Дуализм системы государственной поддержки промышленных инноваций в России Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

С. А. Толкачев1

ДУАЛИЗМ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ ПРОМЫШЛЕННЫХ ИННОВАЦИЙ В РОССИИ2

Статья посвящена развитию теоретической проблемы двойственной природы промышленных инноваций на примере государственной поддержки промышленности в России. На основе базы данных «Государственная информационная система промышленности» проанализированы структура и содержание мер государственной поддержки промышленных инноваций. Сделан вывод о преобладании финансово-кредитных мер поддержки над организационно-управленческими, что обусловливает несистемность общей политики государственного стимулирования промышленности. Доминирование финансово-кредитных мер ведет к преимущественному росту частнопредпринимательской компоненты инноваций в ущерб общественной ценности инноваций. Данный факт является одной из причин слабого развития инновационной среды и расхождения между затратами и результатами НИР. На основе принципов теории сложных систем и теории институционального развития Д. Норта обосновывается необходимость приоритетного развития организационно-управленческих мер.

Ключевые слова: инновации, государственная поддержка промышленности, субсидии, финансово-кредитные меры, организационно-управленческие меры, промышленная политика, конкурентоспособность промышленности.

УДК 354.322

Теоретической основой государственного содействия инновационной деятельности является положение о научном знании и его практическом применении как разновидности общественных благ, в производстве которого рыночные механизмы неэффективны. Традиционная неоклассика относит производство знаний к производству общественных товаров, поскольку эффект этого производства распространяется на все общество. Это представление в рамках неоклассической теории относит стимулирование инноваций к ликвидации «провалов рынка», когда последний не в состоянии обеспечивать эффективное распределение ресурсов общества [1].

Однако практические проблемы стимулирования инновационной деятельности говорят о неполном соответствии этой теории реальным процессам в инновационной сфере. Анализ фактических данных показывает сложное взаимодействие государствен-

1 Сергей Александрович Толкачев, профессор, первый заместитель руководителя Департамента экономической теории Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, д-р экон. наук.

2 Статья выполнена в рамках государственного задания Финансового университета при Правительстве Российской Федерации «Разработка комплексной системы финансово-экономических и организационно-управленческих механизмов государственного стимулирования инновационной активности предприятий в целях эффективной реализации промышленной политики».

ных и частнокорпоративных механизмов стимулирования инноваций. Так, с точки зрения эволюционной теории, которой придерживается известный отечественный специалист О. Голиченко, «не всякое новое знание есть общественное благо: некоторые типы знаний могут иметь коммерческую ценность, а, следовательно, и собственника. Такими собственниками могут быть, например, инвесторы, вложившие средства в получение новых знаний с целью их последующей коммерциализации. Знания подобного типа трудно признать общественным благом. Нельзя отнести к общественным благам неявные знания, обладающие свойством исключительности, которые во многом выражены в умении, навыках людей, ноу-хау и рутинах» [2, с. 98].

Данная двойственность и неоднозначность отражается и в теоретической неупорядоченности представлений об инновационном процессе, и в практической сложности выработки эффективной государственной системы поддержки инноваций. Противоречия, заложенные в сущность инновационного процесса, который, с одной стороны, несомненно отвечает общественным интересам; с другой - должен приносить коммерческую выгоду частным инвесторам, предъявляют сложные требования к арсеналу государственных методов стимулирования инноваций. С одной стороны, государство должно поддерживать национальную инновационную систему (НИС) в целом, придавая ей общий вектор развития, направленный на удовлетворение общегосударственных общественных интересов (повышение уровня и качества жизни всех граждан, защита окружающей среды, национальная безопасность и оборона и пр.). С другой стороны, государственная инновационная политика должна создавать стимулы для инноваций частным корпорациям, обеспечивать им привилегированные позиции на рынке и повышенные доходы, что также вступает в противоречие с задачей сохранения равных условий конкуренции для рыночных агентов, возложенной на государство.

В данном русле государственное стимулирование инновационной активности промышленных предприятий должно обеспечивать не только диффузию инноваций, но и создание ниш для получения временной монопольной ренты инвесторам. Аналогичным образом роль государства в НИС должна содействовать снижению неопределенности для инвестиций в инновационные проекты, вместе с тем, полное устранение так называемой информационной асимметрии, возникающей при принятии решений об инвестировании, ликвидирует стимулы для пионерных инноваций.

Переходя к осмыслению теории инновационной политики, отметим, что исследователи сходятся на трех универсальных проблемах, с которыми сталкивается государство в процессе воздействия на инновационное развитие. Во-первых, не существует общей универсальной модели НИС. Во-вторых, на инновационные процессы воздействует множество мультисистемных факторов. В-третьих, государственное вмешательство, включая меры стимулирования инноваций предприятий, может иметь неопределенный эффект, а достижение поставленных целей зачастую требует больше времени [3, с. 5].

Государственная инновационная политика должна оказывать воздействие:

1) на склонность к предпринимательству (посредством соответствующего обучения);

2) среду, в которой взаимодействуют фирмы (путем развития сетей взаимодействия с другими предприятиями, организациями и государственными органами; при этом такая политика выходит за рамки формирования кластеров); 3) макро- и микроэкономические условия поддержки инноваций, т. е. обеспечивать конкуренцию, хорошо функционирующие рынки капитала, благоприятную систему регулирования, гибкость, мобильность и высокий уровень квалификации человеческого капитала; 4) образователь-

ную систему, которая влияет на отношение к инновациям и создает компетенции, требуемые для инновационной деятельности. В работе В. Иоханссона второй и третий факторы относятся к общим условиям инновационного процесса (соответственно к ним будут применяться «общие» инструменты), тогда как первый и четвертый относятся к более узким областям (на них нужно воздействовать «специализированными» инструментами) [4].

Все многообразные формы государственного воздействия на инновационный процесс можно подразделить на меры собственно целевой поддержки (или частные меры), призванные оказать воздействие на какую-либо сторону национальной инновационной системы либо на конкретный сектор, улучшить отдельные элементы инновационной инфраструктуры и т. д.; меры, направленные на совершенствование в целом среды, в которой происходит или должна происходить инновационная деятельность, т. е. создающие общие институциональные условия для осуществления инноваций (назовем такие инструменты «общими»). Частные инструменты государственной поддержки содействуют реализации той стороны инновационного процесса, которая способствует наращиванию частной выгоды, вознаграждению частной инициативы и риска при осуществлении инноваций. Общие инструменты, напротив, по своей природе направлены на поддержание общественных интересов при реализации инновационного процесса, на диффузию инноваций ради повышения производительности экономики в целом.

На практике каждая промышленно развитая страна использует разнообразный и сложно структурированный арсенал инструментов и методов государственной поддержки национальной индустрии. Упорядоченный и систематизированный перечень таких инструментов, увязанный со стратегическими целями и направлениями развития промышленности, имеющими общегосударственный и долгосрочный характер, формирует промышленную политику страны, которая является естественным способом существования национальной экономики в глобальной конкурентной среде. За последние 10 лет российское экономическое сообщество свыклось с подобной трактовкой порядка вещей, хотя долгие годы «перехода к рынку» прошли у нас под дремучие заклинания «либералов» о рыночных свободах и чистой конкуренции, не имеющих никаких реальных оснований и целей, кроме уничтожения советского производственного потенциала и расчистки рынка для продукции зарубежных компаний. Результатом такой политики стала, в частности, высокая степень импортозависимости в ведущих отраслях обрабатывающей промышленности.

На сайте Министерства промышленности и торговли России можно насчитать более 520 (!) мер государственной (федеральной и региональной) поддержки промышленных предприятий во всех отраслях и регионах России3. Минпромторг группирует меры поддержки на финансовые и нефинансовые [5].

К финансовым мерам и инструментам относятся: субсидирование процентных ставок; проектное финансирование; поддержка НИОКР; субсидирование пилотных партий оборудования; поддержка региональных программ, технопарков и кластеров; стимулирование лизинга; поддержка экспортного кредитования; частичное возмещение затрат на инжиниринг, производство и экспорт; финансирование институтов развития (ФРП, ВЭБ, РЭА и др.).

Нефинансовые меры и инструменты включают: специальные инвестиционные контракты (СПИК); выставки, ярмарки, конференции, продвижение на внешних рын-

3 Данные по состоянию на ноябрь 2017 г.

ках; защита интересов российских производителей за рубежом; регулирование госзакупок промышленной продукции; поддержка проектных консорциумов; развитие инжиниринговых центров; стандартизация и техническое регулирование.

Но логичнее подразделить все меры на финансово-кредитные и организационно-управленческие. Первые, исходя из названия, оказывают воздействие на объект поддержки с помощью финансовых (как правило, предоставляемых на безвозмездной основе, чаще всего в форме субсидий) или кредитных (возмездного, но на более льготных условиях по сравнению с общерыночными) инструментов.

Организационно-управленческие меры включают многообразный перечень непосредственного содействия институционального характера. Все подобные меры призваны упростить и облегчить взаимодействие промышленного предприятия с запутанной и сложной внешней средой, либо упростить саму эту среду, либо, что самое сложное, направить движение данной среды на достижение долгосрочных целей промышленного развития.

По отношению к финансово-экономическим организационно-управленческие меры обладают первичностью и автономностью, поскольку они:

• разрабатываются на долгосрочный период и принимаются исходя не из краткосрочных коммерческих соображений, а из стратегического образа будущей картины промышленного развития;

• трудно применимы в отношении конкретных предприятий и отраслей (носят межотраслевой комплексный характер);

• задают общий вектор желаемой промышленно-структурной динамики (финансово-экономические меры, наоборот, уточняют и корректируют заданный вектор).

Следовательно, организационно-управленческие меры в большей степени соответствуют общим мерам государственной поддержки, нацеленным на развитие общественно полезной стороны инновационного процесса. А финансово-кредитные - это меры преимущественно частного характера, содействующие развитию частнопредпринимательской стороны инновационного процесса путем облегчения условий получения текущей финансовой выгоды.

Мы считаем, что неэффективность существующей в России системы государственной поддержки промышленных инноваций обусловлена значительным креном в сторону финансово-кредитных мер частного характера и недостатком организационно-управленческих мер общего характера. В результате несистемной разбаланси-рованной архитектуры мер господдержки не происходит диффузия инноваций в экономике в целом, а реализуемые меры способствуют избыточному извлечению монопольной ренты инноваторами и воздвигают дополнительные барьеры неопределенности за счет не снижения, а увеличения информационной асимметрии инновационного процесса в целом.

Вопрос о двойственности инновационного процесса и соответствующих мер господдержки имеет более глубокое методологическое основание в виде давно и хорошо известной оппозиции «технологии - институты» или «производительные силы -производственные отношения».

Вообще, вопрос о том, что первично - технологии или институты - является традиционно дискуссионным и давно обсуждается в социально-экономической сфере. Марксистская точка зрения решает его однозначно в пользу технологий (производительных сил), допуская некоторое обратное влияние институтов (производственных отношений) на технологии. И действительно, совершенно естественным представля-

ется, что институты являются вторичным феноменом, ибо они, регламентируя права и обязанности субъектов, призваны упорядочить распределение уже произведенных благ на основе освоенных технологий производства. Современный популярный норвежский экономист Эрик Райнерт отмечает: «... институты невозможно изучать отдельно от технологической системы, которая создала в них потребность и породила их. Способ производства определяет институты, а не наоборот» [6, с. 253].

Однако многие авторы, придерживающиеся так называемого цивилизационного подхода, отдающие приоритет духовным, нематериальным факторам экономического прогресса, склонны ставить именно институты на первое место. Например, среди современных авторитетных экономистов Р. Лукас придерживается мнения, что институты возникают раньше технологических изменений и появления экономического избытка.

Мы в данном вопросе солидаризируемся с мнением профессора Е. В. Балацкого, который считает, что «технологии предоставляют потенциальную возможность создания излишка, после чего возникает институциональная дилемма по поводу того, как и за кем закрепить права на подобный излишек. Таким образом, технологические знания все-таки предшествуют институциональным знаниям. В результате же решения институциональной дилеммы возникает тот или иной эффект в смысле скорости распространения технологий, что оказывает непосредственное влияние на все стороны социального бытия» [7].

Применительно к сфере государственной поддержки промышленных инноваций институциональные дилеммы по поводу закрепления возникающего излишка проявляются в форме определяющего регулирующего воздействия: организационно-управленческих либо финансово-кредитных мер регулирования. Если доминируют финансово-кредитные меры, не устанавливающие четкие институциональные рамки для разработчиков технологий, большая часть излишка остается в их распоряжении и не транслируется в рост общественного благосостояния. При определяющем воздействии организационно-управленческих мер, выстраивающих жесткий каркас распределения социальных ролей, функций и ответственности между всеми слоями общества, создаваемый новыми технологиями излишек может гармонично распределяться и способствовать повышению общественного благосостояния.

Типичным примером подобной институциональной дилеммы, знакомым всем жителям городских агломераций, являеся массовая застройка Москвы и других крупных городов. Отсутствие жесткого каркаса организационно-экономических мер привело к «удушающей» (можно и без кавычек, потому что в этом эпитете есть и прямой смысл) проблеме перенаселенности и немыслимой нагрузке на инфраструктуру города.

Статистический анализ затрат и результатов инновационного процесса показывает, что Россия затрачивает на технологические инновации объем средств, соответствующий в относительном выражении высшим мировым стандартам, обгоняя многие страны-члены ОЭСР и уступая только Швеции и Германии (рис. 1).

А вот результативность промышленных инноваций в России по всем меркам очень низка. Так, доля отечественной высокотехнологичной продукции в мировом производстве составляет 1,2 % (2014 г.). Это примерно в 1,5 раза меньше, чем у Бразилии (1,7 %), и на порядок меньше, чем у мировых экономических гигантов - США (28,7 %) и Китая (27,7 %) [9]. В рейтинге глобальной конкурентоспособности Россия занимает 43-ю позицию из 138, позади Мальты, Индонезии и Панамы (места 40-42 соответственно) [10].

Проценты 4,5 -| 4,0 -

3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0

чо оо

2

сл

сл сл

«ч чо

о, сл 2, ,1

0

О! « ^

^ Г-

СЛ СЛ

555

,4 40

33

4

0

сл чо

3

ч ^ 0 4,

,0

45

,0 2,

□л

к

и и о

о-

« « к

к к

ц н

е й К

я ^ к

в р е §

и К

О

£

« « «

к К

н § и

е Й Л

я о ч е

ч М

О

« й

I * * £

о

е

См «

й И о

(3

й в

Л

ч

о П

3 к

р

ю

о

и к

4

е

га

ы

«

н

й

ч р

е

«

к Я

« «

к к

о, ч

« I

о К

га ^

« «

к к 3 я

й о

ЁГ £ р

о оП

« к

р

2 ч

о

«

к я

т

й ч

м о

£

(н

р

ю 5!

е

о

и 2 ч

&

к «

Рис. 1. Интенсивность затрат на технологические инновации4 в промышленном секторе

(2015 г.) [8, с. 310]

По показателю результативности затрат на инновации Россия занимает последнее место (наряду с Кипром) среди всей выборки европейских стран (рис. 2). В то же время, если измерять результативность инноваций по товарам и услугам, новым для организаций, но не новым для рынка в целом, ситуация в российской промышленности будет выглядеть лучше - она окажется в середине списка европейских стран (рис. 3).

Данный факт, на наш взгляд, свидетельствует о том, что сложившаяся в России система мер поддержки промышленных инноваций очень слабо выполняет функцию создания среды и диффузии инноваций в целях роста общественной эффективности производства и в основном поддерживает частную выгоду. Именно поэтому российские компании слабо информированы о действительно новых для всего рынка инновационных товарах и технологиях и предпочитают внедрять новации, являющиеся новыми только для них самих.

Эмпирическую проверку нашей гипотезы проведем с помощью государственной информационной системы промышленности (ГИСП). Анализ мер господдержки промышленности на сайте Минпромторга [11] показывает, что подавляющее большинство из них - это предоставление субсидий и налоговых льгот из бюджетов разных уровней, т. е. финансово-экономические меры, которые, как известно, обладают вто-

4 Удельный вес затрат на технологические инновации в общем объеме отгруженных товаров, выполненных работ, оказанных услуг.

Проценты ^ „о 16 ^

14 12 10 8 6 4 2 0

п

<ч

^ ^

^ те ее е е ^ £ |Ч ^

о 0*

и И И И

§ ц ? !т1

(Я и я N о н

о г к о

н Л р СО

и 8 о

«

Щ

й «

^ §

В се

ю к

е

СМ «

й И о

а

е

8 £ © И

И 1 1-е И И И И И

це р ю К рт не & т

£ £ Й е о и И < И о н «

« и м к

ы ©

КЕКЭККККККН

ш

я

р о

а

л

н р

е

и

к

§ ^ 5

и Й и р

о оП

о, „ _ о ^ и X Рн

5

л

^ м , '■ч

и н 5 о

^ л

с? 5

о

м

Рис. 2. Вновь внедренные или подвергшиеся значительным технологическим изменениям инновационные товары, работы, услуги, новые для рынка в промышленном секторе (2015 г.) [8, с. 315]

Проценты 181614-

12108 6 4

0

4

I

^ К*

<4 СЛ ^ го

м^б ^ ^

м е ^

1

к 5

н к и а

и Й

о я Си 5Я

е

И

с

& к

1-Ч

ей Й Й Я

р

ю

о

И

я

ч

е

И

Й

И

я

ч

я ю § £

см еч й И

Я

ц

е р

1-Ч

Я

р

т

о

И

с

еч

Я &

н е

И

я

«

н

^

ч

н

я ©

ш

о

ч О

& I

нн

и *

I £

я Д

« а я я « я

3 * £

еч ^

Я я

и щ

ео

я р а о

5 °

^ Й Я ^

й 3 и Й

ч

о

М

Я ^

р ^

Й ю

а 2

ре

О о

X « 2 Ч

Рис. 3. Вновь внедренные или подвергшиеся значительным технологическим изменениям инновационные товары, работы, услуги, новые для организации, но не новые для рынка в промышленном секторе (2015 г.) [8, с. 317]

ричностью по отношению к организационно-управленческим. Контент-анализ всех этих мер показывает, что меры финансового характера (субсидии, гранты, займы, госгарантии, поручительства, залоговая и страховая поддержка и пр.) составляют около 86 % от общего числа мер, в то время как организационно-управленческие меры - всего 14 % (см. таблицу).

Нормативно-правовые акты (НПА) государственной поддержки промышленности РФ

Федеральный Региональный Всего

Название Кол-во НПА % Объем бюджетных средств, млн р. на 2017 г. Кол-во НПА % Объем бюджетных средств, млн р. на 2017 г. Кол-во НПА

Финансово-кредитные меры

Налоговая льгота 2 1,8 83 20,3 987 85

Субсидии* 100 90,9 254222,2 197 48,3 256205,4 297

В том числе на 20 36495,6 23 112,1 43

возмещение затрат

на уплату процент-

ных ставок по кре-

дитам

Гранты 1 0,9 5 1,2 4,2 6

Финансовая под- 7 1,7 964 7

держка

Займы 27 6,6 2352,5 27

Гос. гарантия 1 0,9 8 1,9 9

Поручительство 8 1,9 8

Залоговая под- 2 0,5 2210,1 2

держка

Страхование 6 1,5 6

Итого 104 94,6 254222,2 343 84,1 262723,2 447 (86,3 %)

Организационно-управленческие меры

Регулирование 5 4,5 26 6,4 2100 31

Информационная 6 1,5 6

поддержка

Посредничество 4 0,9 50 4

Инфраструктурная 1 0,9 20 4,9 8042,6 21

поддержка

Нефинансовая 1 0,3 1

поддержка

Импортозамеще- 1 0,3 1

ние

Комплексный ха- 7 1,7 10 7

рактер

Итого 6 5,5 65 15,9 10202,6 71 (13,7 %)

Всего 110 100 408 100 518

* Составлено автором по материалам ГИСП: https://gisp.gov.ru/support-measures/demo/

Обращает на себя внимание тотальное доминирование субсидий как инструмента господдержки среди всех возможных инструментов по количеству НПА и особенно по объему выделяемых бюджетных средств. Особый интерес вызывают субсидии на возмещение затрат на уплату процентных ставок по кредитам на сумму 36,5 млрд рублей. То есть - федеральный бюджет (участие региональных бюджетов на «ничтожную» сумму в 112 млн рублей практически незаметно) вкачивает в коммерческие банки огромную сумму в виде компенсаций за кредитование промышленников по чуть сниженным ставкам. Разумеется, участие госбюджета в поддержке банковской системы не ограничивается этими средствами. В доходы коммерческих банков попадают и другие финансовые потоки, выделяемые промышленности.

Система государственной поддержки промышленности в России сложилась таким образом, что совокупность мер денежно-кредитного стимулирования применяется вне связи с задачей гармоничного развития инновационной среды. Господствующее положение финансово-кредитных мер приводит к их самодовлеющему положению не только среди прочих институтов (организационно-управленческих), но и по отношению собственно к технологической базе, т. е. институт определяет способ производства, а не наоборот. В практическом плане это проявляется в массовом заимствовании тех технологий с сопутствующими институциональными последствиями, которые разработаны и внедряются вне задач гармоничного развития страны-реципиента. Например, давно укоренилась практика, когда менеджер по закупкам на крупном предприятии принимает решение не на основе тщательного изучения и отбора лучшего технологического предложения, а за получение отката и прочих личных преференций от поставщика. Подобная практика является следствием отсутствия развитой и структурированной системы организационно-экономических мер государственной поддержки, не оставляющих менеджеру среднего звена любого предприятия столь широкого «окна возможностей».

Рассмотрим соотношение организационно-управленческих и финансово-кредитных мер в начальной редакции Государственной программы «Развитие промышленности и повышение её конкурентоспособности» (далее - ГП РПиПК) [12]. В разделе 5. «Обобщенная характеристика мер государственного регулирования» приводится перечень таких мер:

«Во-первых, это федеральные целевые программы, реализация которых предполагает совершенствование национальной технологической базы в целом, а также развитие высокотехнологичных отраслей отечественного промышленного комплекса.

Во-вторых, это целый комплекс субсидий и взносов в уставные капиталы, направленные на сохранение и развитие промышленного и технологического потенциала. ...

В-третьих, это финансирование научных исследований и опытно-конструкторских работ вне рамок ФЦП, ...

В-четвертых, это перечень инструментов, позволяющий обеспечить паритет или выравнивание условий входа в ту или иную отрасль или на рынок готовой продукции в разных странах: от проведения двусторонних и многосторонних переговоров на уровне правительств и глав государств до поддержки участников выставочно-ярмарочных мероприятий.

В-пятых, это инструменты нормативного правового характера, совершенствование которых обеспечит устойчивое функционирование отраслей промышленности, их инновационное развитие и технологическую модернизацию.

В-шестых, это инструменты таможенно-тарифного регулирования и механизмы налогового стимулирования.

В-седьмых, это комплекс инструментов, нацеленных на создание эффективной системы технического регулирования, совершенствование национальной системы стандартизации и обеспечение единства измерений в интересах повышения качества жизни населения и конкурентоспособности экономики» [12, с. 42-43].

В первой группе представлен комплекс мероприятий аналогичный самой ГП РПиПК. Поэтому анализу подлежат меры со второй по седьмую, из них к организационно-управленческим можно отнести четвертую, пятую и седьмую, а к финансово-кредитным - вторую, третью и шестую.

Рассмотрим суть организационно-управленческих мер. Среди них четвертая группа имеет явную экспортную направленность, так как нацелена на доступ на внешние рынки. Данные мероприятия не подлежат строгой формализации, они всегда будут связаны с непредвиденными и малопредсказуемыми ситуационными задачами и потому не могут являться предметом аналитических обобщений. В пятой группе мер отсутствует четкая и ясная формулировка сущности и специфики объектов и инструментов государственного регулирования, присутствует лишь указание на юридическую форму этих мер, причем в самом общем и расплывчатом виде. Фактически почти любой инструмент государственного регулирования воплощается в форме того или иного нормативно-правового акта, и все меры госрегулирования должны быть направлены на такие прогрессивные цели, как «инновационное развитие и технологическая модернизация», включая финансово-кредитные и организационно-административные меры. Поэтому в тексте ГП РПиПК данная группа мер осталась содержательно нераскрытой и заменена на юридическую форму.

Собственно содержательно идентифицируемой является только седьмая группа организационно-управленческих мер, связанная с техническим регулированием и стандартизацией. Здесь достаточно четко изложена суть предполагаемых мероприятий, связанных с разработкой и административным внедрением стандартов.

Таким образом, анализ показывает содержательную узость и идейную ограниченность организационно-управленческих мер, которые отражают целеполагание и задают векторы регуляторного воздействия. Напротив, финансово-кредитные меры, которые играют роль вспомогательных институтов регулирования, описаны в ГП РППК содержательно четко и понятно.

Ход выполнения ГП РППК подтверждает вскрытый нами дисбаланс между видами мер государственного регулирования. Приведем результаты контент-анализа сайта Минпромторга РФ по запросу «ГП РППК» в части «Документы»5. Поисковик выдает

5 http://minpromtorg.gov.ru/search_results/?date_from_24=&date_to_24=&q_24= %В0%9Р%В1%80%В0%ББ%В0%Б3%В1%80%В0%Б0%В0%БС%В0%БС%В0%Б0+%В0% Л0%В0%В0%В0%В7%В0%В2%В0%Б8%В 1 %82%В0%Б8%В0%Б5+%В0%БР%В 1 %80%В 0%ББ%В0%БС%В1%8Б%В1%88%В0%ББ%В0%Б5%В0%БВ%В0%БВ%В0%ББ%В1%8 1 %В 1 %82%В0%Б8+%В0%Б8+%В0%БР%В0%БЕ%В0%Б2%В 1 %8Б%В 1 %88%В0%Б5%В 0%БВ%В0%Б8%В0%Б5+%В0%Б5%В1%91+%В0%БЛ%В0%БЕ%В0%БВ%В0%БЛ%В1% 83%В 1 %80%В0%Б5%В0%БВ%В 1 %82%В0%БЕ%В 1 %81 %В0%ББ%В0%БЕ%В 1 %81 % В0%БЕ%В0%Б 1 %В0%БВ%В0%БЕ%В 1 %81 %В 1 %82%D0%B8&sources_24%5B%5D= contents_news%2Ccontents_documents_list%2Ccontents_documents_list_file%2Ccontents_files_ list%2Ccontents_npa%2Ccontents_person%2Ccontents_dep%2Ccontents_regions%2Ccontents_ text%2Ccontents_list&source_id_24= 1 &spec_ filter_24%5B%5D=#1

152 результата, среди которых 4 ссылки хронологически предшествуют срокам реализации ГП РППК 2012-2020 гг., поэтому исключаются из рассмотрения. Среди оставшихся 148 документов разного административного уровня и содержания 100 (!) документов, т. е. абсолютное большинство, связаны с предоставлением разного рода субсидий.

Например: Приказ Минпромторга России от 03 июля 2014 «О проведении конкурсного отбора на право получения субсидий из федерального бюджета организациями легкой и текстильной промышленности на компенсацию части затрат на реализацию инвестиционных проектов по модернизации и созданию производств в сфере текстильной и легкой промышленности, в том числе льняного комплекса, в рамках подпрограммы «Легкая промышленность и народные художественные промыслы» государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности».

Среди других документов по запросу «ГП РППК» часть связана с ведением данной Госпрограммы:

• ряд Постановлений Правительства об учреждении новой редакции ГП РППК (например, Постановление от 25 апреля 2014);

• документы о внесении изменений в Перечень технологических направлений по соответствующим государственной программе Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» (подпрограммам в рамках государственной программы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности») приоритетным направлениям гражданской промышленности;

• документ от 25 апреля 2014 «Об утверждении Порядка определения технологических направлений по соответствующим государственной программе Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» (подпрограммам в рамках государственной программы) приоритетным направлениям гражданской промышленности и формирования перечня технологических направлений».

Всего насчитывается 12 подобных документов.

И, наконец, последняя значимая группа документов, посвященных ГП РППК, связана с проведением конкурсного отбора новых комплексных инвестиционных проектов по приоритетным направлениям ГП РППК.

Например: Приказ Минпромторга России №967 от 30 июля 2014 «Об утверждении Методики проведения экспертизы результатов реализации комплексных инвестиционных проектов в рамках подпрограммы «Обеспечение реализации государственной программы» государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности».

Всего насчитывается 24 документа, посвященных конкурсному отбору инвестиционных проектов.

Наконец, отдельные документы по вышеуказанному запросу носят случайный характер и не могут быть отнесены ни в одну группу мер. Например, документ Проект программы Минпромторга России от 26 июля 2012 г. «ТЕЗИСЫ государственной программы Российской Федерации «Развитие судостроительной промышленности». Подобные случайные документы в данной выборке дополняют и завершают список.

На примере выполнения ГП РППК прослеживается вскрытая нами закономерность преобладания финансово-кредитных над организационно-управленческими мерами государственного регулирования. Следовательно, ГП РППК, как и вся система государственной поддержки промышленности в России, построена по принципу доми-

нирования вспомогательных форм государственного регулирования над основными целеполагающими.

Таким образом, у нас создана разветвленная система финансово-кредитных стимулов для различных аспектов хозяйственной деятельности промышленных предприятий, в основном, частичное возмещение затрат на банковское кредитование за счет государственных субсидий. Фактически роль инструментов государственного регулирования промышленного развития сводится к компенсации чрезмерно жесткой макроэкономической политики Центрального банка России, не позволяющей коммерческим банкам заниматься кредитованием промышленного сектора. И в то же время практически отсутствуют меры стратегического развития, воплощенные в организационно-управленческих актах административного характера.

Доминирование финансово-кредитных мер над организационно-управленческими характерно и для других функциональных сфер поддержки промышленности. Так, Счетная палата РФ, проведя аудит государственной поддержки экспорта в 2017 г., отметила значительное расширение как финансовых, так и нефинансовых мер поддержки. Меры финансовой поддержки экспорта реализуются Внешэкономбанком, Росэксимбан-ком, а с июня 2017 г. - иными коммерческими банками, получившими в 2017 г. 263 млн рублей на снижение процентной ставки. Объем кредитов, выданных Росэксимбанком экспортерам в 2017 г., составил 53,9 млрд рублей. Это 67 % планового показателя 2017 г., но на 17,75 млрд рублей больше объема кредитов, выданных в 2016 г. При этом расширилась линейка кредитных продуктов. В 2017 г. объем несырьевого экспорта в стоимостном выражении вырос на 20 %.

В то же время Счетная палата отмечает, что целый ряд вопросов остаются неурегулированными и требуют доработки. «Так, нормативно не закреплены понятия «несырьевой неэнергетический экспорт» и «несырьевой энергетический экспорт», методы и способы расчета и оценки этих показателей, а также критерии отнесения товаров к той или иной категории. В отсутствие нормативного закрепления указанных понятий остается нерешенным вопрос сопоставимости соответствующих статистических данных федеральных органов исполнительной власти и Российского экспортного центра.

Требуется доработка правил субсидирования затрат организаций на транспортировку экспортируемой продукции и ее сертификацию.

Необходимо исключить дублирование функций и услуг, оказываемых экспортерам в регионах центрами поддержки экспорта и представительствами Российского экспортного центра. Установить порядок их взаимодействия.

Функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти (Минэкономразвития России, Минпромторг России, Минсельхоз России) и Российского экспортного центра по обеспечению выставочно-ярмарочной поддержки экспортеров, а также организации и проведению бизнес-миссий целесообразно объединить, а саму поддержку обеспечить в формате «одного окна».

Информация о мерах государственной поддержки экспортеров, представленная в различных государственных информационных системах, носит разрозненный характер и нуждается в систематизации и интеграции» [13].

Как видим, все предложения Счетной палаты касаются совершенствования организационно-управленческих механизмов государственной системы поддержки экспорта. Контрольный орган предлагает установить или усовершенствовать правила распределения финансовых ресурсов на поддержку экспорта, чтобы сократить малоэффективное финансирование по бурно растущим финансово-кредитным мерам поддержки.

На региональном уровне доминирование финансово-экономических мер выглядит еще убедительнее. Например, из интервью Председателя Комитета по промышленной политике и инновациям Санкт-Петербурга следует, что Правительство города занято исключительно вопросами финансирования и кредитования промышленных предприятий. Единственное исключение - Комитет по промышленной политике и инновациям подготовил предложения по внесению изменений в список товаров, запрещенных к ввозу на территорию страны. Список был сформирован совместно с предприятиями пищевой промышленности города и направлен в оперативном порядке в Правительство Российской Федерации. Предложенные поправки были полностью учтены в новой редакции постановления, и теперь сняты препятствия для ввоза на территорию страны биологически активных добавок, витаминно-минеральных комплексов, вкусоароматических добавок, концентратов белков (животного и растительного происхождения) и их смесей, пищевых волокон, пищевых добавок (в том числе комплексных) [14].

Повседневная практика государственной поддержки промышленности на региональном уровне свидетельствует об отсутствии системного видения целей такой политики. Например, в Свердловской области еще в 2006 г. была проведена оценка эффективности региональной инновационной политики. «В областных правовых актах, где предусмотрена господдержка промышленности (а их выпущено за последние два года не меньше 25), туговато с приоритетами, - отмечает доцент кафедры мировой экономики УрГУ Ольга Яшина. - Например, в действующем законе Свердловской области «О государственной научно-технической политике», принятом в 2002 году, говорится о льготах на проведение научно-технической деятельности для нескольких десятков отраслей и подотраслей, хотя их должно быть очень ограниченное число. Кроме того, льготы для конкретного предприятия, как правило, незначительны, но для регионального бюджета в целом это очень большие потери» [15].

Необходимость утверждения приоритета организационно-управленческих мер над финансово-экономическими можно проследить на актуальном примере из практики стимулирования создания индустриальных парков в Санкт-Петербурге. «Создание индустриальных парков власти Санкт-Петербурга называют актуальным направлением по стимулированию инноваций в производственной сфере, наряду с механизмом заключения специального инвестконтракта. Федеральное законодательство позволяет управляющим компаниям и резидентам технопарков рассчитывать на существенные объемы государственной поддержки. Но к получателям этих средств «должны предъявляться серьезные требования по эффективности их освоения». Выделенная нами фраза подчеркивает определяющий характер установочных, рамочных (читай - институциональных) требований к будущим получателям финансовых средств. Данные требования очерчиваются только с помощью организационно-управленческих мер.

О том, к чему может привести неопределенность установочных мер, читаем далее в статье: «Однако складывается ощущение, что в сферу внимания городских властей преимущественно попадут площадки типа «Ьго^йеЫ», которые активно создаются на базе действующих предприятий как способ подставить плечо городским мастодонтам, а также придать стимул для реконструкции объектов территорий серого пояса. Однако такая расстановка акцентов вызывает критику со стороны владельцев действующих парков типа «^геепйеЫ», вложивших существенные средства в создание инфраструктуры в «чистом поле», которые еще предстоит окупить, - здесь предлагают предоставлять льготы всем на равных. Скептично настроены и застройщики, испытывающие дефицит участков вблизи исторического центра» [16]. Этот пример показывает,

что, не урегулировав принципиальный вопрос о статусе производственных площадок и введя универсальные (одинаковые) финансовые стимулы, можно усугубить структурные и географические диспропорции промышленного развития. В данном примере необоснованное преимущество получают площадки в городской территории «brownfield», что может сказаться на качестве жизни граждан, создаст повышенную нагрузку на городскую инфраструктуру и пр.

Интересно, что предприниматели, инвесторы, научные структуры заинтересованы в организационно-управленческих мерах поддержки, так как именно они предоставляют существенные преимущества, большие выгоды, выходы на эффект роста производственной мощности. Действующие финансовые меры поддержки в этом плане не так эффективны, и это вполне логично, так как данные институты должны быть направлены на внешний стимулирующий эффект для развития производства, а внутренним, т. е. основным фактором развития промышленности, должны являться организационно-управленческие меры поддержки.

Для обоснования необходимости усложнения организационно-управленческих (институциональных) мер поддержки можно прибегнуть к теоретическому наследию нобелевского лауреата Д. Норта, который утверждал, что мир развивается путем перекладывания рисков из физического мира в мир социальный. Накапливаемые человечеством знания ведут к появлению новых технологий и росту власти над физическим миром, снижая тем самым неопределенность физической среды. Однако такие сдвиги приводят к формированию новых институтов и усложнению социальной среды, что становится источником совершенно новой, социальной неопределенности [17, с. 38]. В связи с этим совершенно естественно, что для купирования нарастания социальной неопределенности в результате развития производственных технологий необходимо усложнять и развивать сами социальные институты, другими словами, регуляторный потенциал тех самых организационно-экономических мер государственной поддержки. В противном случае общество столкнется с неприемлемым ростом рисков и неопределенности своего бытия. Эта закономерность была подтверждена в примере с развитием технопарков в Санкт-Петербурге, когда упор на финансово-кредитные меры привел к усугублению структурных и географических диспропорций в промышленном развитии города.

Д. Норт считает естественным такой путь эволюции человечества, когда борьба с неопределенностью, вызванной возрастанием сложности людского окружения, воплощается во внедрении все более эффективных институтов. По мнению Е. В. Балацко-го, «... если воспользоваться терминологией Д. Норта, то можно сказать, что постепенная эволюция привела к смещению ее фокуса: если раньше все усилия человечества были направлены на развитие производственных технологий, то теперь они направлены преимущественно на формирование эффективных социальных технологий (институтов)» [18, с. 156].

Опираясь на теорию сложных систем, можно представить задачу стимулирования промышленного развития как взаимодействие между субъектом управления (совокупность мер господдержки) и объектом управления (собственно промышленным сектором). Причем, как мы уже установили, в системе мер господдержки именно организационно-управленческие меры отражают целеполагание и задают векторы регулятор-ного воздействия, тогда как финансово-кредитные играют роль вспомогательных институтов регулирования, своеобразных приводных ремней истинного двигателя преобразований.

Как известно, ключевой принцип управления сложными системами, известный как закон необходимого разнообразия У Р. Эшби, гласит, что разнообразие управляющей системы должно быть не меньше разнообразия управляемого объекта. Разнообразие управляющего воздействия в области промышленного развития могут обеспечить только организационно-управленческие меры, ибо только они способны задать широкий ареал избирательного воздействия регулятора на объекты управления. Финансово-кредитные меры однородны по своей природе и лишь облегчают следование объекта управления в коридоре заданных организационно-экономическими мерами целей промышленного развития. И если спектр организационно-управленческих мер недостаточно широк для очерчивания всех желаемых целей и купирования возможных рисков, то субъект управления утрачивает потенциал воздействия на объект, вплоть до полной перемены ролей.

Хороший пример подобной «рокировки» дает такая примитивная схема взаимодействия субъекта (регулятора) и объекта (промышленного предприятия), как договор концессии. Основная суть подобного договора связана с разделением доходов от эксплуатации концессионером (якобы объектом управления) природных богатств регулятора. В случае неразработанности и неприменения всего многообразия прочих организационно-экономических мер воздействия на концессионера, регулирующих все виды рисков (техногенного и антропогенного характера), подобное взаимодействие выливается в неприкрытую хищническую эксплуатацию природных ресурсов страны. В мировой экономической истории есть огромное количество примеров, когда иностранная компания-концессионер становится настоящим хозяином в стране, с которой она заключила договор. Сложность организационного и технологического строения мощной промышленной транснациональной корпорации превосходит избирательную способность воздействия на нее слабого во всех отношениях государства. Якобы регулируемый объект становится истинным регулятором якобы регулирующего субъекта.

На текущий момент национальная экономика нуждается в едином структурировании инновационной и промышленной политики и укреплении вертикали власти. Промышленная политика в высокотехнологичных направлениях должна приобрести более дирижистский характер управления, так как использование «мягкого» воздействия на экономических агентов в обособленном виде оказывается неэффективным в повышении конкурентоспособности производственных и инновационных компаний.

Итак, для придания системной целостности процессу управления промышленным развитием необходимо наладить законодательную часть организационно-управленческих мер поддержки. Таким образом, для начала структурного преобразования (без которого реформы будут неэффективны) нужно создать институциональный си-нергетический эффект, проявляющий себя в инновационном рывке промышленного развития России. Этот эффект может быть достигнут только при единстве понимания институтов как фактора инновационного развития - через систему организационно-управленческих мер поддержки и как средства развертывания и массового распространения инноваций - через систему кредитно-финансовых мер поддержки.

Список литературы

1. Arrow, K. The economic implications of learning by doing / K. Arrow // Review of Economie Studies. - 1962. - Vol. 29. - № 3. - Pp. 155-173.

2. Голиченко, О. Государственная политика и провалы национальной инновационной системы / О. Голиченко // Вопросы экономики. - 2017. - №2.

3. Иванова, Н. И. Инновационная политика: теория и практика / Н. И. Иванова // Мировая экономика и международные отношения. - 2016. - № 1.

4. Johansson, B. Innovation policy instruments / B. Johansson, Ch. Karlsson, M. Backman // CESIS Electronic Working Paper Series. - 2007. - № 105.

5. Огородников, Е. Мы точно не обездоленные / Е. Огородников // Эксперт. - №3 (1013). -16.01.2017 // http://expert.ru/expert/2017/03/myi-tochno-ne-obezdolennyie/

6. Райнерт, Э. С. Как богатые страны стали богатыми, и почему бедные страны остаются бедными / Э. С. Райнерт. - М.: Издат. дом ГУ-ВШЭ, 2011. - 384 с.

7. Балацкий, Е. В. Технологии и институты: контур саморазрушения. / Е. В. Балацкий // Капитал страны. - 11.10.2013.URL:http://kapital-rus.ru/articles/article/tehnologii_i_instituty_ kontur_samorazrusheniya/

8. Индикаторы инновационной деятельности: 2017: стат. сб. - М.: НИУ ВШЭ, 2017.

9. Родионова, И. А. Производство высокотехнологичной продукции: позиции стран БРИКС в меняющемся мире / И. А. Родионова [и др.] // Успехи современного естествознания. -2016. - №3. - https://www.natural-sciences.ru/ru/article/view?id=35847.

10. The Global Competitiveness Report 2016-2017: Insight Report. - World Economic Forum, 2016.

11. Меры государственной поддержки ГИСП. URL: https://gisp.gov.ru/support-measures/demo/

12. Государственная программа «Развитие промышленности и повышение её конкурентоспособности». http://government.ru/docs/11912/

13. Доклад Счетной палаты РФ.- 6 февраля 2018 rhttp://auditgov.ru/press_center/news/32496

14. Романюк, Р. Вопреки кризисам и санкциям / Р. Романюк // Эксперт. - 06.10.2017.

15. Кобер, П. Защита лузера / П. Кобер // http://expert.ru/ural/2006/12/ zaschita_luzera_75760/

16. Скляренко, М. В парках расцветают резиденты / М. Скляренко // Эксперт. -06.10.2017.

17. Норт, Д. Понимание процесса экономических изменений / Д. Норт. - М.: Издат. дом ГУ-ВШЭ, 2010. - 256 c.

18. Балацкий, Е. В. Когнитивно-институциональный синтез Д. Норта / Е. В. Балацкий // Общественные науки и современность. - 2011. - №5. - C. 154-166.

S. A. Tolkachev. Duality of the state support system targeting industrial innovations in Russia. Article is devoted to a theoretical problem of the industrial innovationsdual nature developmenton a practical example of the Russian manufacturing government support. On the «State Information System of the Industry» database the structure and the maintenance of measures of the state support of industrial innovations are analysed. The conclusion is drawn on prevalence of financial and credit measures of support over organizational and administrative ones that causes disorderin the government industrial policy. Domination of financial and credit measures leads to primary growth private-enterprise components of innovations to the detriment of social value of innovations. This fact is one of the reasons of poor development of the innovative environment and a divergence between expenses and results of research. On the basis of the principles of the theory of complex systems and the theory of institutional development of D. Nort the need of priority development of organizational and administrative measures on comparisons with organizational and administrative is proved.

Keywords: innovations, government support of the industry, subsidy, financial and credit measures, organizational and administrative measures, industrial policy, industrycompeti-tiveness.