по местному самоуправлению [3. Стлб. 1440, 1449, 1447].
В комиссии под председательством депутата П.Н.Балашова была сформирована подкомиссия по введению земства в Сибири, в которую вошли 13 человек [25. С. 162]. К разработке проекта комиссия приступила только в ноябре 1909 г. Вся работа по земскому вопросу сосредоточилась в Обществе изучения Сибири и улучшения ее быта, состоявшем из либерально настроенных интеллигентов, в том числе и сибиряков, живших тогда в Петербурге [17. С. 134]. Все предложения общества докладывались на заседаниях сибирской группы депутатов и были учтены при составлении законопроекта.
Думская подкомиссия признала необходимым некоторые отступления от действующего закона 1890 г. Избиратели должны распределяться на две курии — крестьянскую и некрестьянскую. Гласные в земское собрание должны быть представлены по одному человеку от волости. Число гласных от некрестьянской курии должно было определяться числом
гласных от крестьян и размерами уплачиваемых земских сборов крестьянами, с одной стороны, и прочими плательщиками — с другой. Число гласных от не крестьян должно быть во столько раз меньше, во сколько размер уплачиваемых ими сборов ниже сборов, взимаемых с крестьян [7. С. 67].
Хотя правительство в лице председателя советов министров П. А. Столыпина в 1909 г. и заявило, что считает сибирское население «созревшим для самоуправления» [21. С. 38], на деле все было иначе. Министерство внутренних дел отказывалось давать материалы по разработке закона о введении земства, собранные высшей администрацией в 1905—1906 гг. Все это побудило левую часть сибирских депутатов во главе с Н. Л. Скалозубовым настоять на том, чтобы довести дело до конца.
Думская подкомиссия выработала свой проект к февралю 1910 г. В отличие от закона 1890 г. в этом документе была оговорена возможность привлекать к деятельности в земских управах лиц, окончивших городские и духовные училища, дающие выпускникам право на первый классный чин без экзамена; для некрестьянской курии был вдвое уменьшен имущественный ценз, значительно снижен и земельный [22. С. 24]; председательствовать в избирательных собраниях и съездах должен был городской голова, была добавлена статья о праве возмещения гласным расходов, связанных с исполнением своих обязанностей, несколько были изменены сроки созыва собраний, имелись и другие незначительные поправки.
После годичного перерыва в феврале 1911 г. возобновились работы думской земской подкомиссии, завершившей свой проект организации земских учреждений в сибирских губерниях в мае 1911 г. В ноябре 1911 г. комиссия по местному самоуправлению Государственной думы начала постатейное обсуждение законопроекта.
Новое предположение обращало на себя внимание, прежде всего, по причине изменения заголовка, в котором говорилось уже не обо всей Сибири, а лишь о четырех губерниях и Забайкальской области. Дело в том, что подкомиссия выработала два законопроекта. Второй включил в себя Якутскую, Приморскую и Амурскую области. Мотивы такого разделения были исключительно практического характера. Разработка некоторых специальных деталей для трех дальневосточных областей не была еще закончена, тогда как с внесением законопроекта в комиссию нужно было торопиться. С другой стороны, только перечисление всех местных особенностей в одном законопроекте делало редакцию его статей чрезвычайно громоздкой.
Представленный документ не стал особым исключением из ряда предлагаемых действий по земскому вопросу для Сибири. Положение также основывалось на законе 1890 г. Мотивы такого решения исходили из консервативно настроенного состава Государственной думы и отношения правительственных кругов к сибирскому земству. Тем не менее, все то немногое, что было введено в законопроект, целиком направлялось на улучшение существующего закона.
Более существенные изменения законопроектом вносились в порядок избрания гласных уездных земских собраний. Здесь примечательно было положение проекта о выборе гласных от крестьян, инородцев непосредственно волостными сходами. Некоторую ценность представляла и определенная демократичность второй избирательной курии, в которую были объединены частные землевладельцы, горожане и торговцы и промышленники [17. С. 142—143]. Определение полного земельного ценза в 150 десятин (для Тобольской губернии даже 80 десятин) и понижение цензовой оценки другого недвижимого имущества вдвое, по сравнению с земскими губерниями Европейской России, значительно расширило круг возможных избирателей этой курии [4. С. 7]. Число гласных губернского земского собрания для Тобольской и Томской губерний было определено в 60 человек, для прочих районов и Забайкальской области — 40 человек [4. С. 8].
Законопроект был дополнен весьма полезными для деятельности будущего самоуправления положениями в области распоряжения земскими доходами. Как известно, право земских учреждений устанавливать сметы земских расходов и доходов в начале 90-х гг. XIX в. подвергалось ограничению — была введена предельная 3-процентная норма возрастания земских бюджетов, и сметы, превышавшие эту норму, подлежали утверждению министром внутренних дел. Хотя эта норма практически не применялась на деле, тем не менее само существование подобного ограничения для молодых земств могло представлять известную опасность. Для сибирских земских учреждений данное ограничение было снято в соответствии с законопроектом.
Утвержденный комиссией документ был внесен на рассмотрение общего собрания Го -сударственной думы 30 января 1912 г. Докладчик Н.А.Некрасов особо подчеркивал, что земское Положение для Сибири выработано на основе существующего [4. С. 7]. Представленный документ по результатам голосования был принят Думой в первом чтении и передан в редакционную комиссию. Отредактированный проект Дума утвердила 15 марта 1912 г. и передала на рассмотрение в Государственный совет.
Основываясь на отношение правительства к введению земства в сибирском крае, комиссия законодательных предположений Государственного совета в своем заключении высказалась против организации земских учреждений в Сибири, назвав все те же причины: малочисленность и неоднородность состава местных жителей, низкая плотность населения. Впервые правительство выдвинуло причину невыгодности проведения земской реформы в финансовом отношении. 5 мая 1912 г. Государственный совет, опираясь на выводы комиссии, отклонил предложенный Думой законопроект, высказав лишь пожелание о необходимости преобразования земского хозяйства в Сибири «в возможно непродолжительном времени».
Между тем, 11 октября 1911 г. на имя председателя Совета Министров от представителей сибирских биржевых комитетов (в том числе Тюменского и Курганского) была подана докладная записка, в которой содержалось ходатайство о скорейшем введении земств. По мнению авторов записки, «необходимость для края земских учреждений особенно ярко обнаружилась теперь в местностях, пораженных неурожаем, где общая администрация благодаря отсутствию общественных организаций вне городов чрезвычайно затруднена в оказании населению необходимой помощи», потому «выборные представители сибирской торговли и промышленности решились обратиться с покорнейшей просьбой дать ныне дальнейшее движение разработке вопроса о введении земства в Сибири» [12. Л. 262 об., 265]. Итак, торговая и промышленная буржуазия была вынуждена сама обратиться к высшей администрации с просьбой о содействии в устройстве земств, но правительство в лице председателя Совета министров В.Н.Коковцева и министра внутренних дел А.А.Мака-рова ответило отрицательно [13. Л. 42].
Более важное значение в актуализации земского вопроса в межреволюционный период стала играть периодическая печать Тобольской губернии. На страницах журналов и газет все чаще стали появляться сообщения, статьи, письма, затрагивающие земскую проблему для Сибири. На территории губернии особое место в популяризации идеи о введении земских учреждений заняли газета «Тобольский листок» и журнал «Сибирские вопросы» (последний издавался в Петербурге, но практически полностью был посвящен сибирской тематике).
«Сибирский листок» часто публиковал письма депутата от Тобольской губернии Н.Л.Ска-лозубова, который подробно знакомил читателей с ходом обсуждения вопроса о введении земских учреждений в Сибири в III Государственной думе. Скалозубов отмечал, что действующее Положение 1890 г. никого из членов земской подкомиссии не удовлетворяло, но все они понимали, что правительство не пошло бы в тех условиях на введение земства в сибирском крае на более широких демократических началах [13. Л. 43 об., 46 об.]. Таким
образом, подчеркивал Н. Л. Скалозубов, «поступаясь своими требованиями, подкомиссия настаивает на немедленном распространении на Сибирь существующего Положения» [20.
11 мая].
На страницах «Сибирских вопросов» печатались все отчеты заседаний земской подкомиссии Государственной думы, а также решения по вопросу, принятые Обществом изучения Сибири и улучшения ее быта.
В целом же, за исключением черносотенных газет («Голос Сибири», «Сусанин»), практически вся сибирская печать, в том числе и тобольская, выступала за скорейшее введение земства [20. 11 мая]. Даже местная администрация, как отмечали «Сибирские вопросы», стала тяготиться выполнением земских функций до такой степени, что губернатор сам, и притом настойчиво, представлял в министерство свои соображения о скорейшей организации земских учреждений.
Депутаты Государственной думы от Тобольской губернии печатали свои соображения по поводу земского вопроса в других сибирских периодических изданиях. Так, в июне 1911 г., на страницах «Омского вестника» выступил депутат В.И.Дзюбинский, подробно проанализировавший ход разработки земской реформы для Сибири. По мнению автора статьи, надеявшегося на положительное решение вопроса, введение земства было необходимо и неизбежно, «так как исторические законы развития государства показывали, что прогресс идет в сторону расширения участия в законодательстве народного представительства, а не наоборот» [2. С. 94].
От III Государственной думы решение вопроса о введении земских учреждений в Сибири перешло к IV Думе. Ощущение собственного бессилия, бесплодности своей деятельности во II и III Думе заставило отказаться от дальнейшей думской работы представителя от Тобольской губернии, одного из самых ярых сторонников земской реформы для Сибирского края Н.Л.Скалозубова. На выборы в IV Государственную думу он свою кандидатуру не выставил.
Сибирская группа депутатов IV Думы продолжила борьбу за земство. В начале 1913 г. 34 депутата Государственной думы обратились к председателю Совета министров и министру внутренних дел с заявлением, в котором были поставлены прямые вопросы о том, какие меры правительство предприняло по разработке проблемы о введении земского самоуправления в Сибири и когда оно предполагает внести в Государственную думу соответствующий законопроект. МВД составило по вопросу о введении земства в Сибири подробный отчет, включающий мнения на данный счет министра внутренних дел Н.А.Маклакова [6. С. 17].
После устранения думских проектов вопрос о сибирском земстве долгое время не поднимался в законодательных учреждениях. В 1913 г. для решения проблемы организации земских учреждений в Сибири правительство созвало Совещание под председательством главного начальника управления по делам местного хозяйства Н.Н.Анциферова при участии тобольского и томского губернаторов, а также членов губернских правлений, директоров департамента полиции, канцелярии министра внутренних дел и др. Долгое время Совещание, занимаясь элементарными обсуждениями статистических и других данных, имеющих отношение к реформе [15. Л. 98], не могло решить вопрос в положительном смысле, но тем не менее совещавшиеся заговорили о земском самоуправлении для двух западносибирских губерний, точнее, для некоторых их уездов. В Тобольской губернии из предполагаемой территории были исключены Березовский и Сургутский округа, а также северные части Тобольского и Туринского уездов в составе Кондинского и Пелымского округов [9. 11 декабря]. Исключить из планируемых для введения земства территорий намечалось и Тарский уезд, но благодаря настояниям тобольской администрации это решение было отменено. Мнение тобольского губернатора об «изгойных» районах тогда разделили чиновники центральных ведомств, ссылаясь на исключительность северных территорий. Участники Совещания, высказываясь против введения земств в целом ряде уездов, вместе
с тем находили, что для успешного управления земским хозяйством этих районов необходимы усиленные пособия казны и увеличение штатов чиновников [15. Л. 99].
На Совещании обсуждался вопрос о выделении городов из ведения уездных земств в отдельную земскую единицу, но положительное решение в этом смысле было принято лишь относительно г. Томска. Что касается других городов, то мысль об образовании специальных городских земских единиц была отвергнута. По вопросу структуры будущих земских организаций разгорелись споры. Было высказано предложение о бесполезности и ненужности для Сибири губернских земств ввиду громадности территорий и отличия хозяйственных условий уездов, входящих в любую из губерний [15. Л. 100].
Составленный на основе проекта анциферовского Совещания министерский проект, который предполагалось внести на рассмотрение в высшие законодательные учреждения в начале 1915 г., тоже говорил, что «земские учреждения открываются по уездам и состоят из уездных собраний и управ». В таком случае на попечении правительственных учреждений должны были остаться: раскладка между уездами государственных сборов, развер-стывание которых в земских губерниях производилось губернским земством, а также сборы с торговых документов и патентов, распределение между уездами сумм на устройство мест заключения и исправительных приютов. В ведение же губернской администрации должны были перейти дела по взаимному страхованию, забота об охране полевых богатств от насекомых и животных, установление натуральных повинностей.
В целом Министерство внутренних дел было озабочено не столько мыслью об организации земства, сколько введением представительного элемента в современные присутствия. По министерскому проекту земство получалось организацией, ведающей делами, предусмотренными в этом отношении Положением 1890 г., без учета сибирских особенностей.
После того, как резолюция о губернском земстве была принята, совещавшиеся пришли к мысли о том, что в сибирских губерниях есть определенные отрасли деятельности, заниматься которыми необходимо на пространстве всех сибирских губерний одновременно. Таковой, например, была деятельность в области предупреждения эпидемий, эпизоотий и борьба с вредными растениями. Вместе с тем говорилось, что в случае если не будет организовано губернское земство, то из ведения сибирского земства придется изъять оценочное и страховое дело. Такая постановка вопроса была близка к мысли участников Совещания о том, что для губернского земства «не было одинаковой и необходимой всем уездам работы» [15. Л. 102]. Для борьбы с эпидемиями, эпизоотиями Совещание планировало ввести специальные организации под председательством губернатора, состоящие из представителей уездных земств. Вопрос этот, однако, тогда не получил окончательного решения. Зато в министерском проекте, например, нашло место введение оценочной комиссии. Оценка недвижимых имуществ должна была возлагаться на податных инспекторов и уездные оценочные комиссии под руководством казенной палаты. Переоценкой же должны были заниматься правительственные органы.
Получалось, что некоторые отрасли агрономического, ветеринарного, страхового и других дел приходилось бы «оставить за бортом» земских учреждений, создавая для них специальные комиссии. Понадобились бы средства для содержания целого ряда губернских комиссий. Таким образом, одновременно чиновники говорили о том, что губернские земства Сибири не будут иметь работы, и вместе с тем проектировали длинную цепь комиссий с функциями, которые в Европейской России выполняли губернские земские органы. С одной стороны, в лице губернатора и губернского присутствия должна была соединиться высшая власть по земским делам, с другой — уездные земства были бы мало самостоятельны, если бы не были объединены какой-либо большей земской единицей.
Вместо губернских земских органов Совещанием было предложено устройство «целевых» («:поясных») земств, которые должны были охватить Западную, Центральную и Восточную Сибирь и получить соответствующее название — Западносибирское, Центральносибирское
и Восточносибирское земства. Такое земство предполагалось ввести для соединения в одну земскую единицу не только города и селения, но и различных сибирских губерний. Это предложение все же не нашло места в проекте, и сама мысль о «поясном» земстве была недостаточно ясна всем членам Совещания [15. Л. 103].
Не совсем понятно, как, отвергая мысль о существовании губернского земства, Совещание пришло к идее создания такой «поясной» единицы. Несомненно то, что в этом замысле были свои плюсы. Например, чем больше в территориальном и сильнее в экономическом отношении земская единица, тем большее влияние она могла бы оказывать на ход дел и меньше зависеть от произвола местного начальства. В этом смысле «поясное» земство могло быть мощнее губернского, так как в ряде случаев имело бы возможность не подчиняться губернаторам.
Необходимо отметить, что хотя Совещание (по формальным соображениям) официально и не высказалось по поводу мелкой земской единицы, но из имеющихся сведений следует, что оно выдвигало некоторые соображения против нее. Причину этого участники Совещания видели в постоянном делении сибирских волостей из-за нашествия переселенцев. Вследствие этого исчезали старые или образовывались новые селения, часто административные границы не были установлены либо не всегда были ясны. Более того, менялись и границы губерний. Все это нашло отражение в предложениях анциферовского Совещания.
В проекте Министерства внутренних дел имеют место несколько статей, рисующих положение лиц, избираемых на помощь земским управам. В действующем Положении 1890 г. говорилось об избрании таких лиц специальными земскими собраниями либо особыми комиссиями. По министерскому проекту эти лица, избираемые земскими собраниями, должны были получать полномочия на определенных участках, соответствующих числу крестьянских участков уезда. Выборы должны были производиться не только из гласных и пользующихся избирательным правом, но и из кандидатов в гласные от сельских обществ. По свои правам и обязанностям такие выборные считались состоящими на государственной службе и приравнивались к членам земских управ. Компетенция их должна была определяться специальными инструкциями земских собраний, утвержденными губернатором [15. Л. 102 об.].
Отличием этой статьи от действующей явилось то, что последняя имела в виду заведование отраслями земского хозяйства в помощь земской управе в тех же пунктах, где работала сама управа. Напротив, проект анциферовского Совещания определил «доверенным» круг деятельности там, где по каким-то причинам деятельность управы отсутствовала. По земскому Положению 1890 г. эти лица могли составлять комиссии, но никакого утверждения их не требовалось. Проект Тобольско-Томского совещания вводил прямое и косвенное влияние губернской администрации на дополнительно избранных лиц, определил их компетенцию, но совершенно не касался вопроса о комиссиях. Быть может, придуманный суррогат мелкой земской единицы был бы рационален, если бы число уполномоченных соответствовало, по крайней мере, числу волостей. Уездные уполномоченные, по мнению совещавшихся, нужны были и потому, что сосредоточить хозяйственное и земское управление уезда в центре в сибирских условиях было очень затруднительно [15. Л. 102].
Что касается избирательной системы, то здесь Совещание предложило организовать земство на бессословных началах, распределяя всех избирателей на частновладельческую и сельскую группы. Таким образом, Совещание урезало и без того куцее избирательное право, определенное думским проектом. Министерский проект предусмотрел упразднение налогового ценза, и, следовательно, все купцы, не говоря о прочих плательщиках земских налогов, не могли обладать избирательным правом. Вместо 150 десятин земельной нормы и 7,5 тыс. рублей ценности недвижимой собственности, обозначенных в думском документе, в анциферовском проекте фигурируют 300 и 400 десятин земли и 15 тыс. рублей
недвижимого имущества. Окончательно земельный ценз вышеуказанных категорий был оставлен тот же, что и в Положении о выборах в Государственную думу.
Характерным новшеством проекта явилось нефиксированное распределение общего числа уездных гласных между двумя куриями (частновладельческой и крестьянской), а изменение этого распределения по трехлетиям — «соразмерно сумме земских сборов, причитающихся по последней земской раскладке с земель и лесов, отведенных сельским обществом» [15. Л. 105]. При этом число гласных от избирательных собраний не должно быть менее 3/4 от общего числа гласных. К сожалению, отсутствуют данные о распределении числа уездных гласных между куриями, но едва ли можно ошибиться, утверждая, что преобладать должны были представители из крестьянской курии. По расчетам Б.Б.Ве-селовского, намечалось следующее число уездных земских гласных по Тобольской губернии: Тобольский уезд — 21, Ишимский — 35, Курганский — 33, Тарский — 29, Туринский — 15, Тюкалинский — 33, Тюменский — 20, Ялуторовский — 26 [15. Л. 105 об.].
Все недостатки думского и анциферовского проектов бледнели перед другими сторонами избирательного права по министерскому проекту. Министерство ввело статью о предоставлении права волостным сходам избирать кандидатов в гласные от сельских обществ местных православных священников. Скорее всего, МВД вводило участие духовных лиц в деятельность земств, потому что, во-первых, по его мнению, это было желательно в интересах православия и «народной нравственности». Во-вторых, духовенство, участвуя в выборах в Государственную думу, зарекомендовало себя как правое течение, поэтому в его лице в земские собрания можно было провести послушный и нужный правительству элемент [1. С. 944]. Вообще по министерскому проекту целью введения земского самоуправления в Сибири являлось усиление чиновничьей власти.
В связи с составом земских собраний при разработке анциферовского проекта возник вопрос о председательствующем. Часть собрания находила, что им может стать председатель управы, но большинство признало, что таковым должен быть председательствующий на съезде крестьянских начальников. Назначение человека, являющегося начальником над всеми крестьянами, не только председателем, но и просто членом собрания, по сути, должно было превратить самостоятельное земское собрание в присутственное место с рядом зависимых лиц.
Уездные гласные от сельского населения, по анциферовскому проекту, должны были избираться волостными сходами, на которых главенствовал волостной старшина [15. Л. 106]. Скорее всего, волостные старшины, зависимые от крестьянских начальников, могли бы оказывать давление на выборщиков. Совещание полагало, что будущие земские учреждения будут состоять из большинства крестьянства, поэтому им будет не хватать умелых руководителей. Выходом из такого положения Совещание посчитало не привлекать представителей городских сословий, а приглашать их в состав собрания чиновников. Тем не менее, все участники Совещания тогда согласились [15. Л. 107], что решающую роль таким людям в земстве отдавать не следует, поэтому их контингент был ограничен представителями тех ведомств, которые заведовали наиболее ответственными и важными отраслями деятельности: местный лесничий, представитель удельного ведомства, депутат от епархиального начальства, местный инспектор народных училищ, местный податный инспектор, переселенческий чиновник. В этом смысле проект был менее удачным по сравнению с думским проектом и даже с действующим Положением, так как не признал присутствия в земских собраниях городского головы.
Председатели уездных управ, по мнению участников Совещания, должны были назначаться, а не избираться. Отсюда следовало, что между членами управы и ее председателем непременно должны были начаться раздоры, которые в конечном итоге привели бы к вмешательству администрации, что попросту дискредитировало бы саму земскую идею.
Авторы так называемого анциферовского проекта коснулись вопроса о надзоре за земскими учреждениями. Эта сфера должны была принадлежать только губернатору. Особенно большие привилегии последний имел бы в области переселенческого дела. Нетрудно было предвидеть, что это право, подогреваемое той или иной переселенческой политикой, могло бы вызвать немало конфликтов, особенно на почве хуторского и отрубного хозяйства.
В проекте, переработанном чиновниками МВД, имелась еще одна примечательная деталь. Правительство, враждебно настроенное по отношению к «третьему элементу», не предоставило земским учреждениям даже права принудительного сбора в пользу пенсионной кассы [10. С. 116]. Таков был проект Тобольско-Томского совещания с дополнениями министра внутренних дел Н. А. Маклакова.
В статье, посвященной проекту, Б.Б.Веселовский дал следующую оценку анциферовскому типу сибирского земства: «мы тут имеем дело с отсутствием всякого плана, с весьма своеобразным пониманием земских задач. Все получает такой вид, что речь идет лишь о создании подсобных для администрации органов управления» [15. Л. 106]. Действительно, проект Тобольско-Томского Совещания предполагал такую организацию земского самоуправления, которая для местной администрации была наиболее удобна и выгодна.
Итак, главные предложения анциферовского Совещания были доработаны министерством и заключались в следующем. Во-первых, в проекте совершенно отсутствовало губернское земство. Вследствие этого отсутствовало будущее представительство от Сибири в Государственном совете, а многие функции губернского земства возлагались на губернскую администрацию. Во-вторых, председатели уездных управ назначались, а не выбирались. В-третьих, была сильно ограничена территория, на которую предполагалось ввести земское самоуправление.
Обсудив проект, Государственный совет принял на себя разработку Положения о введении земства в Сибири в части, касающейся Тобольской и Томской губерний, на основаниях, выработанных III Государственной думой, а именно: в обозначенных выше губерниях должны быть введены губернские и уездные земские учреждения по Положению 1890 г. На это депутат от Тобольской губернии В.И.Дзюбинский напомнил, что В.Н.Коковцев еще несколько лет назад заявлял о готовности правительства ввести земство во всей Сибири, а теперь правительство говорило лишь о двух губерниях [2. С. 947]. Должность председателей управ, по мнению членов Совета, должна быть выборной. Организацию бессословных выборов Совет признал положительной [5. С. 314].
Таким образом, очередной проект о земстве в Сибири был похоронен в Государственном совете.
Правительственный проект появился лишь в январе 1917 г. Правительство, выдвигая свои соображения относительно введения земских учреждений на территории Сибири, стремилось во что бы то ни стало «разъединить, разобщить земство, опасаясь, что оно займется политической деятельностью» [25. С. 182]. Именно с этой целью была сведена на нет организация губернского земства, все же предложенная Советом, а также произошло значительное сужение будущей компетенции уездных земских органов. Февральские события 1917 г. не дали правительству возможности завершить работы над своим проектом.
Итак, разработкой земского вопроса для Сибири в период между двумя революциями занимались депутаты Государственной думы, участники правительственных совещаний, местная общественность, но Государственный совет предлагаемые проекты и предложения во внимание не принял. Примечательно, что депутаты от Тобольской губернии довольно активно участвовали в разработке вопроса как на местах, через страницы периодической печати, так и в думских комиссиях по местному самоуправлению. Более того,
III Государственной думой на основе Положения 1890 г. все-таки был разработан проект положения о земских учреждениях для Сибири, но даже этот, весьма скромный, документ
был отвергнут правительством, как, впрочем, и еще более скромный проект анциферов-ского Совещания, где самое активное участие принял тобольский губернатор.
В целом движение за учреждение земских организаций в Тобольском крае пережило три основных этапа. Первый соответствует периоду с1864 г. до подписания царского рескрипта 1905 г., когда борьба за введение земского самоуправления в губернии только зарождалась. Второй этап ограничивается периодом первой русской революции. В это время появилось множество местных проектов, предложений, замечаний по вопросу организации земств в сибирском крае. На третьем этапе — между двумя революциями (1907—1917 гг.) — создавались проекты о сибирском земстве не только на местах, но и на уровне высших государственных органов. Борьба за введение земского самоуправления в губернии имела свою специфику. Заметную роль в отстаивании земства сыграли тобольские губернаторы, первые предложившие принять земскую идею на благо развития хозяйства и экономики губернии. Необходимо дополнить также, что борьба за земское самоуправление явилась неотъемлемой частью общероссийского общественного движения. Царское правительство в силу множества причин отодвигало решение о введении земств в сибирских губерниях на последний план, но эту идею поддержали областники, тобольская губернская администрация, периодическая печать, общественные деятели и наиболее прогрессивная часть местных жителей — горожан и крестьян. Последние, после царского рескрипта 1905 г., сумели объединиться под эгидой местных комитетов о нуждах сельскохозяйственной промышленности и выработали реальные проекты, предложения по земскому вопросу в крае. Тем не менее дальше планов и проектов дело не пошло.
Многолетняя думская борьба за земство в Сибирском крае и местное общественное движение за организацию земских учреждений не принесли ощутимых результатов. Большая часть населения пока оставалась равнодушной к идее принятия земства. Следующий этап, начало которому положили февральские события 1917 г. и последовавшие за ними реформы Временного правительства в области местного самоуправления, отличался качественно новым подходом к решению застарелой проблемы.
ЛИТЕРАТУРА
1. Веселовский Б.Б. Земство в Западной Сибири // Земское дело (далее — ЗД). 1916. № 22.
2. Воробьев В.В. Обсуждение земского вопроса на страницах периодической печати Западной Сибири в 1907—1910 гг. // Проблемы социально-экономического развития и общественной жизни России (XIX — нач. XX вв.). Омск, 1994.
3. Государственная дума. Стенографический отчет. Третий созыв. Сессия 2. СПб., 1908. Ч. 1.
4. Законопроект о распространении действия Положения о земских учреждениях на губернии: Тобольскую, Томскую, Енисейскую, Иркутскую и на область Забайкальскую // Сибирские вопросы. 1911. № 11.
5. Земство в Сибири // ЗД. 1916. № 6.
6. Известия по делам земского и городского хозяйства. СПб., 1913. № 4.
7. Кузнецов А.А. Вопрос о сибирском земстве в Государственной думе // Из истории аграрных отношений. Калининград, 1976.
8. Омский вестник. 1911.
9. Омский вестник. 1913.
10. Отчеты Совещания // Русское слово. 1913. № 282.
11. Письма депутата Н.Л.Скалозубова (23 мая 1908 г.) // Сборник о земстве в Сибири. СПб., 1912.
12. Российский государственный исторический архив (далее — РГИА). Ф. 1162. Оп. 4. Д. 29.
13. РГИА. Ф. 1267. Оп. 4. Д. 50.
14. РГИА. Ф. 1276. Оп. 4. Д. 50.
15. РГИА. Ф. 1276. Оп. 12. Д. 75.
16. РГИА. Ф. 1278. Оп. 2. Д. 2314.
17. Сборник о земстве в Сибири. СПб., 1912.
18. Сибирская жизнь. 1908.
19. Сибирские вопросы. 1908. № 1.
20. Сибирский листок. 1908.
21. Скалозубов Н.Л. О введении земства в Сибири // ЗД. 1910. № 1.
22. Столыпин П. А. Записка председателя совета министров и главноуправляющего земельным устройством и земледелием о поездке в Сибирь. СПб., 1910.
23. Текст законодательного предположения 101 члена Государственной думы о введении в сибирских губерниях и областях земского самоуправления // Сборник о земстве в Сибири. СПб., 1912.
24. Тобольский филиал Государственного архива Тюменской области. Ф. 147. Оп. 1. Д. 37.
25. Яковлева Н.А. Земство в Сибири (1864—1917): Дис. ... канд. ист. наук. Барнаул, 1984.
