CC BY
176
ДОПУСТИМОСТЬ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН И ИХ ОБЪЕДИНЕНИЙ В КОНСТИТУЦИОННЫЕ (УСТАВНЫЕ) СУДЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Портнова Е.В., аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин
Пензенский государственный университет
Аннотация. В статье на основе анализа федерального и регионального законодательства рассматриваются правовые проблемы допустимости жалоб граждан и их объединений в конституционные и уставные суды субъектов РФ.
Ключевые слова: права человека, конституционное правосудие, допустимость жалобы
Контакты автора: vvgoshulyak@rambler.ru
ADMISSION OF CITIZENS AND THEIR UNIONS COMPLAINTS TO THE CONSTITUTIONAL AND STATUTE COURTS OF THE SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION
Portnova E. V., the aspirant of the Staten-law disciplines chair
Penza state university
Annotation. In the article at the basis of the analysis of federal and regional legal problems of admission of citizens and their unions complaints to the constitutional and statute courts of the subjects of the Russian Federation are examined.
Key words: Human rights, constitutional justice, admission of the complaints
В современной теории прав и свобод человека и гражданина особое место занимает правовой механизм их защиты. Однако с сожалением приходится констатировать отсутствие в общей теории права общепризнанной, авторитетной позиции по целому ряду ключевых проблем защиты основных прав. Важную роль в этом процессе играют органы конституционной юстиции.
Федеративное устройство России объективно ставит проблему двух уровней судебного конституционного контроля - уровня федерации и уровня субъектов федерации1. На федеральном уровне функция конституционного контроля осуществляется Конституционным Судом РФ, а на региональном - органами конституционной юстиции субъек-
тов РФ. В настоящее время конституционные (уставные) суды реально действуют лишь в 16 субъектах РФ из 83. Причем законодательство о конституционных (уставных) судах сформировалось в 56 субъектах, то есть либо приняты соответствующие законы о них, либо необходимость их создания признана на конституционном уровне. Процесс создания органов конституционной юстиции в субъектах происходил весьма сложно и не носил синхронного характера.
Споры о целесообразности создания таких органов были завершены после принятия Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» - конституционные (уставные) суды законодательно стали реальностью судебной системы Российской Федерации. Общие конституционные положения по вопросам судоустройства и судебной системы, а также нормы указанного закона служат отправной точкой образования органов конституционной юстиции в субъектах РФ.
В настоящее время приходится констатировать, что формирование органов конституционного контроля в субъектах затягивается. Из-за того, что в одних субъектах РФ действуют конституционные (уставные) суды, а в других нет, граждане получают неодинаковую степень защиты своих прав и свобод.
Однако, несмотря на все преграды и трудности, которые стоят на пути учреждения конституционных (уставных) судов Российской Федерации, такие суды создаются, и число разрешаемых ими дел с каждым годом только увеличивается, причем большой удельный вес занимают жалобы на нарушение основных прав и свобод человека и гражданина.
Как правило, защита основных прав граждан осуществляется путем подачи индивидуальной или коллективной жалобы. Жалоба представляет собой специфическую форму обращения, характерную только для одной из процедур в конституционном судопроизводстве, когда оно возбуждается гражданином в интересах защиты его прав, нарушаемых законом в конкретном случае.
При этом важнейшим условием осуществления данного права и одновременно критерием допустимости конституционной жалобы является необходимость учета и неукоснительного соблюдения заявителем закрепленных в законах о конституционных (судах) субъектов федерации требований, согласно которым обжалуемые нормативные правовые акты должны затрагивать конституционные права и свободы граждан и применяться или подлежать применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе.
Указанные требования к допустимости жалобы существенно ограничивают право граждан на обращение в конституционные (уставные) суды. В
частности, гражданин не может обращаться в суд в защиту прав и законных интересов других граждан или неопределенного круга лиц, обращение недопустимо вне связи с конкретным делом или при отсутствии надлежащих доказательств правоприменения (возможного применения) оспариваемого закона или иного нормативного акта2.
Однако ряд субъектов Федерации пошел по пути еще большего ужесточения критериев допустимости обращений граждан. Так, в соответствии со статьей 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" жалоба граждан и их объединений в Уставный суд допустима, если требует проверки соответствия Уставу Санкт-Петербурга законов Санкт-Петербурга или их отдельных положений, примененных или подлежащих применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде, применявшем Закон Санкт-Петербурга. Таким образом, ограничивается право на подачу в суд жалобы только случаями применения обжалуемого акта судом, но не иными органами.
Следует также сказать о том, что в некоторых субъектах Российской Федерации конституционные (уставные) суды по жалобам граждан и их объединений проверяют только законы на предмет их соответствия конституции (уставу) субъекта. Например, в соответствии с п. 3 ч. 1. ст. 3, ч. 2 ст. 100 конституционного закона Республики Саха (Якутия) «О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве», Конституционный суд Республики Саха (Якутия) проверяет по жалобам граждан и по запросам судов конституционность закона Республики Саха (Якутия), примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Аналогичные нормы содержатся и в статье 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга". Однако положения указанной статьи признаны не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга, его пункту 1 статьи 50, постановлением Уставного суда Санкт-Петербурга от
20.10.2004 N 101-113-П в той части, в какой данная норма в соответствии со смыслом, придаваемым ей законодателем, устанавливает, что граждане и их объединения вправе обжаловать на соответствие Уставу Санкт-Петербурга только законы Санкт-Петербурга.
Подобного рода ограничения критериев допустимости конституционных жалоб вызывает негативную реакцию со стороны заявителей-граждан и стало предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Поводом к рассмотрению явилось обращение гражданина Половцева И.Н., которому на основании статьи 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" определением Уставного суда было отказано в принятии к рассмотрению его жалобы на несоответствие Уставу Санкт-Петербурга статей 7 и 8 Закона Санкт-Петербурга "О некоторых во-
просах налогообложения в 2000 - 2003 годах", примененных при рассмотрении его дела инспекцией Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Кировскому району города Санкт-Петербурга. В своей жалобе в Конституционный Суд РФ заявитель указывал, что статья 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" в части, ограничивающей право граждан на подачу в Уставный суд Санкт-Петербурга жалобы только случаями применения обжалуемого закона судом, но не иными правоприменительными органами, нарушает его право на судебную защиту и противоречит статьям 45, 46 и 47 Конституции Российской Федерации.
Конституционный Суд РФ отметил, во-первых, что в силу статьи 72 (пункты "б" и "н" части 1) Конституции Российской Федерации законодатель субъекта Российской Федерации, основываясь на положениях Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", в конституции (уставе) и законах самостоятельно определяет полномочия собственных судебных органов конституционного контроля и порядок их осуществления, в том числе устанавливает общие процедурные правила возбуждения и рассмотрения дел и особенности производства по отдельным категориям дел.
Во-вторых, как указал Конституционный Суд РФ, установление законодателем субъекта требований, в соответствии с которыми жалоба гражданина может быть признана допустимой, не означает, что граждане лишены возможности осуществить судебную защиту своих прав в других предусмотренных процессуальным законодательством формах, причем именно в том суде, к подведомственности (подсудности) которого относится конкретное дело. При этом в случаях нарушения конституционных прав и свобод граждан законом субъекта Российской Федерации не исключается и их право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации.
В итоге Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что статья 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" не может рассматриваться как препятствующая реализации права на судебную защиту, а потому не затрагивает и не нарушает конституционные права граждан, закрепленные статьями 45, 46 и 47 Конституции Российской Федерации 3.
Тем не менее, не все законы о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации содержат подобные ограничения. Так, статья 83 Закона Калининградской области "Об Уставном суде Калининградской области" (в ред. Законов Калининградской области от 18.06.2003 N 271; от
08.04.2004 N 380; от 21.06.2005 N 603; от
29.11.2005 N 696) устанавливает, что правом на обращение в Уставный суд с запросом о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской
области законов Калининградской области, иных нормативных правовых актов обладают граждане, включая иностранных граждан и лиц без гражданства, чьи права нарушаются нормативным правовым актом, либо объединения граждан. Подобные положения содержатся в статье 83 Закона Свердловской области «Об Уставном суде Свердловской области» (в редакции Областного закона от
14.06.2005 N 47-ОЗ). Кроме того, статья 84 вышеуказанного Закона Калининградской области не связывает граждан-заявителей критерием применения обжалуемого нормативного правового акта в конкретном деле.
Субъектом обращения в конституционный (уставной) суд субъекта Российской Федерации могут быть и объединения граждан. Таким субъектом должно быть признано, прежде всего, любое общественное объединение, то есть добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в его уставе4. Федеральное законодательство устанавливает, что правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает с момента государственной регистрации данного объединения. В связи с этим возникает вопрос о том, вправе ли общественное объединение обратиться с конституционной жалобой и, следовательно, выступить в качестве одной из сторон конституционного судопроизводства, если оно не прошло государственную регистрацию? Публичная правоспособность, в том числе право обращения с конституционной жалобой, приобретается общественными объединениями уже при наличии у них принятых в установленном порядке учредительных документов и образованных в соответствии с ними руководящих органов. Именно в силу этого общественное объединение в дальнейшем вступает в разнообразные правоотношения, в том числе связанные и с процедурой его государственной регистрации.
Объединения граждан вправе обратиться в органы конституционного контроля субъектов РФ с жалобой в тех случаях, когда деятельность объединений связана с реализацией конституционных прав и свобод граждан, являющихся их членами. Конституционный Суд Республики Татарстан высказал правовую позицию относительно того, что общества с ограниченной ответственностью, иные хозяйственные общества, хозяйственные товарищества и производственные кооперативы представляют собой объединения, создаваемые гражданами в виде коммерческих организаций - юридических лиц для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности и иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как
единолично, так и совместно, что закреплено Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 34, ч. 2 ст. 35). В случае нарушения указанных или иных конституционных прав и свобод граждан, для реализации которых ими созданы объединения, в том числе являющиеся коммерческими организациями - юридическими лицами, эти объединения независимо от своей организационно-правовой формы вправе обращаться за защитой нарушенных прав и свобод в Конституционный Суд Республики Татар-стан5.
В то же время, увеличение числа названных судов, анализ практики их работы ставят немало вопросов. Особую остроту приобретают проблемы разграничения компетенции конституционных (уставных) судов субъектов РФ и общих судов в сфере защиты основных прав и свобод. Конституционные (уставные) суды субъектов РФ создаются для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации.
В соответствии со ст. 251 Гражданского процессуального кодекса, гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. В то же время, ст. 245 ГПК РФ устанавливает правило, согласно которому суды общей юрисдикции рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений по заявлениям граждан, организаций об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов. Другими словами, суды общей юрисдикции не рассматривают дела, отнесенные федеральным законом к подведомственности других судов. Не подлежат также рассмотрению в суде общей юрисдикции заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации. При этом конституционные (уставные) суды субъектов РФ не упоминаются. На уровне субъектов Российской Федерации дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций, подсудны верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и су-
ду автономного округа. Аналогичные правовые нормы содержатся и в Арбитражном процессуальном кодексе.
Рассмотрение дел о законности правовых актов нормативного характера судами общей юрисдикции, несмотря на действие в том или ином субъекте Российской Федерации конституционного (уставного) суда, не будет способствовать становлению специализированных органов конституционного контроля. В то же время, если лишить суды общей юрисдикции указанного полномочия, то конституционное право граждан на судебную защиту будет ограничено отсутствием в субъекте РФ конституционного (уставного) суда.
Таким образом, создание конституционного (уставного) суда субъекта РФ - не есть задача конкретного субъекта Российской Федерации, а проблема гораздо большего масштаба. Для учреждения органов конституционной юстиции в субъектах РФ необходимо создать реальные условия для их эффективного функционирования. В связи с этим необходимо внести ряд изменений, прежде всего, в федеральное законодательство, а именно ликвидировать противоречия и пробелы в нем. Отсутствие формулировки «конституционные (уставные) суды субъектов РФ» во многих федеральных законах порождает некую недосказанность и отчасти неурегулированность многих вопросов конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации.
Рецензия
Настоящая статья написана на актуальную и недостаточно разработанную в науке конституционного права проблему. Очень немного исследователей в Российской Федерации занимаются вопросами защиты основных прав и свобод человека и гражданина органами конституционной юстиции в субъектах РФ. Поэтому представленная на рецензию статья Е.В. Портновой имеет свою научнотеоретическую и практическую значимость.
В статье подробно анализируются полномочий конституционных и уставных судов субъектов РФ по рассмотрению жалоб граждан и их объединений на нарушение фундаментальных прав и свобод, правовые проблемы допустимости жалоб, проблемы разграничения компетенции конституционных (уставных) судов субъектов РФ и общих судов в сфере защиты основных прав и свобод, приводятся различные точки зрения, высказанные в работах по конституционному праву России, обосновывается точка зрения автора. Поэтому статья обладает элементами научной новизны.
В целом статья Портновой Елены Витальевны соответствует предъявляемым к научным работам требованиям и может быть опубликована.
Декан юридического факультета Пензенского государственного университета, доктор юридических наук, профессор В. В. ГОШУЛЯК
2 Г. В. Корнюшенков. Допустимость обращений граждан в конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации // "Российский судья", 2004. N 11. С. 36-41.
Дайджест официальных материалов и публикаций периодической печати "Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии". 2003. N 8. С. 61 - 65.
4 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 21 Ст. 1930.
5 Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации: Дайджест оперативной информации. 2004. № 9.
С. 56-57.
1 Гошуляк В.В., Ховрина Л.Е., Геворкян Т.И. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. М.:Альфа-М, 2006. С. 13.
