CC BY
75Н.М. Москвитина
ДОКУМЕНТИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ИСТОРИЧЕСКОМ АСПЕКТЕ
Given article is a devoted historical aspect of occurrence of office-work. In it historical features of formation of office-work in Russia and in the countries of Europe are opened.
Становление документирования в России
По данным археологов и лингвистов, уже в X в. в древнерусском государстве начала складываться культура написания документов (договоры с Византией 911 и 945 гг.). В этот период документируют в основном правовые отношения.
С развитием законодательных основ государства, наряду с объемными многостраничными правовыми актами («Русская Правда», Новгородская и Псковская судные грамоты, Двинская уставная грамота), создаются документы, фиксирующие конкретные частные правоотношения (уставные, вкладные, купчие грамоты; заемные, закладные кабалы, фиксирующие заем денег; житийные записи - при срочном найме работников; полные грамоты - при продаже в рабство; отпускные грамоты и т.д.).
Накопление традиций в сфере документирования вело к формированию круга специалистов в области создания и обработки документов. Первоначально их состав пополнялся за счет церковных псаломщиков и дьяков.
Стали вырабатываться типовые формы наиболее распространенных документов, из которых составляли своеобразные пособия по делопроизводству - «формулярники». Установились приемы засвидетельствования документов, их составления - документы начинают проходить стадии написания (чернопись, редакция, беловик); начали использовать скрепы, печати, мосты (подписи на склейках) - так появляются элементы защиты информации от несанкционированного доступа на стадии хранения и использования.
До конца XIV в. основным материалом для письма служил пергамент. Самой древней формой документа на Руси была грамота - отдельный лист пергамента шириной около 3,5 вершка (15-17 см).
Размеры документа могли быть различными за счет подклейки следующих листов. Потерявшие ценность документы счищали, а дорогостоящий материал подравнивали, обрезали обтрепанные места и снова использовали для записи информации.
С увеличением объемов делопроизводства менялась графика письменности: первоначально документы составляли уставным письмом, характерным для книжного дела, - с выписыванием букв с прямыми очертаниями. В XIV в. стали использовать полуустав, позволивший ускорить процесс письма за счет выносных букв и сокращений отдельных слов. Документы писали сплошным текстом, без разделения на слова. Из знаков препинания к XIV в. стали использовать точку в конце предложения.
Система государственного делопроизводства начинает складываться в период формирования русского централизованного государства. Этот период (XV-XVII вв.) принято называть приказным: по названию первых государственных учреждений - приказов.
В XV в. дорогостоящий пергамент вытеснила бумага. Первоначально ее изготавливали из тряпья, а чернила - из солей железа и дубильных веществ, добываемых из чернильных наростов на дубах.
Сочетание железистых чернил и тряпичной бумаги делало текст особенно стойким - он почти не выцветал. Поэтому документы этого периода, хранящиеся в архивах, хорошо читаемы. Инструментами письма до второй половины XIX в. служили гусиные перья.
Написанный текст посыпался мелким кварцевым песком. В делопроизводстве приказов продолжали использовать как форму документа столбец - свиток из подклеенных друг к другу узких листов бумаги. Важные государственные акты могли иметь особенно большие размеры. Например, грамота царя Алексея Михайловича Пыскорскому монастырю имеет в длину более метра, а Соборное уложение 1949 г. насчитывает 309 м.
Составные части столбца назывались поставами. Столбец являлся фактически не одним документом, а включал всю совокупность документов дела. Текст в столбцах писали только с одной стороны, оборотную использовали для проставления помет, резолюции, адреса. Такая форма документа была неудобной, поскольку много времени уходило на развертывание и свертывание столбца при поиске необходимых сведений. Сама склейка была недостаточно прочной, что приводило к ветшанию и износу документа. Столбцовую форму документирования отменил Петр I.
Позже стали применять тетради - листы бумаги, сложенные вдвое. Их собирали вместе, переплетали и составляли книги. В форме книг вели списки, финансовые и учетные записи.
В документах приказного делопроизводства большинство реквизитов еще не выделилось из текста - они составляли сплошной текст.
Как правило, документ начинался с обращения, даты или обозначения автора документа: «От царя и великого князя Алексея Михайловича, всея Великой и Малой России самодержца, боярину, князю Якову Куденетовичу Черкасскому...».
Коллежское делопроизводство примечательно реформами Петра I. Отсутствие в прежних учреждениях установленного законом порядка, общих форм документов, постоянных сроков для производства дел побудило правительство действовать в новых аправлениях.
Существенные изменения претерпевает форма документов. Разрабатываются «генеральные формуляры» - образцы, по которым следовало составлять документы. В указе 1723 г. «О форме суда» содержание челобитной следовало излагать по пунктам - была сделана попытка формализовать текст документа, сделать его максимально удобным для чтения.
Самостоятельными элементами формуляра становятся дата и наименование документа. Появляется ряд реквизитов, отражающих различные стадии процесса документирования: подписи, отметки о согласовании, регистрационные индексы, отметка о контроле, о направлении в дело и т. п.
Начало XIX в. ознаменовалось новой реформой государственного управления и делопроизводства - появились министерства. Делопроизводство этого периода называют министерским.
Первоначально преобладал «коллежский» порядок составления документов, при котором рассмотрение каждого вопроса требовало повторения всех предыдущих документов, дела при этом достигали огромных размеров.
К середине XIX в. сложился порядок изложения дела в форме краткой записки - самого существа вопроса. В делопроизводстве министерств появляются бланки учреждений с угловым расположением реквизитов. Бланки печатали типографским способом или писали от руки. Состав реквизитов бланка включал наименование учреждения, структурных подразделений, дату и регистрационный индекс документа. Обособленное место занял заголовок к тексту документа, располагаясь непосредственно под реквизитами бланка (практически так же, как и в современных документах).
Появляется ссылка на поступивший документ (прототип современного реквизита «Ссылка на дату и номер входящего документа»), которая не имела пока унифицированного вида и могла выглядеть по-разному: «Ответ на...» или: «От...» и т.п. Приобретает устойчивый вид реквизит «Адресат», появившийся еще в XVIII в. Получает определенную форму удостоверение документа: подписи и скрепы на документе включают наименование должности лица, подписавшего или скрепившего документ и его личную подпись. Большое значение имели письмовики - сборники образцов документов.
Период 1917 - 1990-х гг.
15 марта 1917 г. было принято постановление «Об упрощении формы официальных сношений и бумаг», которое заключалось в отмене «титулования и заключительной формулы деловых писем, выражающей личные чувства».
В «Положении о письмоводстве и делопроизводстве» от 1918 г. изменения касались исключения устаревших канцелярских штампов в текстах документов, рекомендаций по использованию меньших форматов бумаги в целях ее экономии.
К концу 20-х гг. остро встала проблема унификации и стандартизации документов. Были разработаны стандарты служебных писем, телеграмм, телефонограмм, протоколов, извещений; стандартизованы материалы, применяемые в делопроизводстве (бумага, чернила, ленты пишущих машин).
В 1965 г. была разработана ЕГСД. Реализация ее положений повысила общую культуру управления и качество принимаемых решений, позволила оптимизировать структуру и штатную численность управленческого аппарата.
Однако элементы НИТ, частично реализовывавшиеся в практике работы ведущих зарубежных фирм, в ЕГСД представлены не были из-за полного отсутствия литературы по данным вопросам и финансирования на их практическое изучение. Этот пробел отчасти восполнен позднее созданием новой редакции ГСДОУ, утвержденной в 1988 г.
В 70-80-х гг. были разработаны стандарты на управленческую документацию, общесоюзные классификаторы технико-экономической информации, унифицированные системы документации. Это значительно улучшило оформление документации, облегчило процессы поиска, учета, анализа, хранения разнообразной информации, подготовило почву для автоматизации управленческих функций [1].
На современном этапе процесс документирования стремятся полностью автоматизировать с помощью НИТ. Их использование при осуществлении, например, работы органов исполнительной власти позволит сократить издержки на управление, в том числе за счет высвобождения части технического персонала.
Долю электронного документооборота предполагают довести до 65% внутри ведомств и до 40% - в межведомственном взаимодействии [2]. На сегодняшний день создано множество программ как зарубежного («Lotus Notes», «Office Media»), так и отечественного производства («Дело», «Делопроизводство»).
Создание и оформление ЭД (электронных документов) регулируют Федеральные законы от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи», от 27 июля 2006 №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации», Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 гг.)» от 28 января 2002 г. № 65.
Интернациональное взаимодействие на документальном уровне регулируют в рамках международного стандарта ИСО 15489:2001 «Информация и документация. Управление документами» [4].
Становление документирования за рубежом
В Германии с 1926 г. действовал «Имперский закон о всеобщем порядке делопроизводства». Разработчики современной системы делопроизводства министерств ФРГ одной из главных ее задач поставили «противодействие соблазну через средства современной ВТ отказаться от строгих систематизирующих схем группировки и шифрования документов» [5].
В 1960 г. Европейской экономической комиссией была признана целесообразность унификации деловых документов. В 1963 г. ею был принят формуляр-образец, признанный в 1966 г. и ведомствами СССР [5].
В США с 1976 г. действует закон по управлению федеральной документацией.
Термин «Управление документацией» включает планирование, контроль, руководство, организацию, обучение и другие управленческие действия, предполагающие создание и оформление документов, их хранение, использование и возможность распоряжения ими.
В Англии с 1985 г. действует Правительственная программа по совершенствованию управления документацией. При кабинете министров работает второй административный отдел, который совместно с Государственный архивом Великобритании занимается вопросами управления документацией на современном технико-технологическом уровне.
В Чехии в законе «Об архивном деле» 1994/1997 - 2002 гг. четко обозначена обязанность всех организаций, независимо от формы собственности, «заботиться о правильном оформлении, учете и хранении документации».
В Австралии впервые в мире в 1996 г. был принят стандарт по управлению документами, содержащий рекомендации по работе с традиционными (на бумажном носителе) и современными (электронными) документами [6].
В 2003 г. в Голландии на основании закона «Об электронных подписях» 1999/93/ЕС принят аналогичный закон, признающий электронно-цифровую подпись на ЭД равнозначной собственноручной на бумажном носителе.
В настоящее время Европейское Сообщество прилагает значительные усилия по реорганизации деятельности органов государственной власти в соответствии с концепцией «Электронного правительства» и «Электронного управления». Так, в Голландии одной из целей продвижения бизнеса является ведение как минимум 25% управленческой деятельности национального правительства электронным способом. В национальных проектах «Электронного правительства» участвуют страны Европы, Великобритания, Соединенные штаты Америки, Россия [2].
Показательным является и опыт коллег из стран СНГ. Республика Беларусь - одно из первых государств, успешно разработавших и внедривших законодательную и нормативно-методическую базу управления документацией, включая электронную. Закон «Об информатизации» (1995 г.), Гражданский кодекс Республики Беларусь (1998 г.), закон «Об электронном документе» (2000 г.), ГОСТ СТБ 1221-2000 «Документы электронные. Правила выполнения, обращения и хранения» являются важными государственными актами в сфере ДОУ [6].
В ряде стран основным нормативным документом, регламентирующим документирование и работу с документами, является национальный стандарт, эквивалентный международному ИСО
15489:2001 «Информация и документация. Управление документами» [4]. Например, в Голландии это переведенный на национальный язык ISO NEN 15489:2001[7].
Из ретроспективного анализа со всей очевидностью следует, что во всем мире наблюдается уверенная тенденция совершенствования создания и оформления документов с целью экономии временных и трудовых ресурсов, обеспечения сохранности документированной информации как объекта социального, экономического, политического, исторического, научного и культурного наследия.
1. Рубцов, В. М. Государственное регулирование ДОУ // Делопроизводство: информационно-аналитический журнал. - 2008. - № 3. - С. 11-16.
2. Электронная Россия (2002-2010 годы) [Текст]: Федеральная целевая программа: [принята Постановлением Правительства Российской Федерации 28 января 2002 г. № 65]. - М: Приор, 2003.
3. Постановление губернатора Амурской области от 27.12.07 № 700 «Об утверждении типовой инструкции по делопроизводству в исполнительных органах государственной власти Амурской области».
4. ИСО 15489:2001 Информация и документация. Управление документами: Межгосуд. стандарт. -Введ. 2001-01-25. - М.: Изд-во стандартов, 2002.
5. Столяров, Ю.Н. Синтакционная составляющая документа // Делопроизводство: информационно-аналитический журнал. - 2006. - № 4. - С. 20-23.
6. Ларин, М.В. О современных проблемах ДОУ в Российской Федерации и мире // Справочник секретаря офис-менеджера: информационный журнал. - 2008. - № 3. - С. 25-31.
7. Рысков, О.И. Управление документами в европейских странах. Обзор нормативной базы // Делопроизводство: информационно-аналитический журнал. - 2006. - № 4. - С. 8-14.
