Донор, вышедший из холода: взаимодействие ОЭСР и России в сфере содействия развитию Текст научной статьи по специальности «История и археология»

Инструменты «мягкой силы» СМР и институты влияния

Донор, вышедший из холода: взаимодействие ОЭСР и России в сфере содействия развитию1

У. Хайнс, А. Тшечак-Дюваль

Хайнс Уильям — доктор философии, аналитик Департамента по снижению уровня бедности и содействию росту Директората по сотрудничеству в вопросах развития ОЭСР; 2 rue Andre-Pascal, 75775 Paris CEDEX 16, France; E-mail: hynesw@tcd.ie

ТШечак-Дюваль Александра — старший эксперт по политике в сфере содействия международному развитию, ранее занимала руководящие посты в ОЭСР и Всемирном банке, член научного комитета KIP International School; 24, bdde Latour Maubourg, 75007 Paris; E-mail: aleksandra@atdinternational.com

Отношения Советского Союза, а позже России, с ОЭСР, в частности с Комитетом по содействию развитию (КСР), менялись на протяжении десятилетий в соответствии со значительными сдвигами в мировом экономическом балансе и колебаниями относительной мощи российской экономики. Во время «холодной войны» Советский Союз отверг помощь в соответствии с Планом Маршалла, но позже стремился вступить в ОЭСР. Хотя ОЭСР могла бы стать площадкой для реализации общих экономических интересов Востока и Запада и получения взаимных выгод, политическая напряженность ограничивала возможности для сотрудничества. К концу «холодной войны» советская сторона стремилась к активизации сотрудничества, и эта тенденция продолжилась в 1990-е годы, когда ОЭСР играла ключевую роль в поддержке стран бывшего Советского Союза, особенно Российской Федерации, способствуя их переходу к рыночной экономике. С тех пор Российская Федерация стала кандидатом на присоединение к ОЭСР, хотя в настоящее время этот процесс отложен из-за политической напряженности, связанной с событиями на Украине. Однако такая отсрочка не исключает более тесного сотрудничества в области содействия развитию.

Сотрудничество в сфере содействия развитию являлось областью одновременно конкурентных и партнерских отношений между Российской Федерацией и членами ОЭСР. Комитет по содействию развитию ОЭСР обязан своим существованием вдохновленной США попытке противодействия предполагаемой угрозе советского коммунистического влияния посредством помощи за счет расширения и совершенствования коллективных усилий Запада в этой области. КСР осуществлял сбор данных о деятельности стран советского блока в сфере содействия развитию, точность которых всегда оспаривается, и лишь отчасти преуспел в продвижении страновой координации между СССР и западными донорами. В конце 1980-х годов ситуация начала меняться: Советский Союз стремился сохранить свои программы содействия развитию и осуществлять еще более тесное сотрудничество. В последующий период члены КСР стали донорами для государств бывшего Советского Союза. Двадцать лет спустя Российская Федерация занимает уникальную двойственную позицию между развитыми и развивающимися странами и возрождает собственные программы помощи. В данной статье рассматриваются вопросы сотрудничества СССР/России с КСР и предлагается модель отношений России и КСР XXI в., которая призвана повысить качество результатов политики в области содействия развитию и в конце концов «вывести возрожденного донора из холода».

Ключевые слова: сотрудничество в целях развития, содействие развитию, ОПР, КСР, новые доноры, советская помощь, Россия, Восток — Запад, «холодная война», Украина

1 Перевод выполнен м.н.с. Центра исследований глобального управления Института международных организаций и международного сотрудничества НИУ ВШЭ А.В. Шелеповым.

31

ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. Т. 10. № 1 (2015)

Введение

30 сентября 1961 г. Организация европейского экономического сотрудничества (ОЕЭС), созданная для управления реализацией Плана Маршалла2, прекратила существование. На смену ей пришла Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Все бывшие европейские члены OEЭC, а также Канада, США и, спустя три года, Япония стали членами ОЭСР. Что касается экономики, то в течение десяти лет в странах ОЭСР производилось две трети мировых товаров и на их долю приходилось более 80% мировой торговли. В политическом плане ОЭСР «являлась колоссальным... вызовом для советского и китайского коммунизма» [Sullivan, 1997].

В конвенции о создании ОЭСР 1961 г. ставилась масштабная цель эффективного взаимодействия с государствами, не являющимися ее членами, включая развивающиеся страны, промышленно развитые страны, другие международные организации и заинтересованные группы, особенно в области экономического развития. Зарождающаяся межправительственная организация со своей структурой, предусматривающей создание комитетов по ключевым областям государственной политики, сформировала благоприятные условия для появления Комитета по содействию развитию (КСР), а ее учреждение по времени совпало с заявлением новоизбранного президента США Кеннеди о приоритетности вопросов развития3. На тот момент на Францию, Великобританию и США приходилось 85% западной помощи4 и стало желательным более широкое распределение этого бремени5. Эта задача была вскоре решена за счет роста взносов, особенно Германии и Японии, в результате чего доля членов КСР в официальной помощи в целях развития (ОПР) выросла до более чем 90% ее общемирового объема.

Удивительно, но Советский Союз выразил заинтересованность в присоединении к ОЭСР в ходе совещания министров иностранных дел по вопросам разоружения в апреле 1960 г. в Женеве. Французская сторона не могла одобрить советское членство, так как СССР не был членом ОЕЭС, а также чтобы не дискриминировать другие страны. Кроме того, французы считали, что Советский Союз не осуществлял внешнеторговую деятельность по тем же правилам, что и западные страны. США в основном согласились с этой оценкой, считая цели советской политики несовместимыми с собственными и подозревая, что мотив для вступления СССР состоял в «сознательном препятствовании достижению целей организации» [State Department, 1960]. По мнению США, даже если бы СССР действовал добросовестно, советская экономическая система в теории и практике исключала возможности истинного сотрудничества на основе общих прин-

2 План Маршалла — сокращенное наименование Программы восстановления Европы, инициативы США, призванной помочь Европе восстановиться после Второй мировой войны и бороться с распространением коммунизма. Она названа по имени госсекретаря США Дж. Маршалла, который упомянул инициативу в своей речи в Гарварде в июне 1947 г. Помощь, оказываемая США Европе по Плану Маршалла, носила как экономический, так и технический характер.

3 Экономические успехи СССР в начале 1960-х годов и проблемы, которые они создавали для доминирования Запада в сфере предоставления помощи, стали важнейшими факторами, которые привели к возникновению Общего усилия по помощи Группы содействия развитию (DAG), созданной 13 января 1960 г. и ставшей предшественницей КСР. Группа была трансформирована в КСР в рамках вновь созданной ОЭСР в сентябре 1961 г.

4 Помощь — это добровольная передача ресурсов из одной страны в другую. Помощь может быть двусторонней и многосторонней. Она включает различные формы, такие как официальная помощь в целях развития (ОПР), официальная помощь и другие официальные потоки ресурсов.

5 Под распределением бремени понимается относительный вклад страны в общий объем ОПР, как правило, оцениваемый на основе соотношения ОПР и ВНД и учитывающий доход на душу населения.

32

ИНСТРУМЕНТЫ «МЯГКОЙ СИЛЫ»: СМР И ИНСТИТУТЫ ВЛИЯНИЯ

ципов и целей экономической деятельности. На тот момент дверь в ОЭСР — хотя и не обязательно в КСР— была закрыта для Советского Союза.

КСР имеет долгую историю конструктивной деятельности. Он пытался расширить поток ресурсов, направляемых в менее развитые страны как своими членами, так и другими государствами, улучшить условия предоставления помощи и повысить ее эффективность для целей развития [OECD, 1985]. За 50 с лишним лет существования КСР добился значительного прогресса в решении этих ключевых задач. Члены КСР совместно с его председателем6 и секретариатом с течением времени создали процесс, который, не принуждая силой к осуществлению общей политики, мягко способствует ее реализации; позволяет рассматривать как глобальные, так и региональные и отраслевые проблемы развития, создает условия для откровенной критики членами позиций друг друга и участия в этом секретариата, обеспечивает индивидуальную и совместную оценку программ помощи своих членов [Ibid., 1985].

История Комитета демонстрирует полезный опыт взаимодействия с внешними партнерами. Она показывает, что КСР или, по крайней мере, некоторые его члены, как правило, были открыты для внешних перспектив, включая анализ конкретных проблем развивающихся стран и вовлечение в процесс стран, не являющихся членами КСР, в том числе Советского Союза и арабских доноров, а в последнее время и Китая через Исследовательскую группу Китая и КСР7. Часто предпринимались попытки реформирования КСР, направленные на учет позиций развивающихся стран, хотя и с переменным успехом. Как отмечается в работе [Mason, Archer, 1973], «с точки зрения равенства между получателями и донорами, КСР проявил лидерские качества, когда предложил таиландским чиновникам участвовать во всех сессиях странового совещания по Таиланду в 1962 г.». Напротив, в 1970-е годы члены КСР резко протестовали против предложения председателя М. Уильямса по участию в процессе оценки трех экспертов — двух представителей стран — членов КСР и одного представителя развивающейся страны. Казалось, что КСР не был готов к обзору программ помощи своих членов странами третьего мира.

То, что ОЭСР сегодня называет «взаимодействием с внешними партнерами», всегда составляло основу работы КСР. Действительно, само создание КСР было направлено на распределение бремени помощи посредством общих усилий в этой области, на новых доноров — в первую очередь, на тот момент, на Германию и Японию [Wheeler, 2013]. Мотивировкой распределения усилий по оказанию помощи, по крайней мере для США, в то время также было противодействие влиянию советского блока в странах третьего мира. На протяжении всей своей истории КСР удавалось расширить участие стран в предоставлении помощи, невзирая на политические и географические преграды.

6 По состоянию на 2014 г. в КСР было 14 председателей. В первые 38 лет все председатели были из США; первый неамериканский председатель, номинированный Францией, был избран в 1999 г., его преемниками стали представители Великобритании, Германии, США и Норвегии. В отличие от практически всех других председателей комитетов ОЭСР, председатели КСР работают на полную ставку и находятся в Париже.

7 Исследовательская группа Китая и КСР была создана в 2009 г. для обмена знаниями и опытом по содействию экономическому росту и сокращению бедности в развивающихся странах, в том числе подходами к эффективному использованию содействия международному развитию для поддержки этих целей. Содействие взаимному обучению по вопросам сокращения бедности является ключевым принципом Исследовательской группы. The Chine-DAC Study Group. Режим доступа: <www.oecd.org/ dac/povertyreduction/the Chine-dacstudygroup.htm> (дата обращения 01.03.2015).

33

ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. Т. 10. № 1 (2015)

Участие СССР в усилиях по оказанию помощи сталкивалось со значительными трудностями. «Холодная война» не позволила осуществлять масштабное сотрудничество вплоть до 1980-х годов, когда усилившаяся открытость Советского Союза создала возможности для взаимодействия. Затем СССР стал получателем помощи до момента появления Российской Федерации и постепенного возрождения российской программы помощи. Обзор взаимодействия России и КСР дает информацию, полезную для вовлечения не являющихся членами КСР доноров в процесс предоставления помощи в настоящий момент, подчеркивая существующие ограничения для сотрудничества в сфере содействия развитию на глобальном уровне и указывая при этом, по каким конкретным направлениям может быть достигнут прогресс.

Данная статья основана на недавно рассекреченных архивных материалах ОЭСР и, в частности, опирается на личные файлы и интервью Ю. Бартша и Р. Стока — бывших сотрудников секретариата. Эта обширная первичная информация в рамках статьи также связывается с воспоминаниями Р. Керри и других должностных лиц, которые участвовали в работе с донорами, не являющимися членами КСР, в рамках ОЭСР.

В статье рассматривается динамика ограниченного, но все же явного взаимодействия между КСР, Секретариатом ОЭСР и советскими, а позднее российскими, донорами. Обсуждается установление взаимоотношений между КСР и не являющейся его членом страной, а также иллюстрируется развитие, спад и возобновление этих взаимоотношений. В статье подчеркивается, что взаимодействие, в том числе с сегодняшней Россией, должно быть основано на масштабной повестке дня, включающей сотрудничество в сфере статистики, подлинное взаимное обучение, софинансирование проектов, обмен страновыми экспертными оценками и совместную оценку, а также что Секретариат может сыграть полезную роль в информационном обеспечении и поддержании сотрудничества, при условии, что члены обеспечат его соответствующим мандатом. Предполагается, что опыт сотрудничества с Советским Союзом и Российской Федерацией может быть полезен при реализации усилий по развитию взаимодействия с Китаем, Индией и другими новыми игроками на фоне того как изменения в распределении благосостояния и экономической мощи стимулируют возникновение новых направлений и типов сотрудничества в целях развития. Также в статье делается вывод о том, что интерес членов КСР к сотрудничеству с другими донорами непостоянен и имеет тенденцию к уменьшению на фоне снижения значимости помощи стран, не являющихся членами КСР. Это требует от КСР принятия стратегии и обеспечения большей преемственности будущих усилий по взаимодействию с другими донорами. Наконец, в статье утверждается, что более активное сотрудничество между Российской Федерацией и донорами КСР будет способствовать повышению эффективности содействия развитию, и КСР является полезным инструментом для достижения этой цели.

Отношения КСР и Советского Союза

Конкуренция и сотрудничество в 1948-1988 гг.

Во время «холодной войны» напряженность в отношениях между Востоком и Западом делала сотрудничество и координацию в сфере содействия развитию маловероятными. Фактически острые разногласия возникли в период реализации первой в мире масштабной программы помощи. Советский Союз отверг помощь в соответствии с Планом Маршалла, отчасти из-за предоставления экономического содействия Германии. Советская сторона выразила озабоченность по поводу влияния помощи на вну-

34

ИНСТРУМЕНТЫ «МЯГКОЙ СИЛЫ»: СМР И ИНСТИТУТЫ ВЛИЯНИЯ

тренние дела других стран и призвала к большей прозрачности в отношении объемов помощи, предоставляемой различным европейским странам. США игнорировали эту позицию и начали предоставлять помощь по Плану Маршалла в 1948 г. Для управления процессом предоставления этой помощи и содействия внутриевропейской торговле и европейской интеграции была создана Организация европейского экономического сотрудничества (ОЕЭС), которая стала предшественницей ОЭСР.

Конкуренция в области содействия развитию усилилась в 1950-е годы. Госсекретарь США Джон Фостер Даллес поддержал долгосрочную программу помощи «для противодействия проникновению Советского Союза на Ближний Восток и в Южную Азию» [Schmidt, 1956]. Госдепартамент США подсчитал, что советская помощь была мала по сравнению с объемом американской помощи. В то время как США в период с 1954 г. по 1959 г. предоставили менее развитым странам 20,3 млрд долл. США, китайскосоветский блок, по оценкам, предоставил лишь 3,8 млрд долл. [State Department, 1960]. Однако конкуренция усиливалась и помощь советского блока менее развитым странам росла и достигала новых регионов, таких как Африка и Латинская Америка, «создавая плацдармы в регионах влияния Запада» [New York Times, 1960]8. Для СССР существовали многочисленные цели влияния среди «новых развивающихся стран, государств, которые только недавно освободились от колониализма и находились где-то между социалистическим и капиталистическим миром» [Talbot, 1970]. Некоторые их таких стран, например, Бирма, посчитали стоимость благ советского блока высокой, а их качество низким. Тем не менее США начали новую эпоху сотрудничества между западными державами в сфере экономики, создав ОЭСР, и в сфере содействия развитию посредством Группы содействия развитию. Цель новой Группы заключалась в увеличении объемов и эффективности западной помощи.

США и другие западные державы сотрудничали по вопросам помощи в рамках Группы содействия развитию. Однако конкретная природа этого сотрудничества стала предметом споров. Внутри правительства США Государственный департамент Кеннеди выступал за серьезную координацию политики и программ оказания помощи через консорциум9. Казначейство занимало более консервативную позицию и выступало против существования комитета, который обсуждал бы конкретные проблемы или конкретные области. В Государственном департаменте считали, что такое положение

8 В начале 1960-х годов считалось, что успехи советской экономики бросают вызов доминированию Запада в сфере содействия развитию. Несмотря на первоначальные успехи, советская помощь «уменьшалась и становилась более прагматичной» в 1960-е и 1970-е годы, тогда как помощь доноров КСР увеличивалась. Согласно некоторым оценкам, советская помощь достигла своего пика в 1960 г. Нестабильность постколониальных режимов делала экономическую помощь с советской стороны все более рискованной инвестицией [Lawson, 1988]. Lasky [1966], в значительной степени на основе практического опыта, утверждал, что советская помощь была примерно так же неэффективна, как и американские программы, и сталкивалась со многими аналогичными трудностями. Другие авторы, например Голдман, частично поддерживали советскую помощь, указывая, что советская сторона многое узнала в первые дни реализации своих программ, и к середине 1960-х годов СССР ушел из проектов «экономически бесполезных стадионов и гостиниц и, по возможности, поощрял проекты, которые были более экономически рациональны, в том числе те, которые финансировались на чисто коммерческих условиях». К 1970-м коммерческий интерес советской помощи стал очевидным, и она использовалась, по мнению ЦРУ, для «защиты коммерческих и долгосрочных экономических интересов». Это включало создание совместных промышленных и коммерческих предприятий с наименее развитыми странами. Например, такая коммерческая мотивация экономической помощи проявилась в крупных кредитах Аргентине, предназначенных для устранения дисбалансов в советской и восточноевропейской торговле с Аргентиной [CIA, 1974].

9 Консорциум по помощи — это группа доноров, которые координируют свою помощь конкретному проекту, программе или стране.

35

ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. Т. 10. № 1 (2015)

дел ограничивало деятельность Группы содействия развитию, сводя ее к «неэффективному обсуждению, для которого страны должны прилагать значительные усилия» [Kennedy Administration Papers, 1961]. Администрация Кеннеди двигалась к постепенному устранению этих ограничений. ОЭСР могла оказаться полезной в тех случаях, когда западным державам было необходимо принять масштабные меры противодействия коммунистическим государствам в сфере содействия развитию. Асуанская плотина является примером проекта, в котором усилия западного консорциума могли оказаться эффективными10.

КСР не стал механизмом координации деятельности Запада в сфере содействия развитию, в конечном итоге сконцентрировавшись на более узком наборе целей, включая мониторинг статистики помощи и стимулирование использования более эффективных подходов к ее предоставлению. Тем не менее широкое признание лидерства КСР в этой деятельности стало хорошей основой для привлечения новых доноров. Когда США стали рассматривать приглашения СССР к сотрудничеству в области координации помощи в рамках ОЭСР, это предложение вновь было отвергнуто. Генеральный секретарь ОЭСР Кристенсен заявил, что две системы (капиталистическая и коммунистическая) настолько радикально отличаются друг от друга, что он не видит «никакой возможности присоединения стран Восточного блока к программам оказания помощи» [Jones, 1963]. Тем не менее он отметил, что если две системы станут более похожими в течение следующего десятилетия, может возникнуть возможность для реализации совместных действий в сфере содействия развитию.

Некоторые страны испытывали беспокойство в отношении КСР с учетом его роли в качестве инструмента ведения «холодной войны». Швеция и Швейцария первоначально отказались присоединиться к КСР, опасаясь, что это будет противоречить их нейтралитету. Эти опасения со временем сошли на нет, и в середине 1960-х годов, по американской инициативе, ОЭСР стремился стать площадкой, где напряженность «холодной войны» могла быть снижена за счет сотрудничества между Востоком и Западом по таким вопросам, как торговля, технологии и туризм11. Югославия имела статус наблюдателя с момента создания ОЭСР и до распада страны, а два члена СЭВ, Румыния и Чехословакия, рассматривали возможность получения статуса ассоциированных членов.

КСР не только вел статистику советской деятельности в сфере содействия развитию, но также способствовал стимулированию координации программ помощи СССР и западных государств в некоторых странах, таких как Пакистан и Афганистан12. В конце 1960-х годов министерства иностранных дел некоторых стран — членов КСР стремились исследовать возможности неформального сотрудничества между КСР и СССР и/или странами Восточной Европы. Председатель КСР Мартин обсуждал это предложение с американцами в феврале 1968 г. Он не предполагал заключения формальных

10 Комментарий Хрущева по поводу Асуанской плотины: «Мы были более заинтересованы в политике, чем в экономике. Создав плотину, мы выиграли бесценный приз в виде доверия и благодарности египетского народа. И не только доверия египетского народа, но и доверия всех арабов. Не только доверия всех арабов, но и доверия других слаборазвитых стран, особенно в Африке. Наша помощь египтянам продемонстрировала, что на Советский Союз могут рассчитывать нуждающиеся в помощи люди по всему миру, которые освободились от колониального господства. Кроме того, мы знаем, что укрепление арабских стран означает ослабление лагеря наших врагов» [Talbot, 1970].

11 Комитетом по промышленности был опубликован отчет объемом 700 страниц по советской технологической политике. Советская сторона проявила интерес к работе персонала ОЭСР в области технологий. Доклад ОЭСР предложил наращивать стимулы для развития науки, но содержал предупреждение, что централизованное планирование создает ограничения для эффективности советских исследований.

12 См.: Martin, 1988. Из личных бесед автора.

36

ИНСТРУМЕНТЫ «МЯГКОЙ СИЛЫ»: СМР И ИНСТИТУТЫ ВЛИЯНИЯ

соглашений, а хотел использовать КСР в качестве посредника в отношениях с СССР и/или восточноевропейскими странами, которые могли бы быть заинтересованы в сотрудничестве в области развития в отдельных странах, таких как Индонезия. Американские чиновники полагали, что реализация этой инициативы может быть оправдана в рамках «Программы строительства мостов между Востоком и Западом» [US State Department, 1968]. Пражская весна13 в том же году ознаменовала конец разрядки в Европе, а вместе с ней и окончание сотрудничества СССР и КСР.

Отслеживание советской помощи

Приостановка сотрудничества с СССР означала, что возможности КСР по ведению статистики советской помощи и связанной с этим аналитической работы были ограничены. Это стало трудной задачей в условиях отсутствия формальных отношений между советскими властями и Секретариатом ОЭСР. Таким образом, сторонам пришлось отказаться от взаимных выгод, которые могли быть получены в результате практического взаимодействия. Страны-члены обратились к Группе содействия развитию с просьбой о сборе «материалов по финансовой помощи, полученной от стран советского блока» [DAG, 1961]. ОЭСР оценивала помощь стран советского блока на протяжении 1960-х, 1970-х и 1980-х годов. В 1968 г. Центр ОЭСР по содействию развитию14 опубликовал доклад, в котором приводились подробные данные по советской помощи на основе советских статистических ежегодников. В отчете утверждалось, что помощь была связана с политикой внешнеторговой экспансии и меньшее внимание уделялось развитию в сравнении с оптимизацией торговых обменов [Vassiliev, 1968]. Исследование показало, что в течение 1960-х годов обязательства по содействию развитию в соответствии с советскими источниками были ниже, чем по оценкам американцев.

Данные о кредитных обязательствах и выплатах кредитов не давали адекватной общей картины о передаче ресурсов в другие страны по ряду причин. Данные были основаны на Системе отчетности должников (DRS) Международного банка реконструкции и развития (МБРР)15, которая содержала сведения примерно о 90 странах —получателях кредитов. Гранты не учитывались в этой системе. Например, продовольственная помощь СССР Индии в 1973—1974 гг. в объеме 2 млн тонн на сумму около 350 млн долл. США не была отражена. Аналогичным образом о помощи Китая Чаду в 1973 г. в сумме 50 млн долл. США также не сообщалось. Куба и Демократическая Республика Вьетнам не предоставляли данные для DRS. «Хотя точный объем помощи этим двум странам неизвестен, предполагается, что он составляет несколько сотен миллионов долларов в год». Кроме того, поскольку Куба являлась членом СЭВ16, СССР больше не рассматри-

13 Пражская весна — краткий период в 1968 г., когда правительство Чехословакии под руководством лидера партии Александра Дубчека стремилось к большей демократии и свободе от господства Москвы. Пражская весна закончилась советским вторжением, свержением Дубчека и сворачиванием реформ.

14 Центр по содействию развитию был создан в рамках ОЭСР 23 октября 1961 г. и начал работу в 1964 г. В широком смысле он был создан, чтобы стимулировать контакты и обмен информацией и идеями между развитыми и развивающимися странами, а также для повышения осведомленности и содействия экономическому росту в развивающихся странах (см. гл. 13 “Origins of the OECD Development Centre”, написанную К. Кейсеном, в: Development is Back, Development Centre Studies, 2002. OECD Publishing).

15 Система отчетности должников (DRS) является системой отчетности по внешнему долгу Всемирного банка. Создана в 1951 г. и основана на информации, предоставляемой странами-должниками.

16 Совет экономической взаимопомощи (СЭВ) (1949—1991 гг.) — экономическая организация стран Восточного блока под руководством Советского Союза.

37

ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. Т. 10. № 1 (2015)

вал ее в качестве развивающейся страны. Демократическая Республика Вьетнам всегда классифицировалась как страна с централизованной плановой экономикой, а никакого различия внутри этой группы между развитыми и развивающимися странами не делалось. Среди других развивающихся стран, которые не предоставляли данные для DRS, — Лаос и Йеменская Арабская Республика, получавшие небольшие суммы помощи от стран с централизованной плановой экономикой [OECD, 1975].

Крупнейшим донором среди стран с централизованной плановой экономикой был СССР, который обеспечивал от половины до двух третей общего объема помощи. Китай быстро наращивал объемы помощи, которые к 1974 г. почти сравнялись с показателем СССР. Общими чертами стран с плановой экономикой были «почти исключительно двусторонний характер их программ помощи, обусловленность предоставления помощи17 и тот факт, что выплаты долгов, как правило, осуществлялись в форме предоставления местных товаров» [Bartsch, 1975]. Эти страны никогда не принимали участия в переговорах по содействию развитию в рамках ООН и никогда не соглашались с какими-либо целями по международной помощи, поскольку считали, что «помощь — это дело стран с рыночной экономикой, которые «несут ответственность» за недостаточное развитие в странах третьего мира». Таким образом, они не считали возможным сравнение себя со странами КСР и не предоставляли официальных данных по потокам помощи. К середине 1970-х годов появились признаки явного ослабления интереса к содействию развитию со стороны стран с плановой экономикой. Тем не менее по состоянию на 1976 г. СССР заключил экономические и торговые соглашения с более чем 50 развивающимися странами [OECD, 1977]. В 1970-е годы прилагались значительные усилия для разработки методологии, позволяющей получать сопоставимые данные с учетом вышеперечисленных факторов и других концептуальных различий, описанных ниже, а также значительных несоответствий валютных курсов, связанных с использованием в странах с централизованной плановой экономикой устаревшей системы фиксированных курсов.

Во время неофициального обзора помощи КСР и СЭВ в феврале 1981 г. — спустя десять лет после того, как он первоначально был предложен — большинство делегаций отметили, что страны — члены ОЭСР должны продолжать оказывать давление на страны СЭВ с целью обеспечения более конструктивного участия последних в международных усилиях по оказанию помощи (однако без значительных ожиданий, что это приведет к значительному увеличению такой помощи). Они также настаивали на необходимости подчеркнуть недостатки программ помощи стран СЭВ, особенно качество содействия целям развития (например, отсутствие проектов развития сельских районов), высокую политическую ориентацию программ, географическую концентрацию на нескольких получателях, сравнительно более тяжелые условия и почти полное отсутствие многосторонней помощи18. Считалось, что страны СЭВ необходимо призвать к увеличению многосторонних взносов в рамках выполнения международные обязательств, при условии, что эти взносы осуществляются в свободно конвертируемой валюте [Bartsch, 1981].

17 Обусловливание (связывание) помощи — практика, при которой использование официальных грантов или кредитов получателем ресурсов ограничено. Кредиты и гранты, которые полностью и свободно доступны для финансирования закупок из всех стран ОЭСР и практически всех развивающихся стран, представляют собой несвязанную помощь.

18 Уже в 1960-е годы эксперты ОЭСР отмечали, что «советских экономистов, по-видимому, мало волнуют проблемы развития, и они сосредоточены исключительно на оптимизации торговых обменов и исследовании перспектив выхода на зарубежные рынки» [Vassiliev, 1969].

38

ИНСТРУМЕНТЫ «МЯГКОЙ СИЛЫ»: СМР И ИНСТИТУТЫ ВЛИЯНИЯ

Значительная часть обсуждения была посвящена проблеме поддержки, оказываемой СССР Кубе в форме субсидирования цен. Этот тип экономической поддержки, который не рассматривается в качестве ОПР, составлял 0,23% советского ВВП в 1980 г., и его существование должно учитываться при рассмотрении объемов и характера советской помощи19. СССР «лишь на словах поддержал западную концепцию помощи» [Bartsch, 1989а]. Поддержка оказывалась в форме займов на льготных условиях, платежей за услуги советских специалистов, обучения и передачи советских технологий и оборудования, а также в сфере внешней торговли, как правило, через крупномасштабные промышленные и энергетические проекты, например, в сталелитейной промышленности, где получатели помощи погашали долги перед СССР производимыми товарами. Советская сторона не предоставляла гарантий на оборудование и в 1980-е годы возникли опасения по поводу его надежности. Министерство иностранных дел и по делам Содружества Великобритании в записке о помощи развивающимся странам 1982 г. привело примеры советских проектов, включая построенный СССР завод по возгонке олова в Боливии, строительство которого заняло 10 лет и в 10 раз превысило первоначальную смету. Пробный пуск в 1981 г. привел к выбросу в атмосферу токсичных газов. Возникло также недовольство по поводу прав на рыбную ловлю, которые Советский рыболовный флот имел в Африке, ведь Ангола и Мозамбик стремились диверсифицировать свои экономические отношения и к 1985—1990 гг. стали участниками Ломейской конвенции20. Также происходили сбои в работе оборудования в Хелуане в Египте, Бхилаи и Бакано в Индии21.

Товарные субсидии, предоставление товаров и поддержка платежного баланса составляли примерно 65% советской помощи в 1981 г. На встрече КСР по вопросам помощи СЭВ в феврале 1981 г. члены КСР выступили против включения субсидий в ОПР, однако такая поддержка была полезна для стран-получателей, особенно тех, которые испытывали проблемы с платежным балансом и представляли собой реальную нагрузку для СССР [OECD, 1987а]. Сравнение деятельности по предоставлению помощи для целей развития членами КСР и странами СЭВ было связано с серьезными концептуальными трудностями и проблемами измерения22.

19 Коммерческая мотивация экономической помощи иллюстрируется большим по объему кредитом СССР Аргентине, предназначенным для устранения дисбаланса в советской и восточноевропейской торговле с этой страной. По оценкам ЦРУ, всего в период между 1954 г. и 1974 г. менее развитые страны привлекли 5,3 млн долл. США, в среднем по 1,5 млрд долл. в год в период между 1954 г. и 1964 г. и значительно меньше впоследствии.

20 Ломейская конвенция — соглашение о торговле и помощи, включая политические аспекты между Европейским экономическим сообществом (ныне ЕС) и 71 страной Африки, Карибского бассейна и Тихоокеанского региона, подписанное в феврале 1975 г. в Ломе, Того. Впоследствии были заключены еще три соглашения, Ломейские соглашения II, III и IV, последнее из которых было рассчитано на период в десять лет (1990—2000 гг.). Они были заменены в 2000 г. Соглашением Котону, которое вступило в силу в апреле 2003 г.

21 Эти примеры не означают, что все проекты членов КСР достигли своих целей и были успешны. Сеть экспертов по оценке развития КСР сыграла решающую роль в создании методологии для оценки воздействия и эффективности программ и проектов сотрудничества в области содействия развитию и в предоставлении прозрачных результатов оценки широкой публике с целью изучения.

22 К их числу относятся: 1) доноры — страны СЭВ не предоставляли данные о своей помощи на сопоставимой основе; оценки собирались Секретариатом из различных источников; 2) характер этой помощи имел важные отличия от помощи стран КСР; масштабная поддержка стран, с которыми были установлены тесные отношения, в противовес содействию развитию на широкой основе, составляла гораздо большую часть помощи стран СЭВ в сравнении со странами КСР; 3) сравнение распределения бремени было затруднено из-за различной экономической природы стран-доноров и их места в мировой экономике [Bartsch, 1981].

39

ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. Т. 10. № 1 (2015)

В 1980-е годы Советский Союз выражал заинтересованность в использовании статистики КСР по содействию развитию и стремился наладить более тесное сотрудничество для улучшения отчетности. В советском исследовании середины 1980-х годов статистика КСР сравнивалась с «банковским счетом, выверенным до последней копейки с максимальной точностью, включая в том числе административные расходы». Представленные КСР оценки советской помощи были значительно ниже, чем заявленные советской стороной, однако, несмотря на неоднократные просьбы со стороны ОЭСР и «Группы 77» во время совещаний ЮНКТАД, КСР так и не получил распределение данных о советской помощи «по индивидуальным получателям и формам» [OECD, 1985]. Бартш описал характер статистики, собранной из широкого круга источников. Он собирал информацию статистических ежегодников СССР, других советских документов, немецкого Фонда им. Фридриха Эберта, газет и других источников. Бартш имел диплом по русскому языку и один год обучался в Москве. Команда исследователей-статистиков «создала историю, которую никто не рассматривал подробно, поскольку [они] не использовали официальных источников» [Bartsch, 1990]. Ни Бартш, ни Сток не были убеждены в точности данных. Однако информация о советской помощи предоставлялась ЦРУ, а когда отношения между Секретариатом и ЦРУ ухудшились, источником информации стало британское министерство обороны, которое по-прежнему получало обновления из ЦРУ23. Несмотря на активные усилия Секретариата, удовлетворительное качество данных так и не было достигнуто, и большая уверенность в их точности появилась только после окончания «холодной войны»24.

Использование в политике осторожных и конкурентоспособных идей было критически важно как для КСР, так и для СЭВ на протяжении всего периода «холодной войны». Конкуренция в период «холодной войны» оставалась одним из основных факторов мотивации членов КСР к поддержке работы Секретариата ОЭСР по исследованию советской помощи — но в отсутствие диалога, который мог бы привести к лучшему взаимопониманию и взаимному обучению. Как отметил представитель министерства обороны Великобритании, экономическая помощь Запада была «самой надежной формой противодействия дальнейшему советскому проникновению в наименее развитые страны» [Lawson, 1983]. Как позже отмечал бывший президент Всемирного банка Р. Макнамара, «в течение сорока лет программы внешней политики и обороны западных стран определялись в основном одной основной силой: страхом и неприятием распространения спонсируемого СССР коммунизма» [McNamara, 1990].

Более тесное сотрудничество и потенциальное партнерство

Важной вехой в отношениях между ОЭСР и СССР стала беседа Ю. Бартша и С. Лаврова, тогдашнего заместителя директора департамента международных эконо-

23 Проблема с данными ЦРУ состояла в том, что если при тщательном изучении обнаруживалась неправильная запятая или потенциально ошибочная цифра, ЦРУ не могло давать комментариев, поскольку информация бралась из конфиденциальных источников.

24 В конце 1980-х годов Бартш дважды бывал в Будапеште с целью налаживания отношений и сбора информации. В 1990 г., незадолго до воссоединения Германии, он также посетил Восточный Берлин и получил полезную информацию, но после объединения немцы попросили Секретариат ОЭСР не использовать эти данные, пока они не будут проверены. Они обратились в Секретариат с просьбой «изъять информацию по поводу помощи ГДР». Немцы были обеспокоены точностью данных КСР. Российский консультант был нанят для корректировки данных по СССР в 1990 г., однако, по словам Р. Стока, он не имел связей с российским правительством и искал возможности эмигрировать в Европу. Ее работа не принесла никакой новой информации.

40

ИНСТРУМЕНТЫ «МЯГКОЙ СИЛЫ»: СМР И ИНСТИТУТЫ ВЛИЯНИЯ

мических отношений МИД, которая состоялась в 1988 г. Записка, датируемая декабрем 1988 г., резюмирует этот разговор. Согласно вступительному слову, которое приписывается Лаврову, «развивающиеся страны больше не являются полем конкуренции между СССР и Западом, став областью, где мы должны объединить свои силы». Он повторил слова тогдашнего министра иностранных дел Э. Шеварднадзе, выразив желание СССР войти в совместные проекты или софинансировать проекты других доноров. С одобрения тогдашнего Генерального секретаря ОЭСР Ж.-К. Пайе, Бартш продолжил свои личные контакты с советским правительством, прежде всего через посольство в Париже, а позже в рамках своего визита в Москву. Хотя Бартш наладил личные отношения с членами советского правительства, он был не в состоянии предложить советской стороне принять участие во встречах КСР и не входящих в него доноров [Bartsch, 1989b].

В 1989 г. делегация Советского Союза посетила ОЭСР в рамках, по словам ее членов, взаимовыгодного обмена информацией — СССР «хотел быть партнером, а не просителем» [OECD, 1989]. Целью визита также было«представление себя» организации, с которой у СССР не было «никаких контактов начиная с 1960 г.». Члены делегации хотели «найти подход и признавали, что лучше всего начать сотрудничество на уровне экспертов». «Мы хотим быть ближе, действовать совместно. Мы хотим получать советы относительно того, как действовать» [Llewellyn, 1989]. Однако некоторые представители ОЭСР, а именно офис Генерального секретаря, прелпочли исключить вопросы содействия развитию из дискуссии. Даже один из старших сотрудников Директората по сотрудничеству в вопросах развития (ДСР), работающий под начальством Г. Фюрера, заявил, что не считает «менталитет помощи» или соответствующий опыт полезным и актуальным — «я не считаю партнерство в сфере содействия развитию, с его иногда довольно условными рефлексами, очень полезным» [Wahren, 1989]. Другие представители ОЭСР, например, заместитель директора ДСР Р. Керри, стремились сохранить содействие развитию как неотъемлемую часть дискуссий.

Что касается содействия развитию, сам СССР «не знал точного объема своей помощи». Одной из причин этого были трудности в разграничении экономической и военной помощи. Советская сторона снова озвучила свои проблемы с определением ОПР и исключением торговых субсидий и предложила утвердить «совместно согласованное определение помощи». Представители СССР подтвердили предположение ДСР, что объем советской ОПР скорее всего сократится в связи с большими внутренними финансовыми потребностями СССР, но обязались предпринять усилия по достижению более высокого качества помощи и эффективности для развития [Llewellyn, 1989]. Примерно в тот же период СССР стал участвовать в международных совещаниях по вопросам помощи, например, во встрече доноров под председательством Всемирного банка и ПРООН по Гвинее-Бисау в мае 1989 г., а его последующее участие в консультативных группах Всемирного банка и круглых столах ПРООН можно считать значительным изменением политики в плане интереса советской стороны к координации помощи [McEvers, 1989].

Другие доноры — страны СЭВ находились в процессе перехода от статуса доноров к статусу реципиентов после окончания «холодной войны». Польша и Венгрия сделали запрос в КСР о добавлении в список получателей помощи, а Болгария обратились за поддержкой к ОЭСР. В 1990 г. Бартш писал, что, по его мнению, «объем советской помощи будет очень быстро снижаться», отражая меняющиеся отношения с Вьетнамом и Кубой — крупнейшими ее получателями. Помощь арабских стран также резко сократилась вследствие погашения долгов и изменения отношений. Считалось, что Саудов-

41

ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. Т. 10. № 1 (2015)

ская Аравия по-прежнему имела значительные доступные ресурсы для экономической помощи странам региона, но она прекратила предоставлять отчетность в ОЭСР. Как заявил уходящий в отставку председатель КСР Дж. Уилер в обращении к своему преемнику Р. Лаву, «...помощь не являющихся членами КСР стран в значительной степени повисла в воздухе» [Wheeler, 1991].

Падение Берлинской стены ознаменовало конец одной модели сотрудничества и рождение другой25. Помощь в целях развития, избавленная от идеологических основ «холодной войны» и освобожденная от «борьбы за сферы влияния» [Kozyrev, undated]26, искала новое обоснование, а КСР вступил в новую фазу «с еще более серьезными бюджетными ограничениями, с появлением множества новых потенциальных получателей помощи, с новыми видами глобальных вызовов, требующих международного сотрудничества, а также, в качестве положительного достижения, с некоторыми динамично развивающимися экономиками, избавляющимися от статуса развивающихся стран» [F6hrer, 1996]. Конкретные уроки взаимодействия КСР с Советским Союзом в сфере сотрудничества по содействию развитию, к сожалению, были быстро забыты. Программа советской помощи была приостановлена, и Россия стала получателем помощи. Тем не менее некоторые более масштабные уроки взаимодействия с КСР полезны по сей день. Например, на основе опыта взаимодействия с Россией, прежде чем перейти на более высокий политический уровень, КСР сначала предпринимает попытки развития отношений на техническом уровне для укрепления доверия.

Новая роль Российской Федерации

В 1990 г. в ОЭСР был создан Центр по сотрудничеству с европейскими странами с переходной экономикой (CCEET)27 во главе с помощником Генерального секретаря С. Дзеккини и Ж.-П. Тювери, с целью предоставления консультаций и помощи по широкому кругу вопросов странам Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) и, немного позднее, бывшего Советского Союза, а также организации диалога по экономической политике с этими странами28. В 1992 г. США призвали конференцию доноров к координации помощи новым независимым государствам на пространстве бывшего Советского Союза. Последующие конференции состоялись в мае в Лиссабоне и в октябре в Токио. На конференциях в Вашингтоне и Лиссабоне ОЭСР было поручено собирать

25 В письме Г. Фюреру в августе 1992 г. Бартш писал, что контакты с чиновниками, ответственными за сферу содействия развитию, в Москве были потеряны в связи с внезапным распадом Советского Союза.

26 А. Козырев был заместителем начальника Управления международных организаций МИД СССР. Среди прочего, Козырев писал, что «большинство развивающихся стран уже придерживаются или склоняются к западной модели развития, и они страдают не столько от капитализма, сколько от его недостатка». Считалось, что его мнение получило одобрение высших должностных лиц, включая министра иностранных дел Шеварднадзе.

27 Позднее слово «европейскими» было исключено, и название стало звучать как «Центр по сотрудничеству со странами с переходной экономикой», что позволило ему расширить сотрудничество со странами за пределами Европы.

28 С. Дзеккини и Ж.-П. Тювери участвовали в совместной подготовке ЕБРР, МВФ, ОЭСР и Всемирным банком Исследования советской экономики по запросу «Группы семи». Резюме доклада было представлено на саммите «семерки» в Хьюстоне в 1990 г., а полное исследование в трех томах было опубликовано в следующем году. Этот знаковый доклад ознаменовал запуск масштабного сотрудничества в сфере содействия развитию между крупными международными организациями и странами бывшего Советского Союза. Он примечателен так же, как значительное совместное аналитическое исследование четырех крупных международных организаций (ЕБРР в то время находился в стадии становления).

42

ИНСТРУМЕНТЫ «МЯГКОЙ СИЛЫ»: СМР И ИНСТИТУТЫ ВЛИЯНИЯ

через «Реестр CCEET»29 информацию о технической помощи, продовольственной и иной чрезвычайной помощи новым независимым государствам с целью улучшения сотрудничества и координации между всеми акторами.

В 1992 г. КСР изучил необходимость и возможность адаптации концепции ОПР и списка развивающихся стран КСР30 в связи с изменяющейся ситуацией в сфере содействия развитию, особенно появлением новых получателей помощи в Восточной Европе и бывшем Советском Союзе, новых потребностей в помощи, связанных с демократическим развитием, глобальной окружающей средой, проблемами беженцев и поддержания мира, а также растущим разнообразием традиционных развивающихся стран. Эти страны справедливо опасались значительного отвлечения интереса и перераспределения финансирования с Юга на Восток. Первый всеобъемлющий доклад о помощи странам ЦВЕ и новым независимым государствам был подготовлен ОЭСР на основе материалов, представленных странами — членами КСР в Секретариат31. Суммарная чистая помощь этим странам в 1991 г. составила 7,5 млрд долл. США, включая списание задолженности, причем крупнейшими донорами являлись Германия и США, на которые пришлось 60% от общей суммы помощи.

Одновременно сама ОЭСР стала предоставлять содействие почти во всех сферах, помимо сотрудничества в целях развития. Программа ОЭСР — Россия была запущена в 1992 г. и «осуществляла работу в широком диапазоне областей, относящихся к либеральным экономическим реформам в России» [Caroll, Kellow, 2011]. К 1997 г. страновая программа с Россией, безусловно, являлась крупнейшей и представляла собой значительную долю в общей программе сотрудничества со странами с переходной экономи-кой32. Хотя решение о закрытии «реестра» с информацией о содействии международному развитию вступило в силу 31 декабря 1995 г. [OECD, 1995], сотрудничество России с ОЭСР продолжилось и после этого33.

Исключение сферы сотрудничества в области содействия развитию из взаимодействия ОЭСР с Российской Федерацией и другими партнерами было подтверждено политическим решением. В то время как взаимодействие с внешними партнерами яв-

29 Реестр CCEET являлся электронной базой данных по действиям доноров в области оказания технической помощи, продовольственной и иной чрезвычайной помощи странам Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) и новым независимым государствам на пространстве бывшего Советского Союза (ННГ). Она была сформирована для обеспечения функции координационного центра в поддержку международных усилий по оказанию помощи ННГ.

30 Список стран — получателей помощи КСР. С 2005 г. существует единый список стран и территорий, получающих ОПР. С 1993 г. по 2005 г. список состоял из двух частей, вторая включала страны с переходной экономикой, имеющие право на получение официально помощи, которая имела такое же определение, как и ОПР, за исключением характеристик стран, имеющих на нее право. Большинство стран Восточной Европы имели право на получение только официальной помощи.

31 Между ДСР и CCEET развивалось сотрудничество по сбору данных о помощи странам ЦВЕ и ННГ. Бюджет ОЭСР 1993 г. предусматривал финансирование эквивалента одной существующей позиции «A3» в ДСР (эквивалент позиции профессионального аналитика).

32 На ее долю в 1997 г. приходилось «более 30% Части 1 бюджета ОЭСР на деятельность, связанную со странами, не являющимися членами организации» [OECD, 1997].

33 По инициативе Турции КСР совместно с Агентством по международному сотрудничеству Турции (TICA) провели два семинара по управлению помощью для новых независимых государств (за исключением России) в Анталии в январе 1994 г. и в сентябре 1995 г., в которых приняли участие должностные лица CCEET. Одним из посылов участников из ННГ, согласно внутренней переписке Секретариата, было стимулирование ОЭСР к поддержке процесса реформ в России, направленных на формирование наилучшей основы для будущих отношений ННГ со «своим бывшим хозяином». Несмотря на очевидный успех подобных семинаров, чиновники CCEET выступили против их продолжения, в основном желая избежать дублирования деятельности ПРООН и Всемирного банка, которые были более приспособлены для координации помощи на местах.

43

ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. Т. 10. № 1 (2015)

ляется элементом основных направлений политики организации и «считается и рассматривается как неотъемлемая часть ее основной деятельности... сотрудничество со странами, не являющимися членами, по вопросам содействия развитию должно быть отделено от деятельности ОЭСР по вопросам сотрудничества в целях развития. Хотя граница выбирается относительно произвольно, такое разделение является практически полезным» [Tuveri, 1997]. Оглядываясь назад, можно сказать, что такая интерпретация политики, независимо от ее мотивации, демонстрирует упущенную возможность для взаимовыгодного сотрудничества между Россией и КСР в сфере содействия развитию. В самом деле, ни в одном из крупных соглашений между Россией и ОЭСР (например, в Декларации о сотрудничестве между ОЭСР и Российской Федерацией от июня 1994 г.; Протоколе между Правительством Российской Федерации и ОЭСР по созданию Комитета по связям между Российской Федерацией и ОЭСР от 1997 г.) ни разу не упоминается сотрудничество в сфере содействия развитию. Позднее Всемирный банк и Институт исследований в области развития (IDS), который финансируется Департаментом международного развития (DFID) Великобритании, заполнили этот вакуум инициативой «Россия как донор», участие в которой Секретариата ОЭСР было необязательным и ограниченным.

В письме тогдашнего премьер-министра В. Черномырдина от 20 мая 1996 г. Российская Федерация подала официальный запрос на членство в ОЭСР, став с того момента наблюдателем в нескольких Комитетах. В 1997 г. члены ОЭСР официально признали вступление Российской Федерации в ОЭСР в качестве полноправного члена конечной важной общей целью своего сотрудничества. Совет ОЭСР на уровне министров 16 мая 2007 г. принял резолюцию о начале обсуждения с Российской Федерацией ее членства в организации. 30 ноября 2007 г. Совет ОЭСР утвердил «дорожную карту присоединения» для России. Несмотря на длительные неформальные связи между КСР/ДСР и бывшим СССР/Россией, эта «дорожная карта» не включала сотрудничество в сфере содействия развитию34. «По итогам встречи управляющего Совета 12 марта 2014 г. ОЭСР временно отложила мероприятия, связанные с процессом вступления Российской Федерации в организацию» [OECD, 2014].

В 2002 г. российские власти неофициально заявили о своей заинтересованности в получении статуса наблюдателя в КСР в контексте запроса по поводу технической миссии в Россию, связанной со сбором данных по российской официальной помощи в целях развития (ОПР). Письмо российского посольства тогдашнему главе ДСР ОЭСР М. Роескау содержало призыв «к установлению постоянных контактов между министерством финансов Российской Федерации и КСР и созданию начальных условий для дальнейшего присоединения нашей страны к КСР и ОЭСР в целом» [Pozdnyakov, 2002]. Техническая миссия состоялась в марте 2003 г. с целью консультирования российской стороны относительно сбора данных по ОПР. Прямая помощь России составляла около 50 млн долл. США и распределялась главным образом через многосторонние институты (как рекомендовали члены КСР несколько десятилетий назад). Россия также получила право собственности на бывший долг СССР в соответствии с соглашениями о прекращении существования Советского Союза, который достигал, по различным оценкам, 100 млрд долл. США. Остальная часть встречи и последующие переговоры в июне и октябре 2004 г. были посвящены подробному обсуждению данных и надлежащих методов учета реструктуризации долга в качестве ОПР.

Мотивация России к укреплению сотрудничества с КСР основывалась на деятельности «Группы восьми», и в частности на решении саммита 2002 г. в Канаде по разви-

34 «Дорожная карта» одинакова для пяти присоединяющихся к ОЭСР стран, включая Россию.

44

ИНСТРУМЕНТЫ «МЯГКОЙ СИЛЫ»: СМР И ИНСТИТУТЫ ВЛИЯНИЯ

тию тесного сотрудничества с Россией в различных областях, и не в последнюю очередь в области содействия развитию. Хотя на протяжении 1990-х и начала 2000-х годов. Россия являлась получателем помощи, позднее она заявила о своем намерении изменить эту тенденцию. Хотя Россия как член «Группы восьми»на саммите в Глениглсе 2005 г. не обязалась наращивать содействие развитию в странах Африки южнее Сахары, она приняла обязательства по значительному облегчению долгового бремени, которые были обновлены и вновь приняты на Санкт-Петербургском саммите 2006 г., который прошел под российским председательством [ONE, 2010].

Заинтересованность России в развитии сотрудничества и диалога с КСР усилилась на фоне ее председательства в «Группе восьми» в 2006 г. В свете важности темы развития и связанных с ним вопросов для международной повестки дня Россия осознавала необходимость развития своего потенциала в этой области, и была заинтересована в том, чтобы сделать это как можно скорее [OECD, 2006a]. Выдающийся успех саммита в Глениглсе в части принятия обязательств по предоставлению помощи, в частности, увеличения ежегодных объемов помощи на 50 млрд долл. США к 2010 г. и направления половины этого объема в страны Африки, сделал ставки особенно высокими. Обеспокоенное своей способностью реализовать элементы «восьмерочного» процесса, касающиеся Африки, Министерство иностранных дел России решило поддержать Форум по партнерству с Африкой (ФПА)35, создав Группу поддержки (в роли секретариата ФПА) в рамках ОЭСР. Российская Федерация предоставила более 0,5 млн долл. для начала функционирования Группы поддержки. Первое заседание ФПА с Группой поддержки в качестве секретариата было проведено в Москве в октябре 2006 г. в рамках председательства России в «Группе восьми»36.

Об официальном возвращении Российской Федерации статуса донора было заявлено в июне 2007 г. в Концепции участия России в содействии международному развитию, утвержденной президентом В. Путиным, которая содержит несколько ссылок на политику стран — членов ОЭСР, уровень и определения ОПР, Парижскую декларацию по повышению эффективности внешней помощи, а также обязательство по предоставлению отчетности по содействию развитию в КСР. Анализ, проведенный известными российскими учеными, также выделяет председательство России в «восьмерке» в 2006 г. в качестве фактора, мотивировавшего и определившего политику страны в сфере содействия развитию, выраженную в Концепции 2007 г. [Larionova, Rakhmangulov, Berenson, forthcoming]. Очевидно, что Россия стремится стать донором наравне со своими партнерами по «Группе восьми», а не остаться «членом глобального Юга». Анализируя позиции России на состоявшемся в конце 2011 г. IV Форуме высокого уровня по повышению эффективности помощи в Пусане, Eyben и Savage [2013] подчеркивают защиту российскими чиновниками многосторонности и самооценку Российской Федерации, основанную на одновременном включении страны в БРИК и ее исключении из «воображаемой географии быстроразвивающихся стран» (Север — Юг). Появившаяся в тот же период геополитическая инициатива России по созданию БРИКС в качестве нового института глобального управления, параллельно с председательством в «восьмерке», демонстрирует ее способность стратегически балансировать

35 Форум по партнерству с Африкой был создан по итогам саммита «Группы восьми» в Эвиане в 2003 г. для расширения диалога между «восьмеркой» и Новым партнерством в интересах развития Африки (НЕПАД) и включения в него других африканских институтов и крупных двусторонних и многосторонних партнеров в области развития Африки.

36 Тогдашний глава НЕПАД, профессор Мукавеле был рассержен тем, что российские средства пошли на создание подразделения в Париже, а не Секретариата НЕПАД, в результате чего напряженные отношения между двумя секретариатами сохранялись на протяжении нескольких лет.

45

ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. Т. 10. № 1 (2015)

между двумя крупными глобальными силами [Carey, Li, forthcoming]. Ее «уникальное... положение посередине между развитыми и развивающимися странами» дает России потенциально важную роль в формировании будущей политики в области содействия развитию [Brehneva, Ukhova, 2013]. Тем не менее, по мнению Брехневой и Уховой, Россия стремится связать предоставление потоков помощи с утверждением своей власти, а не основанным на равенстве партнерством.

Возрождение России в качестве донора, как правило, положительно оценивается партнерами и общественностью. Покойный президент Эфиопии Мелес заявлял, что «Африка [приветствовала] возобновление экономического взаимодействия с Россией с открытым сердцем». Доноры также приветствовали возвращение России на международную арену в области содействия развитию. Исследование Всемирного банка подчеркнуло, что доноры положительно оценивают перспективу становления России в качестве более важного игрока в этой сфере. Несмотря на скептицизм в отношении возможных мотивов, слабости российской экономики, отсутствия открытости перед гражданским обществом и средствами массовой информации, вероятности устойчивой поддержки ОПР, эти опасения были минимальными с учетом того, что все страны, включая членов КСР, имеют связанные с Россией геополитические стратегические интересы. Кроме того, участие России в содействии развитию имеет значительную поддержку внутри страны, в пользу которой говорит тот факт, что 75% российской общественности, согласно опросу, проведенному в 2011 г. при поддержке Всемирного банка, считают гуманитарную деятельность и работу по помощи развитию «благоприятными»37.

Как следует из последнего «Национального доклада Российской Федерации по ОПР» (2012), Концепция 2007 г. продолжает задавать стратегические рамки участия России в содействии развитию, выраженного в обязательствах, принятых в рамках Парижской декларации и Пусанского плана партнерства в целях эффективного сотрудничества в области развития, а также «Группы восьми». Соотношение между двусторонней и многосторонней ОПР России в процентном выражении составляет 60 : 4038, при этом в региональном плане помощь сконцентрирована на странах Восточной Европы и Центральной Азии, а в отраслевом плане к наиболее масштабным относятся обязательства в области здравоохранения и продовольственной безопасности. Хотя еще в 1994 г. Б. Ельцин предусматривал создание единого института по международному сотрудничеству и содействию развитию, такое агентство до сих пор не создано. Большинство наблюдателей и аналитиков считают недостаток институционального потенциала и единства в России — отсутствие единого органа, отвечающего за содействие разви-

37 Poll: Russian Public Largely Supports Country's Development Efforts. Режим доступа: http://www. devex.com/en/news/blogs/poll-russian-public-largely-supports-country-s-development-efforts (дата обращения: 17.07.2013).

38 В апреле 2014 г. об изменении политики РФ было заявлено К. Косачевым, руководителем Россотрудничества, российского агентства, занимающегося вопросами содействия международному развитию. Косачев сообщил журналистам на заседании Глобального партнерства в Мехико, что Россия намерена направлять большую долю помощи на двусторонней основе, главным образом в Содружество Независимых Государств (СНГ): «План заключается в переходе от многостороннего к преимущественно двустороннему формату и соизмерении наших географических приоритетов... мы сейчас обдумываем целевые проекты и программы, которые могли бы быть осуществлены под российским флагом, чтобы мы могли отслеживать, как распределяются деньги и технологии. Таким образом, наши усилия будут признаваться и служить интересам нашей страны в большей степени, чем просто коллективные гуманитарные миссии». Также поднимался старый вопрос относительно невключения товарных субсидий (в данном случае субсидирование цены на газ для Украины) в расчет ОПР [RIANOVOSTI, 2014].

46

ИНСТРУМЕНТЫ «МЯГКОЙ СИЛЫ»: СМР И ИНСТИТУТЫ ВЛИЯНИЯ

тию — существенным препятствием на пути формирования эффективной программы сотрудничества в целях содействия развитию [Gray, 2011; Maximova, 2012; Brehneva, Ukhova, 2013]. Также часто отмечается, что необходимо повышение внимания к вопросам осведомленности общественности и поддержки с ее стороны.

Россия участвует в различных форумах и механизмах международного сотрудничества («Группа восьми», «Группа двадцати», БРИКС, Форумы высокого уровня по повышению эффективности помощи), а также является кандидатом на присоединение к ОЭСР, хотя деятельность, связанная с процессом вступления, и была отложена на неопределенное время. В декабре 2012 г. Россия официально стала председателем «Группы двадцати» и в 2014 г., как ожидалось, должна была провести саммит БРИКС (Бразилия, Россия, Индия, Китай и ЮАР)39, что позволило бы Москве консолидировать и гармонизировать повестку дня в сфере содействия международному развитию с учетом своих возможностей и приоритетов. Хотя ее взаимодействие с КСР до сих пор было ограничено, Россия все же стала первой среди стран БРИКС предоставлять данные о потоках ОПР в ОЭСР. В 2010 г. и 2011 г. Россия предоставила почти 0,5 млрд долл. в качестве помощи. Сотрудничество России в предоставлении отчетности в КСР и продолжающийся процесс ее присоединения к ОЭСР, хотя и временно отложенный, обеспечивают идеальную возможность для укрепления отношений России и КСР.

Текущее взаимодействие с КСР, или Почему история имеет значение

КСР продолжает играть важную роль в международном сотрудничестве в сфере содействия развитию. Он остается единственным комплексным и регулярным источником статистики по помощи, охватывающим данные из всех возможных источников40. Членство КСР продолжает расширяться, так как более мелкие доноры извлекают выгоду из накопленных знаний и опыта, что демонстрируется расширением до 29 членов на сегодняшний день. Включение в статистику КСР легитимизирует усилия по оказанию помощи доноров, не являющихся членами КСР, на мировой арене — в частности Российской Федерации и ОАЭ, которые недавно стали предоставлять в ОЭСР отчетность по ОПР. Конечно, расширение членства не является «бесплатным» — труднее достичь консенсуса, обязательства становятся слабее, а неоднородность доноров все более угрожает согласованности приоритетов Комитета. Однако преимущества, вероятно, перевешивают издержки в части укрепления донорского сообщества на международной арене и лучшего отражения меняющегося распределения экономической мощи. Кроме того, страны, не входящие в КСР, могут активно вовлекаться в работу Комитета без необходимости формального членства в нем. Поддержание взаимодействия с КСР признано конструктивным способом для изучения опыта доноров КСР, выбора актуальных подходов и избежания повторения их ошибок41.

39 Саммит «Группы восьми», который должен был пройти в России в июне 2014 г., не состоялся. 24 марта 2014 г. лидеры стран «семерки» приостановили участие России в деятельности института [New York Times, 2014].

40 На своей второй встрече в 1960 г. Группа содействия развитию (DAG), предшественница КСР, приняла «резолюцию по улучшению информации о финансовой помощи развивающимся странам» [Fuhrer, 1996]. Цели мониторинга потоков помощи и «распределения бремени» являлись ключевыми для КСР с момента его создания.

41 Приложение этого же подхода к ОЭСР в целом см., например, в Besharati [2013]: «Тем не менее Бразилия, Китай, Индия, Индонезия и ЮАР по-прежнему видят преимущества взаимодействия с ОЭСР, изучения и использования его огромного опыта, знаний и ресурсов... Учитывая, что офици-

47

ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. Т. 10. № 1 (2015)

Неопределенность в отношении общего обязательства доноров по финансированию развития в свете экономического спада, вызванного финансовым кризисом 2008 г., вынудила КСР обратить взгляд за пределы своей основной деятельности по ОПР, а также своего членства, чтобы сохранить целостность усилий в области содействия развитию. В 2011 г. КСР запустил Стратегию глобальных отношений и пригласил других участников процесса содействия развитию к сотрудничеству. Цель Стратегии состоит в «усилении участия стран, не являющихся членами Комитета, в его работе и содействии сотрудничеству с большой группой партнеров в сфере содействия развитию» [OECD, 2011a]. Согласно стратегии, это было необходимо для того, чтобы обеспечить «качество, инклюзивность, а также влияние работы Комитета». Эта формулировка была намеренно широка и не упоминала значительных стимулов для вовлечения в работу КСР стран, не являющихся ее членами, поскольку она должна была сигнализировать лишь о существовании открытой и безопасной основы для сотрудничества. Другие цели включают в себя необходимость развития диалога по вопросам политики в сфере развития и содействие «более эффективной архитектуре сотрудничества в целях развития». КСР стремился не просто работать со странами с формирующейся рыночной экономикой, но и «дотянуться» до широкого круга партнеров, включая «доноров двусторонней помощи, членов Европейского союза, не являющихся членами ОЭСР, а также арабских доноров, международные организации, частный сектор развивающихся стран, частные фонды и организации гражданского общества».

В Стратегии глобальных отношений КСР отмечается, что «диалог со странами, не являющимися его членами, является неотъемлемой чертой природы КСР» и что «КСР поддерживал связи со странами, не являющимися его членами, на протяжении десятилетий, обеспечивая регулярный диалог с основными донорами вне КСР между 1970 и 1990-ми годами» [ОЭСР, 2011a]. Первоначально включавший 11 членов, в 1960 г. Комитет включил в свой состав шесть новых стран, а затем еще шесть в период между 1973 г. и 1999 г. [OECD, 2006b]42. За последнее время к КСР присоединилась Корея, ставшая его 24-м членом с 1 января 2010 г., а затем Исландия, Чехия, Словакия, Польша и Словения в 2013 г., в результате чего членами КСР теперь являются 29 из 34 стран — членов ОЭСР. Во встречах КСР начиная с 1960 г. участвуют международные организации, включая МВФ, Всемирный банк и организации системы ООН. Другие организации, такие как ЮНЕП и специализированные НКО в сфере окружающей среды, ВТО в области торговли и МОТ в области борьбы с бедностью, регулярно участвуют в мероприятиях экспертных сетей и групп. Чиновники и эксперты из развивающихся стран все чаще приглашаются на встречи рабочих групп и экспертных сетей. Сотрудники из стран-доноров, не являющихся членами КСР, и партнеры из развивающихся стран присоединялись к Секретариату в разное время, чтобы улучшить перспективы его развития и повысить легитимность, а также поделиться в рамках его деятельности знаниями и подходами.

альное членство в расположенной в Париже организации может иметь политические последствия, ЮАР и другие страны осознали, что могут использовать преимущества взаимодействия с ОЭСР, не обязательно становясь членами организации». Что касается отношений с КСР, явно исключая Россию из группы новых доноров, Бешарати утверждает: «...по крайней мере, новые доноры могут гарантировать, что они не повторят ошибки традиционных доноров, с которыми те столкнулись в процессе эволюции сотрудничества в целях развития. Вот почему для партнеров-стран Юга было бы полезно поддерживать каналы взаимодействия с ОЭСР и КСР открытыми, изучая накопленный за десятилетия опыт традиционных доноров и выбирая релевантные для себя моменты».

42 Португалия стала членом КСР в 1960 г., прекратила членство в 1974 г. и вновь вступила в 1991 г. [OECD, 2006а].

48

ИНСТРУМЕНТЫ «МЯГКОЙ СИЛЫ»: СМР И ИНСТИТУТЫ ВЛИЯНИЯ

В апреле 2011 г. КСР выпустил приветственное заявление, в котором выражена уверенность Комитета в том, что «сотрудничество в сфере содействия развитию, с участием доноров с Севера или Юга, государственных или частных, получит выгоды от взаимодействия между всеми участниками независимо от их экономического статуса или традиций развития». Характер предполагаемого сотрудничества является универсальным, и взаимодействие сосредоточено на трех целях: развитие диалога по вопросам политики и обмен знаниями в сфере содействия развитию, обеспечение инклю-зивности процесса принятия решений и диалога в рамках КСР, а также содействие формированию более эффективной архитектуры сотрудничества в сфере содействия развитию. Но в чем состоят достоинства такого подхода? Почему другие акторы должны взаимодействовать с КСР? Помимо широкого общего обмена информацией, в чем состоит цель и выгода как КСР, так и других участников процесса содействия развитию? История прошлого взаимодействия с СССР, а позднее Российской Федерацией, предлагает некоторые ключи к ответу и уроки, а также выявляет некоторые подводные камни, которые могут быть актуальны сегодня, особенно в свете перераспределения экономической мощи в мире.

Опыт работы с ОПЕК, например, показывает, что взаимодействие в конечном итоге может оканчиваться неудачей, если повестка дня сотрудничества лишь незначительно выходит за рамки обмена информацией. Кэрролл и Хайнс [2013] пришли к выводу, что усилия КСР по взаимодействию с арабскими донорами не были результатом процесса систематического планирования, имеющего четкие цели. В 1970-е годы эти усилия возникли вследствие страхов, порожденных двумя нефтяными кризисами, как спонтанный ответ на крайне сложные обстоятельства на фоне ограниченной, хотя и активной поддержки нескольких членов КСР и строго ограниченного бюджета. В 2000-х годах взаимодействие КСР с арабскими донорами возобновлялось более медленно, первоначально в отсутствие серьезного кризиса, но вновь без значительных планомерных и систематических усилий, что выразилось в отсутствии детальных планов и ограниченной степени участия членов КСР. Этот подход, когда он реализуется главным образом секретариатом при недостаточной вовлеченности членов, дает мало стимулов для доноров, не являющихся членами КСР, к взаимодействию с Комитетом.

Заключение

Уже более 50 лет ОЭСР с переменным успехом пытается привлечь Российскую Федерацию, а до нее Советский Союз, в свою работу. В то время как достоинства масштабного экономического сотрудничества между Россией и странами ОЭСР вполне ясны, политика часто препятствуют прогрессу в отношениях. Несмотря на приостановление процесса вступления РФ в ОЭСР, остается значительное пространство для налаживания более тесных связей43. Сотрудничество по вопросам содействия развитию между КСР и Российской Федерацией является долговременной целью. Несмотря на преимущество первого хода и тесное взаимодействие с российской стороной в конце 1980-х годов, совместная деятельность ограничилась сотрудничеством в области статистики и нерегулярном посещении встреч.

Россия, вероятно, будет расширять свои программы содействия развитию в ближайшие годы и продолжит занимать важную позицию посередине между развитыми и развивающимися странами. В результате взаимодействие КСР с РФ более комфор-

43 Несколькими Комитетами ОЭСР уже были подготовлены исследования экономической политики и другие обзоры по России.

49

ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. Т. 10. № 1 (2015)

тно, чем с некоторыми другими странами, не являющимися его членами [Kragelund, 2008]. Это делает ее потенциальным союзником КСР в деле укрепления сотрудничества в сфере содействия развитию. Существуют также многочисленные возможности для России по совершенствованию управления, контроля и оценки помощи, укреплению координации с другими донорами и обмену знаниями по широкому кругу вопросов политики в области содействия развитию. Члены КСР, однако, иногда настороженно относятся к взаимодействию с донорами, не входящими в КСР, ведь успешное взаимодействие требует подготовки, терпеливых и настойчивых усилий и ясного донесения возможностей и обязанностей до всех сторон.

В свете последних политических противоречий, связанных с Украиной, глядя в будущее можно выделить несколько очевидных уроков. Сотрудничество в области содействия развитию предлагает потенциальное поле для обучения и сотрудничества, представляющих взаимный интерес, которые могут помочь в преодолении политической напряженности. Пусанское партнерство для эффективного сотрудничества по развитию привело к принятию различными странами с развивающейся экономикой повестки дня по содействию международному развитию, основанной на общих целях и общих принципах и «открыто признающей важность различий между разными типами акторов и различных форм сотрудничества в целях развития», что выражено в итоговом документе Пусанского Форума [OECD, 2011b]. Для КСР взаимодействие со странами, не являющимися его членами, становится все более важным, не в последнюю очередь вследствие меняющегося глобального экономического и геополитического ландшафта, и при реализации этого взаимодействия необходимо использовать существующие возможности, основываться на прошлых связях и учитывать предыдущий опыт. В случае Российской Федерации и КСР существует выбор: либо возродить напряженность «холодной войны», вновь «приведя донора в холод», либо создать и укрепить партнерство в области содействия развитию XXI в.

Литература

Bartsch J. (1975) Internal Secretariat Note. 10 November // OECD Archives. Paris.

Bartsch J. (1981) Soviet Aid. Secretariat Note JMB/CD. 5 August // OECD Archives. Paris.

Bartsch J. (1984) Internal note NDCU 1984 No 142 to Helmut Fhhrer dated 7 December // OECD Archives. Paris.

Bartsch J. (1989a) Future Meetings with non-DAC donors. Memo to Helmut Fhhrer. 23 June // OECD Archives. Paris.

Bartsch J. (1989b) Memo to Helmut Fhhrer. 26 September // OECD Archives. Paris.

Bartsch J. (1990) Secretariat note JCW (90) 723. 12 November // OECD Archives. Paris.

Besharati N. (2013) Common Goals and Differential Commitments: The Role of Emerging Economies in Global Development. D.I.E. Discussion Paper, D.I.E., Bonn.

Brehneva A., Ukhova D. (2013) Russia as a Humanitarian Aid Donor. Oxfam Discussion Paper. Режим доступа: www.oxfam.org/sites//www.oxfam.org/files/dp-russia-humanitarian-donor-150713-en.pdf (дата обращения: 17.07.2013).

Carey R., Li X. (forthcoming) The BRICS Development Agenda and the International Development System: Challenge and Convergence. IDS Discussion Paper.

Carroll P., Hynes W. (2013) Engaging with Arab Aid Donors: The DAC Experience. IDS Discussion Paper, no 424. Trinity College Dublin.

Carroll P., Kellow A. (2011) The OECD A Study of Organisational Adaptation. Cheltenham: Edward Elgar.

50

ИНСТРУМЕНТЫ «МЯГКОЙ СИЛЫ»: СМР И ИНСТИТУТЫ ВЛИЯНИЯ

Central Intelligence Agency (1974) Communist Aid and Trade Activities in Less Developed Countries. Режим доступа: http://www.foia.cia.gov/sites/default/files/document_conversions/89801/DOC_0000484001.pdf

(дата обращения: 17.07.2013).

Development Assistance Committee (1968) Development Directorate Note DD-440 // OECD Archives. Paris.

DAG (1961) Working Group Report to the 3rd Meeting of the DAG // OECD Archives. Paris.

Eyben R., Savage L. (2013) Emerging and Submerging Powers: Imagined Geographies in the New Development Partnership at the Busan Fourth High Level Forum // Journal of Development Studies. Vol. 49. No. 4. P. 457-469.

Fdhrer H. (1996) The Story of Official Development Assistance. Paris: OECD.

Gray Patty A. (2011) Looking “The Gift” in the Mouth: Russia as a donor // Anthropology Today. Vol. 27. No. 2. Режим доступа: https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1964-68v09/d144 (дата обращения: 17.07.2013).

Jones B. (1963) Aid Group Rejects Soviet Participation // New York Times. 26 September.

Kennedy Administration Papers (1961) Briefing Materials on OECD. JFK Presidential Library: Boston.

Keysen C. (2002) Origins of the OECD Development Centre in Development is Back. Development Centre Studies. OECD Publishing.

Kozyrev (undated) held in OECD Archives. Paris.

Kragelund P. (2008) The Return of Non-DAC Donors to Africa: New Prospects for African Development? // Development Policy Review. Vol. 26. No. 5. P. 555-584.

Larionova M., Rakhmangulov M., Berenson M. (forthcoming) The Russian Federation’s International Development Assistance Programme: A “State of the Debate” Report.

Lasky V. (1965) The Ugly Russian. Pocket Books: N. Y.

Lawson C. W. (1983) Letter to OECD Secretariat // OECD Archives. Paris.

Lawson C. (1988) Soviet Economic Aid to Africa // African Affairs. No. 87 (349). P. 501-518.

Llewellyn J. (1989) Memo to Fdhrer. 22-23 June // OECD Archives. Paris.

Mason E.S., Asher R.E. (1973) The World Bank Since Bretton Woods. The Brookings Institution. Washington, DC.

Maximova A. (2012) NGO’s as Actors in the International Assistance Effort of New Donors: A Case Study of Russia and Poland. 14 March. Institute of Public Affairs, Warsaw.

McEvers (1989) Memo to Fdhrer. 12 May // OECD Archives. Paris.

McNamara R. (1990) A Vision of a Post-Cold War World, Presentation to the 40th Pugwash Conference on Science and World Affairs. London.

New York Times (1960) US Finds West Outdoing Red Aid. 5 August.

New York Times (2014) Russia is Ousted from Group of 8 by US and Allies. 24 March.

OECD (1977) The Aid Programme of the USSR. Development Co-operation Directorate (derestricted microfilm, 34.716). OECD Archives.

OECD (1985) DAC Chairman’s Report. OECD: Paris.

OECD (1987) New Trends in USSR Aid Internal Paper. 5 November // OECD Archives. Paris

OECD (1987) New Trends in USSR Aid. Development Co-operation Directorate Report // OECD Archives. Paris.

OECD (1989) Discussions with the Soviet Delegation. Secretariat internal note. 22 June // OECD Archives. Paris

OECD (1995) C/NM(95)92.OECD Council Document // OECD Archives. Paris.

OECD (1997) Liaison Committee document C(97)241 // OECD Archives. Paris.

51

ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. Т. 10. № 1 (2015)

OECD (2006) DAC in Dates: History of OECD’s Development Assistance Committee. Paris: OECD.

OECD (2006) Work with Russia. Internal Secretariat Note // OECD Archives. Paris.

OECD (2011a) The DAC Global Relations Strategy. Paris: OECD.

OECD (2011b) Busan Partnership for Effective Development Co-operation, Outcome Document, 4th High Level Forum on Aid Effectiveness. 29 November - 1 December. Busan, Korea.

OECD (2014) Statement by the OECD Regarding the Status of the Accession Process with Russia & Cooperation with Ukraine. Режим доступа: http://www.oecd.org/newsroom/statement-by-the-oecd-regard-ing-the-status-of-the-accession-process-with-russia-and-co-operation-with-ukraine.htm (дата обращения: 13.03.2014).

ONE (2010) The Data Report 2010: Monitoring the G8 Promise to Africa. Режим доступа: www.one.org/ report/2010/en/country/russia/oda.html/ (дата обращения: 13.07.2013).

Pozdnyakov (2002) Letter to Roeskau. 29 October // OECD Archives. Paris.

RIANOVOSTI (2014) Russia Switches to Bilateral Development Assistance Programme. Режим доступа: en.ria.ru (дата обращения: 16.04.2014).

Schmidt D.A. (1956) Dulles Spurs US in Economic War with Soviet Union // New York Times. 12 January.

State Department (1960) Economic Assistance as a Cooperative Effort of the Free World. GPO: Washington DC.

Sullivan S. (1997) From War to Wealth: 50 Years of Innovation. Paris: OECD.

Talbot S. (ed.) (1970) Krushchev Remembers. Boston: Little Brown and Company.

Tuveri (1997) Memo to JJ Noreau Reference C (97) 169. 17 July // OECD Archives. Paris.

US State Department (1968) Ambassador Martin’s Review of the DAC Operations and Related Development Subjects Memorandum of Conversation.

Vassiliev V. (1969) Policy in the Soviet Bloc on Aid to Developing Countries. Development Centre Studies, OECD.

Wheeler J. (1991) Transition Note, Memo to Love. 12 December // OECD Archives. Paris.

Wheeler J. (2013) Around the World for 85 Years: A Memoir by Joseph C. Wheeler. Special Collections. Concord Free Public Library. Concord, Massachusetts.

52

The Donor That Came in from the Cold: OECD - Russian Engagement on Development Cooperation

W. Hynes, A. Trzeciak-Duval

William Hynes —Dphil, Policy Analyst Poverty Reduction and Growth Development Cooperation Directorate OECD; 2 rue Andre-Pascal, 75775 Paris CEDEX 16, France; E-mail: hynesw@tcd.ie

Aleksandra Trzeciak-Duval — Senior Expert, International Development Policy, Former Senior Official OECD and World Bank, Scientific Committee of KIP International School; 24, bd de Latour Maubourg, 75007 Paris; E-mail: aleksandra@atdinternational.com

Abstract

Soviet, later Russian, relations with the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), notably its Development Assistance Committee (DAC), have oscillated over the decades, along with profound shifts in the world economic balance and in the relative strength of the Russian economy. During the Cold War, the Soviet Union rejected Marshall Aid but later sought to join the OECD. While the OECD could have been a place to pursue East-West economic interests and mutual benefits, political tensions limited the scope for collaboration. Toward the end of the Cold War, the Soviets sought increasing cooperation and this continued into the 1990s when the OECD played a key role in supporting the former Soviet Union countries, especially the Russian Federation, and aiding their transition to a market economy. The Russian Federation has since become a candidate for accession to the OECD, although this process has now been postponed because of political tensions related to Ukraine. This postponement does not preclude stronger collaboration in the area of development cooperation.

Development cooperation has been an area of both competitive and collaborative relations between the Russian Federation and OECD members. The DAC has its origins in U.S.-inspired attempts to counter the perceived threat of Soviet communist influence through aid by expanding and improving the collective aid effort of the West. The DAC collected statistics on Soviet bloc development assistance, the accuracy of which was always disputed, and succeeded in promoting only limited in-country coordination between the Soviets and western donors. During the late 1980s, this began to change as the Soviets struggled to maintain their development programs and sought ever more cooperation. Thereafter DAC members became donors to the former Soviet Union. Twenty years later, the Russian Federation straddles a unique middle ground between developed and developing countries and has a re-emerging aid program. This article reviews Soviet/Russian-DAC cooperation and suggests a 21st-century Russian-DAC relationship that will enhance development outcomes, at long last keeping a re-emerging donor out of the cold.

Key words: development cooperation, development assistance, aid, ODA, Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), Development Assistance Committee (DAC), emerging donors, Soviet aid, Russian Federation, East-West, Cold War, Ukraine

References

Bartsch J. (1975) Internal Secretariat Note. 10 November. OECD Archives. Paris.

Bartsch J. (1981) Soviet Aid. Secretariat Note JMB/CD. 5 August. OECD Archives. Paris.

Bartsch J. (1984) Internal Note NDCU 1984 No 142 to Helmut Fuhrer dated 7 December. OECD Archives. Paris.

Bartsch J. (1989a) Future Meetings with non-DAC Donors. Memo to Helmut Fbhrer. 23 June. OECD Archives. Paris.

Bartsch J. (1989b) Memo to Helmut Fuhrer. 26 September. OECD Archives. Paris.

Bartsch J. (1990) Secretariat Note JCW(90) 723. 12 November. OECD Archives. Paris.

53

INTERNATIONAL ORGANISATIONS RESEARCH JOURNAL. Vol. 10. No 1 (2015)

Besharati N. (2013) Common Goals and Differential Commitments: The Role of Emerging Economies in Global Development. D.I.E. Discussion Paper, D.I.E., Bonn.

Brehneva A., Ukhova D. (2013) Russia as a Humanitarian Aid Donor. Oxfam Discussion Paper. Available at: www.oxfam.org/sites//www.oxfam.org/files/dp-russia-humanitarian-donor-150713-en.pdf (accessed 17 July 2013).

Carey R., Li X. (forthcoming) The BRICS Development Agenda and the International Development System: Challenge and Convergence. IDS Discussion Paper.

Carroll P. and Hynes W. (2013) Engaging with Arab Aid Donors: The DAC Experience. IDS Discussion Paper. No. 424.Trinity College Dublin.

Carroll P., Kellow A. (2011) The OECD A Study of Organisational Adaptation. Cheltenham: Edward Elgar.

Central Intelligence Agency (1974) Communist Aid and Trade Activities in Less Developed Countries. Available at: http://www.foia.cia.gov/sites/default/files/document_conversions/89801/DOC_0000484001.pdf (accessed 17 July 2013).

Development Assistance Committee (1968) Development Directorate Note DD-440. OECD Archives. Paris. DAG (1961) Working Group Report to the 3rd Meeting of the DAG. OECD Archives. Paris.

Eyben R., Savage L. (2013) Emerging and Submerging Powers: Imagined Geographies in the New Development Partnership at the Busan Fourth High Level Forum. Journal of Development Studies, vol. 49, no 4, pp. 457— 469.

FRhrer H. (1996) The Story of Official Development Assistance. Paris: OECD.

Gray Patty A. (2011) Looking ‘The Gift’ in the Mouth: Russia as a donor. Anthropology Today, vol. 27, no 2. Available at: https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1964-68v09/d144 (accessed17 July 2013).

Jones B. (1963) Aid Group Rejects Soviet Participation. New York Times, 26 September.

Kennedy Administration Papers (1961) Briefing Materials on OECD. JFK Presidential Library: Boston.

Keysen C. (2002) Origins of the OECD Development Centre in Development is Back. Development Centre Studies. OECD Publishing.

Kozyrev (undated) OECD Archives. Paris.

Kragelund P. (2008) The Return of Non-DAC Donors to Africa: New Prospects for African Development? Development Policy Review, vol. 26, no 5, pp. 555—584.

Larionova M., Rakhmangulov M., Berenson M. (forthcoming) The Russian Federation’s International Development Assistance Programme: A “State of the Debate" Report.

Lasky V (1965) The Ugly Russian. Pocket Books: New York.

Lawson C. W. (1983) Letter to OECD Secretariat. OECD Archives. Paris.

Lawson C. (1988) Soviet Economic Aid to Africa. African Affairs. no 87 (349), pp. 501-518.

Llewellyn J. (1989) Memo to Fuhrer. 22-23 June. OECD Archives. Paris.

Mason E.S., Asher R.E. (1973) The World Bank Since Bretton Woods. The Brookings Institution. Washington, DC.

Maximova A. (2012) NGO’s as Actors in the International Assistance Effort of New Donors: A Case Study of Russia and Poland. 14 March. Institute of Public Affairs, Warsaw.

McEvers (1989) Memo to FUhrer. 12 May. OECD Archives. Paris.

McNamara R. (1990) A Vision of a Post-Cold War World, Presentation to the 40thPugwash Conference on Science and World Affairs. London.

New York Times (1960) US Finds West Outdoing Red Aid. 5 August.

New York Times (2014) Russia is Ousted from Group of 8 by US and Allies. 24 March.

OECD (1977) The Aid Programme of the USSR. Development Co-operation Directorate (derestricted microfilm, 34.716). OECD Archives. Paris.

54

INSTRUMENTS OF SOFT POWER

OECD (1985) DAC Chairman’s Report. OECD: Paris.

OECD (1987) New Trends in USSR Aid Internal Paper. 5 November. OECD Archives. Paris.

OECD (1987) New Trends in USSR Aid. Development Co-operation Directorate Report. OECD Archives. Paris.

OECD (1989) Discussions with the Soviet Delegation. Secretariat internal note. 22 June. OECD Archives. Paris.

OECD (1995) C/NM (95) 92. OECD Council Document. OECD Archives. Paris.

OECD (1997) Liaison Committee document C (97) 241. OECD Archives. Paris.

OECD (2006) DAC in Dates: History of OECD’s Development Assistance Committee. Paris: OECD.

OECD (2006) Work with Russia. Internal Secretariat Note. OECD Archives. Paris.

OECD (2011a) The DAC Global Relations Strategy. Paris: OECD.

OECD (2011b) Busan Partnership for Effective Development Co-operation, Outcome Document, 4th High Level Forum on Aid Effectiveness. 29 November — 1 December. Busan, Korea.

OECD (2014) Statement by the OECD Regarding the Status of the Accession process with Russia & Co-operation with Ukraine. Available at: http://www.oecd.org/newsroom/statement-by-the-oecd-regarding-the-status-of-the-accession-process-with-russia-and-co-operation-with-ukraine.htm (accessed 13 March 2014).

ONE (2010) The Data Report 2010: Monitoring the G8 Promise to Africa. Available at: www.one.org/report/2010/ en/country/russia/oda.html/ (accessed 13 July 2013).

Pozdnyakov (2002) Letter to Roeskau. 29 October. OECD Archives. Paris.

RIANOVOSTI (2014) Russia Switches to Bilateral Development Assistance Programme. Available at: en.ria.ru (accessed 16 April 2014).

Schmidt D.A. (1956) Dulles Spurs US in Economic War with Soviet Union. New York Times, 12 January.

State Department (1960) Economic Assistance as a Cooperative Effort of the Free World. GPO: Washington DC. Sullivan S. (1997) From War to Wealth: 50 Years of Innovation. Paris: OECD.

Talbot S. (ed.) (1970) Krushchev Remembers. Boston: Little Brown and Company.

Tuveri (1997) Memo to JJNoreau Reference C (97) 169. 17 July. OECD Archives. Paris.

US State Department (1968) Ambassador Martin’s Review of the DAC Operations and Related Development Subjects Memorandum of Conversation.

Vassiliev V. (1969) Policy in the Soviet Bloc on Aid to Developing Countries. Development Centre Studies, OECD.

Wheeler J. (1991) Transition Note, Memo to Love. 12 December. OECD Archives. Paris.

Wheeler J. (2013) Around the World for 85 Years: A Memoir by Joseph C. Wheeler. Special Collections. Concord Free Public Library. Concord, Massachusetts.

55