CC BY
95
ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
DOI 10.24411/2227-7315-2020-10064 УДК 340
В.М. Баранов, М.В. Баранова
ДОКТРИНАЛЬНАЯ ЭКСПЕРТНАЯ ОЦЕНКА СОДЕРЖАНИЯ И ТЕХНИКИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «ОБ УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
Введение: статья посвящена доктринальной правовой экспертной оценке новейшего базового федерального закона об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Привлекается внимание юридической общественности к значимости регионального аспекта правозащитной деятельности, необходимости усиления гарантий деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, важности повышения доверия граждан и должностных лиц к его возможностям при совершенствовании законодательства в сфере прав человека. Цель: определить реальное качество новаторского закона, выдвинуть гипотезы о его потенциальной результативности, способствовать профилактике и противодействию вредных социальных последствий от имеющихся в документе изъянов. Методологическая основа: диалектический, историко-правовой, сравнительно-юридический методы, метод контент-анализа, институциональный подход. Результаты: раскрыты достоинства законодательного акта, выявлены конкретные содержательные и технико-юридические дефекты документа, предложены организационно-управленческие и культурно-психологические меры по его совершенствованию. Выводы: федеральный закон об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации выступает важной вехой в развитии системы правозащитного механизма государства и гражданского общества, действенным элементом правопорядка. Требуется дальнейшее совершенствование содержания и
© Баранов Владимир Михайлович, 2020 е
Доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации, Почет- и
ный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, помощник начальника •
Нижегородской академии МВД России по инновационному развитию научной деятельности; e-mail: ba- ¡S
ranov_prof@bk.ru 1
© Баранова Марина Владимировна, 2020 )
Доктор юридических наук, кандидат культурологии, профессор, Почетный работник высшего про- 2
фессионального образования Российской Федерации (Нижегородский государственный университет 2
им. Н.И. Лобачевского); e-mail: qazxswl232007@yandex.ru °
© Baranov Vladimir Mikhailovich, 2020
Doctor of law, Professor, Honored worker of science of the Russian Federation, Honorary worker of higher professional education of the Russian Federation, assistant to the head of the Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of internal Affairs of Russia for innovative development of scientific activities © Baranova Marina Vladimirovna, 2020
Doctor of law, candidate of cultural studies, Professor, Honorary worker of higher professional education of the Russian Federation, Professor (Lobachevsky state University of Nizhny Novgorod) 15
структуры акта путем устранения ряда дефектов и унификации редакции некоторых статей акта. Повышение качества законодательной основы деятельности регионального омбудсмена — высокоценная и пока недостаточно эффективно используемая гарантия принципов правового государства.
Ключевые слова: институт уполномоченного по правам человека, закон об уполномоченных по правам человека в субъекте РФ, правозащитная новелла, дефект правовой основы деятельности уполномоченного, технико-юридические средства повышения качества закона.
V.M. Baranov, M.V. Baranova
DOCTRINAL EXPERT ASSESSMENT OF THE CONTENT AND TECHNIQUE OF THE FEDERAL LAW "ON HUMAN RIGHTS COMMISSIONERS IN THE SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION"
Background: the article deals with the doctrinal legal expert assessment of the latest basic Federal law on human rights commissioners in the Russian Federation subjects. The attention of the legal community is drawn to the significance of the regional aspect of human rights activities, the need to strengthen guarantees for the activities of the Commissioner for human rights in the Russian Federation, the importance of increasing the confidence of citizens and officials in its capabilities in improving legislation in the field of human rights. Objective: to determine the real quality of the innovative law, to put forward hypotheses about its potential effectiveness, and to contribute to the prevention and counteraction of harmful social consequences from the flaws in the document. Methodology: dialectical, historical-legal, comparative-legal methods, content analysis method, institutional approach. Results: the advantages of the legislative act are revealed, specific content and technical and legal defects of the document are identified, organizational and managerial and cultural and psychological measures for its improvement are proposed. Conclusions: the Federal law on human rights commissioners in the Russian Federation's constituent entities is an important milestone in the development of the state and civil society's human rights mechanism, and an effective element of the rule of law. Further improvement of the content and structure of the act is required by eliminating a number of defects and unifying the wording of some articles of the act. Improving the quality of the legislative framework for the regional Ombudsman's activities is a highly valuable and not yet effectively used guarantee of the principles of the rule of law.
Key-words: institute of the Commissioner for human rights; the law on human rights commissioners in the subject of the Russian Federation; human rights Novella; a defect in the legal basis of the Commissioner's activities; technical and legal means to improve the quality of the law.
Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2019 г. содержит раздел 7.2 «Партнерство с уполномоченными по правам человека в субъектах в Российской Федерации», где на с. 289 констатировано: «Примером результативной работы стал Федеральный закон «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации», разработанный членами Совета Федерации совместно с уполномоченными по правам человека»1 [1, с. 289].
16
1 URL: http://ombudsmanrf.org/ (дата обращения: 22.04.2020).
Федеральный закон от 18 марта 2020 г. № 48-ФЗ «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации»2 [2] (далее — закон 48-ФЗ) стал важной вехой в становлении этого регионального правозащитного института. Несмотря на то, что система уполномоченных по правам человека начала развиваться значительно раньше, чем система уполномоченных по правам ребенка и уполномоченных по защите прав предпринимателей, этот закон оказался последним по времени принятия по сравнению с аналогичными законодательными актами (Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации», Федеральным законом от 27 декабря 2018 г. № 501-ФЗ «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации»3).
Пятью годами ранее в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»4 (далее — закон 184-ФЗ) была включена новая ст. 16.1 «Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации», где были заложены основы регулирования, получившие логическое развитие в рассматриваемом законе.
Законом 48-ФЗ установлены основные требования к порядку назначения уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации (далее — уполномоченный), его статусу и полномочиям, конкретизировать которые могут и должны законы субъектов РФ. Ранее региональные уполномоченные опирались только на законы субъектов федерации, которыми не могли быть решены вопросы их взаимодействия с территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти. Между тем из практики известно, что большинство обращений к уполномоченным касается защиты и восстановления прав граждан, реализацией которых занимаются именно федеральные органы исполнительной власти и федеральные фонды через свои территориальные отделения. С принятием закона 48-ФЗ этот пробел устранен, и полномочия региональных уполномоченных стали полнее, распространившись на взаимодействие с широким кругом органов и организаций, в т.ч. федерального подчинения. При этом институты федерального и регионального уровней уполномоченных по правам человека если и не стали единой гармоничной системой, то приобрели большую согласованность.
Уполномоченные по правам человека в субъектах РФ остались региональными государственными должностными лицами, деятельность которых финансируется исключительно из региональных бюджетов. В то же время Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации получил право согласования кандидатур уполномоченных в субъектах федерации как при их назначении, так и при досрочной отставке5.
Региональный уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим от каких-либо государственных органов и должностных лиц, а также неподотчетен им. Это важный постулат закона 48-ФЗ. Вместе с тем пока нельзя сказать, что он подкреплен достаточными гарантиями независимости и потому выглядит несколько идеалистично. Так, согласно закону 184-ФЗ должность
2 См.: Российская газета. 2020. 20 марта.
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 53, (ч. I), ст. 8427.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42, ст. 5005.
5 Данное юридическое регулирование действует с 2015 года. 17
уполномоченного может учреждаться конституцией (уставом) либо законом субъекта РФ. Разумеется, закрепление института уполномоченного в основном законе региона придает ему большую устойчивость, поскольку для ликвидации правозащитного государственного органа требуется квалифицированное большинство голосов депутатов законодательного органа власти. Если же должность уполномоченного учреждена только законом субъекта РФ, то она может быть упразднена согласованным решением законодательного и исполнительного органов государственной власти региона.
О приоритете конституционного учреждения должности уполномоченного говорит и рекомендательный документ международного права — Принципы защиты и продвижения института омбудсмена («Венецианские принципы»), принятые Венецианской комиссией на 118-й пленарной сессии 15-16 марта 2019 г.: «Институт омбудсмена, включая его полномочия, основывается на прочной правовой базе, предпочтительно на конституционном уровне, а его характеристики и функции могут быть дополнительно проработаны на законодательном уровне»6.
Закон 48-ФЗ не предусматривает и гарантий финансового обеспечения уполномоченного. Венецианские же принципы постулируют, что «институту омбудсмена должны быть предоставлены достаточные и независимые бюджетные ресурсы... Омбудсмен должен представить проект бюджета на предстоящий финансовый год. Утвержденный бюджет института не сокращается в течение финансового года, за исключением случаев, когда это сокращение обычно применяется к другим государственным учреждениям. Независимая финансовая проверка бюджета омбудсмена должна учитывать только законность финансовых процедур, а не выбор приоритетов при выполнении полномочий».
В соответствии с п. 2 ст. 18 закона 48-ФЗ «обеспечение деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и его аппарата осуществляется за счет бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации». А если субъект Федерации дотационный? Возможен вариант ассигнования «50% на 50%», т.е. поровну от федерального центра и региона. Предпочтительно обеспечивать деятельность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации за счет федерального бюджета, что значительно увеличило независимость этого должностного лица от региональных органов власти.
В большей степени российский закон 48-ФЗ перекликается с Венецианскими принципами в вопросе сроков полномочий уполномоченного. Согласно закону 48-ФЗ одно и то же лицо не может быть избрано на должность уполномоченного более чем на два срока подряд. Венецианские принципы также предлагают, чтобы мандат омбудсмена мог быть продлен только один раз, и даже указывают, что желательно ограничиться одним сроком. Но наряду с этим Венецианские принципы рекомендуют, чтобы срок полномочий омбудсмена превышал срок полномочий назначающего его органа. Однако в законе 48-ФЗ эта рекомендация не учтена: указано, что срок полномочий уполномоченного, устанавливаемый законодательством субъекта РФ, не может превышать 5 лет, что как раз совпадает со сроком полномочий регионального законодательного органа.
6 Основные демократические принципы для институтов омбудсмена (Венецианские принципы). Официальный сайт Венецианской комиссии. www.venice.coe.int (дата обращения: 16.04.2020); URL: http://ombudsmanrf.org/ (дата обращения 22.04.2020).
Одной из существенных гарантий независимости уполномоченного является закрепленный в законе 48-ФЗ иммунитет от дачи им свидетельских показаний об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с исполнением своих должностных обязанностей. Право отказаться от дачи показаний оговорено в отношении гражданских, уголовных, административных дел и дел об административных правонарушениях.
Можно только приветствовать отнесение уполномоченных к лицам, в отношении которых применяется и особый порядок производства по уголовным делам. Известно, что ныне по инициативе членов Совета Федерации во главе с председателем Комитета палаты по конституционному законодательству и государственному строительству А.А. Клишасом предлагается внести такие изменения в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, когда решение о возбуждении уголовного дела в отношении региональных омбудсменов будет принимать руководитель следственного органа Следственного комитета РФ по соответствующему субъекту Федерации7.
Не подлежит сомнению значительный положительный потенциал новых возможностей института Уполномоченного: 24 апреля 2020 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин подписал сразу два Федеральных закона № 130 и № 1318. Этими актами внесены изменения в ст. 56 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и ст. 69 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, которые предоставили Уполномоченному по правам в Российской Федерации и уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации свидетельский иммунитет. Эти субъекты правозащитной деятельности вправе не давать свидетельские показания об обстоятельствах, ставших им известными в связи с исполнением ими своих должностных обязанностей. Полагаем, что это не пустая технико-юридическая формальность (иммунитетом обладают адвокаты и священники), а весомая гарантия независимости Уполномоченного, которая может существенно повысить уровень доверия граждан при обращении с жалобами на действия органов государственной власти. И дело не только в том, что граждане могут теперь не опасаться за сохранность тайн их частной жизни. Важно, что никто отныне не вправе пытаться официально либо неофициально получить у уполномоченных конфиденциальную информацию.
Вместе с тем в большинстве случаев об обстоятельствах соответствующего дела осведомлен не только уполномоченный, но и кто-то из его помощников, которому поручалось заниматься этим делом. Однако помощник не защищен аналогичным иммунитетом, что снижает эффективность такой гарантии и для уполномоченного. Венецианские принципы предлагают закреплять более широкую гарантию по времени и кругу лиц: «Омбудсмен, депутаты и сотрудники директивных органов пользуются иммунитетом от судебного разбирательства в отношении деятельности и слов, произнесенных или написанных в официальном качестве (функциональный иммунитет). Такой функциональный иммунитет применяется также после того, как омбудсмен, депутаты или сотрудник, принимающий решения, увольняются».
Закон 48-ФЗ отдает определенный приоритет уполномоченному по правам человека по сравнению с «отраслевыми» региональными уполномоченными.
7 См.: Редичкина К. Региональные омбудсмены смогут отказаться от дачи свидетельских показаний // Парламентская газета. 2020. 17-23 апр.
8 См.: Российская газета. 2020. 28 февр.
Установлено, что законом субъекта Федерации на уполномоченного по правам человека могут быть возложены функции уполномоченного по правам ребенка в субъекте РФ, уполномоченного по правам коренных малочисленных народов, а также функции других должностных лиц, уполномоченных осуществлять защиту прав иных категорий граждан в субъекте РФ. В качестве альтернативного варианта на уполномоченного по правам человека может быть возложена координация деятельности указанных уполномоченных и других должностных лиц.
В российских регионах эти возможности координации, введенные еще в 2015 г. Статья 16.1 закона 184-ФЗ, реализуются по-разному. Иногда уполномоченный по правам человека ни с кем свои функции не совмещает и никого не координирует. Но порой можно наблюдать значительную степень зависимости от него кого-то из других «отраслевых» уполномоченных (например, когда уполномоченный по правам человека возглавляет государственный орган, созданный для обеспечения деятельности и его и уполномоченного по правам ребенка).
В Нижегородской области реализован «мягкий» вариант координации: уполномоченный по правам человека осуществляет координацию деятельности уполномоченного по правам ребенка, при этом каждый из этих должностных лиц возглавляет самостоятельный государственный орган со статусом юридического лица. В 2015 г. эта норма областного закона была дополнена следующим положением переходного характера: в случае отсутствия уполномоченного по правам ребенка, в т.ч. в связи с досрочным прекращением полномочий, его функции осуществляются уполномоченным по правам человека. Необходимость такого временного совмещения была вызвана тем, что именно в 2015 г. на должность ° Уполномоченного по правам человека в Нижегородской области была избрана ? Н.Т. Отделкина, являвшаяся в это время Уполномоченным по правам ребенка а в Нижегородской области.
| Между тем эта норма, продиктованная конкретно-личностным фрагментом
I политической жизни, указывает на необходимость урегулирования противо-| положной гипотетической ситуации, а именно: кем будут осуществляться ! полномочия уполномоченного по правам человека, если его должность окажет-
| ся освобожденной досрочно? С точки зрения интересов граждан можно было
ф
| бы подождать назначения нового уполномоченного, тем более что оставшийся | без руководителя аппарат помощников должен продолжать правозащитную работу. Однако если эта деятельность реализуется государственным органом со | статусом юридического лица, возглавляемым уполномоченным, кто-то должен | руководить этим органом и в переходный период, но этот вопрос законодательно, даже «рамочно», не урегулирован. Может быть предложен следующий вариант | нормы федерального или регионального закона: в случае досрочного прекра-§ щения полномочий уполномоченного решением законодательного (представи-§ тельного) органа государственной власти субъекта РФ его полномочия временно 1 возлагаются на одного из руководящих работников аппарата, обеспечивающего | деятельность уполномоченного.
Законом 48-ФЗ установлено, что уполномоченный принимает к рассмотрению жалобы граждан (включая иностранных и лиц без гражданства), находящихся на территории субъекта Российской Федерации. Это ограничение представляется закономерным, но в то же время чрезмерно императивным. Если, например, заявитель временно находится за пределами данного субъекта РФ, но его права 20 были нарушены на территории этого субъекта, то более эффективную правовую
помощь такому гражданину может оказать уполномоченный того региона, в котором были нарушены права. Таким образом, полагаем, что обоснованным и логичным было бы допустить исключения из общего запрета принимать к рассмотрению жалобы граждан, находящихся за пределами данного субъекта Федерации.
Новацией закона 48-ФЗ стало разграничение обычных обращений граждан и «жалоб, адресованных уполномоченному». Под такой жалобой понимается просьба гражданина о защите и восстановлении прав и свобод, нарушенных, по его мнению, решениями или действиями (бездействием) органов власти или местного самоуправления, действующих в данном регионе, если заявитель ранее обжаловал эти решения в судебном или административном порядке.
В отличие от сроков рассмотрения обращений, установленных Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»9 (от 30 до 60 дней), рассмотрение жалоб уполномоченным каким-либо сроком не ограничено. В то же время уполномоченный должен уведомить заявителя о принятии либо непринятии жалобы к рассмотрению в течение первых 15 дней.
Рассмотрение жалоб уполномоченным по правам человека имеет еще ряд особенностей, подчеркивающих специфику этого правозащитного органа. Так, уполномоченный вправе разбираться в ситуациях, по которым уже приняты судебные решения, в то время как иные государственные органы, руководствующиеся только Федеральным законом № 59-ФЗ, должны возвращать заявителям без рассмотрения обращения, в которых обжалуются судебные решения. Определены в общем виде и возможные меры реагирования уполномоченного при рассмотрении дел, по которым имеются судебные решения.
Во-первых, законом 48-ФЗ региональные уполномоченные впервые наделены правом обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав и свобод человека и гражданина (в т.ч. неограниченного круга лиц), нарушенных решениями или действиями (бездействиями) государственного органа, муниципального органа, организации, должностного лица, государственного или муниципального служащего. Это важное полномочие, которым ранее располагал только федеральный уполномоченный. При этом полномочия федерального ом-будсмена все же шире: если региональные уполномоченные вправе обжаловать решения государственных и муниципальных органов, то Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации может обжаловать также решения органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Во-вторых, при рассмотрении жалоб, связанных с уголовным преследованием, уполномоченный вправе обратиться в прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу приговора суда — с тем, чтобы прокурор мог воспользоваться своим правом на внесение в суд представления о пересмотре приговора. Следует отметить, что подобные ходатайства были и ранее возможны и не требуют специального законодательного регулирования; вместе с тем включение этого права в закон 48-ФЗ полезно тем, что предполагает более внимательное отношение органов прокуратуры к таким ходатайствам уполномоченных.
Примечательно, что федеральный уполномоченный вправе обращаться с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения или приговора
9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 19, ст. 2060.
21
суда не только в прокуратуру, но и в суд. Было бы целесообразно предоставить аналогичное полномочие и региональным уполномоченным, ограничив при этом уровень судов судами субъектов РФ и апелляционными судами общей юрисдикции.
В-третьих, уполномоченные наделены правом обращаться в суд с ходатайством об ознакомлении с материалами по гражданскому или административному делу, решение по которому вступило в законную силу. Данное полномочие представляется половинчатым, поскольку ставит уполномоченного в зависимое положение и позволяет суду немотивированно отказать ему в ознакомлении с материалами дела. Не понятно также, какие дела в контексте этой нормы относятся к административным: только дела, рассматриваемые в порядке Кодекса административного судопроизводства РФ, или также дела об административных правонарушениях. Полагаем также, что право уполномоченного на ознакомление с материалами судопроизводства следовало распространить на уголовные и арбитражные дела.
При этом надо иметь в виду, что достичь результатов здесь весьма непросто. Временные затраты на судопроизводство в целом велики, и далеко не всегда возможно изменить последствия совершенных ранее незаконных действий.
Институт Уполномоченного по правам человека в РФ занимает особое место в системе институтов гражданского общества, определяемое его двойственной правовой природой: с одной стороны, Уполномоченный является государственным чиновником, назначаемым и отстраняемым от выполнения своих полномочий Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Аппарат Уполномоченного — государственный орган, а его специалисты — государственные служащие, финансируемые из средств государственного бюджета. С другой стороны, этот институт обязан обеспечивать содействие и поддержку институтам гражданского общества и быть независимым от государственных органов и должностных лиц. Создание данного института в России (как и Общественной палаты) было санкционировано не самим гражданским обществом, которого к моменту принятия Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» не существовало в полноценном и оформленном виде, а государством.
Деятельность уполномоченного усиливает существующие средства защиты прав человека, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав. Для сравнения и внесения предложений по совершенствованию законодательства оценим порядок формирования и объем функций и полномочий омбудсмена в других странах10 [1, с. 463-468].
Институт омбудсмена имеет скандинавское происхождение, впервые он появился в Швеции в 1809 г. и на протяжении XIX в. оставался исключительно шведским явлением. На сегодняшний день национальные институты в форме омбудсмена учреждены примерно в 90 государствах в качестве ответа гражданского общества на усиление исполнительной власти, нарушение норм управленческой морали. Это позволило преодолеть противоречия между госу-
10 См. ст. 3 Федерального Конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (в ред. от 31 января 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 9, ст. 1011; 2016. № 5, ст. 552.
дарством и гражданским обществом, гарантируя информированность граждан о злоупотреблениях чиновников.
Омбудсмен Дании соответствует классической, т.е. парламентской модели омбудсмена. Его независимость обеспечивается законом, процедурой выборов, самостоятельным бюджетом, наличием собственного бюро. Сфера компетенции определена однозначно — защита индивидуальных прав человека в отношениях с публичной администрацией. Несмотря на то, что представления датского омбудсмена носят рекомендательный характер, его деятельность компенсирует недостатки внутреннего административного контроля, дополняя парламентский и судебный контроль, позволяет доступными средствами защитить граждан от противоправных действий или иных ошибок исполнительной власти.
Гренландский омбудсмен, как и его датский коллега, является независимым должностным лицом, осуществляющим контроль за законностью деятельности органов власти, наделен широким кругом полномочий.
Согласно ст. 1 Закона Польши об омбудсмене от 15 июля 1987 г., задачей ом-будсмена, выступающего в качестве защитника прав человека, является изучение того, нарушают ли действия или бездействие со стороны органов власти, организаций и институтов, чьи функции вторгаются в сферу этих прав, закон и принцип равенства. Он может попросить о принятии соответствующих мер, предусмотренных законом, в отношении лица, чьи действия привели к нарушению прав человека.
Законодательное регулирование компетенции федерального и региональных уполномоченных в Российской Федерации находится в русле мировых тенденций, но, по нашему мнению, нуждается в совершенствовании инструментов реагирования на допущенные нарушения и в определенном расширении полномочий.
Например, п. 3 ст. 11 закона 48-ФЗ гласит: «При наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод человека и гражданина либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации вправе по собственной инициативе провести проверку обстоятельств и принять соответствующие меры в пределах своей компетенции». Однако проверка обстоятельств своими силами возможна и в иных случаях и сама по себе не является особой мерой реагирования.
Можно предложить развить эту норму текстом следующего содержания: «при подтверждении указанной информации, — внести соответствующему должностному лицу представление о необходимости приостановить до судебного решения соответствующие действия, на которое должен быть дан ответ в течение 15 дней». Без такого или подобного этому дополнительного полномочия остается нереализованным тот посыл, который вкладывался законодателем в данный пункт, а именно что в случае массовых или грубых нарушений прав и свобод человека уполномоченный должен иметь и возможность более своевременного и эффективного реагирования. Разумеется, аналогичное право в первую очередь должно быть предоставлено федеральному уполномоченному.
Полномочие по внесению представлений наложит на омбудсмена дополнительную ответственность, одновременно увеличив эффективность и значимость деятельности уполномоченных, позволяя компенсировать недостатки внутренне-
го административного контроля, становясь доступным средством защиты прав человека от противоправных действий или иных ошибок исполнительной власти.
Несмотря на то, что в последние годы последовательно расширялись права региональных уполномоченных на посещение мест принудительного содержания граждан, часть из таких учреждений остается вне их контроля. Сюда относятся медицинские стационары психиатрического профиля, а также отделения для проведения стационарной психиатрической экспертизы обвиняемых в совершении преступлений. В этом же ряду и специальные учреждения МВД России для временного содержания выдворяемых и депортируемых иностранных граждан (правом на их посещение наделен лишь Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации). Примечательно, что общественные наблюдательные комиссии правом посещения указанных мест принудительного содержания наделены.
Согласно закону 48-ФЗ для обеспечения деятельности уполномоченного может быть создан аппарат уполномоченного в соответствии с региональным законом. Данная норма оставляет субъектам РФ свободу выбора в этом вопросе, что, вероятно, отражает значительную неравномерность в численности населения и бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. Может быть создан отдельный государственный орган, возглавляемый уполномоченным, что уже имеет место в большинстве регионов. Штат помощников уполномоченного может находиться и в составе другого государственного органа, что также реализовано в отдельных регионах.
Полагаем, что такое регулирование не дает гарантий эффективного функцио-
° нирования института уполномоченного. Предпочтительной была бы норма о зао
? креплении за уполномоченным определенного штата помощников в зависимости а от численности населения в субъекте РФ. В данном случае определяющее значе-| ние имеет не то, создан ли отдельный государственный орган, а то, на какой штат I помощников может опираться уполномоченный в долгосрочной перспективе. | Не раскрыт в законе 48-ФЗ возможный круг прав и обязанностей сотрудников
! аппарата уполномоченного. Лишь в отношении двух процессов упомянуто, что § уполномоченный может участвовать как лично, так и через своего представителя | в судебном процессе по делу о защите прав и свобод человека и гражданина, а | также в парламентских слушаниях, инициированных самим уполномоченным. 'I Между тем, исходя из практики работы, имеется насущная потребность в том,
| чтобы сотрудники аппарата уполномоченного также имели право осуществлять | по его поручению отдельные полномочия уполномоченного, как то: посещение мест принудительного содержания граждан, посещение государственных органов и организаций, получение сведений и объяснений у должностных лиц. ё Так, в Нижегородской области имеется более 60 мест принудительного содер-§ жания, и лично уполномоченный физически не может посетить все те из них, | которые требуется посетить в связи с рассмотрением жалоб либо для плановой | проверки. Обращений от граждан поступает более 3 тыс. в год, и проверить их без привлечения помощников, наделенных определенными правами, также не представляется возможным.
Разумеется, только за уполномоченным должно остаться право на принятие мер по результатам рассмотрения жалоб, но его штатных и общественных помощников следует наделить правом выяснять в соответствующих организациях 24 факты и изучать материалы, необходимые руководителю для принятия решения.
В этом контексте заслуживает всяческой поддержки предложение, выдвинутое на с. 312 Доклада о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2019 г., где фиксируется: «Представляется целесообразным предоставить служащим аппарата возможность по поручению Уполномоченного проводить проверки обстоятельств, изложенных в жалобах, и посещать места принудительного содержания». Соответствующее изменение разумно внести одновременно сразу в два закона — тогда синхронно эти полномочия приобретут и служащие аппарата федерального омбудсмена и аппаратов региональных уполномоченных по правам человека.
Определенным парадоксом является то, что уполномоченный по правам человека в субъекте РФ — это одновременно наименование и должностного лица, и государственного органа, который это лицо возглавляет. Возможно, поэтому законодатель, определяя полномочия уполномоченного, не замечает разницы в том, кто этими полномочиями реально может воспользоваться — только сам уполномоченный или, в т.ч., сотрудники его аппарата. Однако поскольку в законе не оговорена возможность передачи уполномоченным своих прерогатив сотрудникам аппарата, некоторыми взаимодействующими структурами это воспринимается как право посещения учреждений только уполномоченным. Поэтому в будущем было бы целесообразно определить в законе основы статуса сотрудников аппарата уполномоченного.
Заметим, что в других государственных органах такой проблемы не возникает. Например, в органах прокуратуры есть как прокуроры — носители процессуальных полномочий, так и иные прокурорские работники, выполняющие соответствующие поручения прокуроров. ш
Пункт 1 ст. 1 анализируемого закона гласит: «должность уполномоченного по и правам человека в субъекте Российской Федерации может (курсив наш. — В.Б., а М.Б.) учреждаться в целях обеспечения дополнительных гарантий государствен- о ной защиты прав и свобод человека и гражданина на территории соответствую- К щего субъекта Российской Федерации». о
с
Здесь законодатель применил, на наш взгляд, «ослабленный» с точки зрения а демократии и гарантий законности оператор деонтической модальности — «мо- в
е
жет». При таком подходе решение вопроса об учреждении должности уполно- о
моченного отдается на усмотрение представительного органа государственной р
власти субъекта Российской Федерации. Единство правовой политики государ- |
ства предполагает функционирование государственной должности уполномочен- К
ного во всех субъектах Российской Федерации. И, думается, в п. 1 ст. 1 закона а
48-ФЗ целесообразнее вместо оператора деонтической модальности «может» |
использовать иной — «должен». Долженствование можно выразить и другим |
технико-юридическим способом — дать новую редакцию этому пункту, где вме- №
сто понятия «может учреждаться» указать «учреждается». Это тем более было 1
бы правильно, учитывая, что на сегодня уполномоченные по правам человека )
действуют уже во всех российских регионах. 0
Подобная ситуация нашла отражение в п. 2 ст. 13 Закона, где установлено: «Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации уполномоченному по правам человека в субъекте Федерации может быть (курсив наш. — В.Б., М.Б.) предоставлено право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации.
И в данном случае есть резон значительно повысить юридические возможности 25
уполномоченного в области совершенствования нормативных правовых актов в части защиты прав и свобод граждан, предоставив ему право законодательной инициативы.
Выдвинутые предложения — не частность, не технико-юридическая деталь. Надо иметь в виду, что при выборе в конкретных случаях того или иного правового оператора деонтической модальности важно учитывать общие перспективы развития российского законодательства, тенденции демократизации, гуманизации правового регулирования. Для развития инициативы и активности граждан полезно максимально широко использовать операторы «вправе», «разрешено», «допускается», «поощряется», «рекомендуется», «может». При необходимости же установления четких границ деятельности, развитие которой желательно всегда держать под контролем государства, целесообразно использовать дескрипторы «обязан», «должен».
В этом контексте мы солидарны с выводом В.Д. Зорькина, когда он отмечает: «Право будущего все большую роль в защите индивидуальных прав и свобод человека начнет отдавать государству, которое становится своего рода основным правозащитным механизмом»11.
К сожалению, закон 48-ФЗ не снабжен преамбулой. Между тем практика обсуждения поправок в действующую Конституцию России свидетельствует, что этот структурный элемент закона имеет особую регулятивную роль, выступает источником правового просвещения, хранилищем исторической памяти. Мы исходим из того, что преамбула закона (особенно посвященного правам человека) не какой-то малозначимый вспомогательный элемент. Преамбула нормативного правового акта — вводная обязательная, неотъемлемая, специфически структурированная, изложенная своеобразным юридическим языком часть правового документа, обладающая нормативным характером, выступающая особым регулятором общественных отношений, центром саморегуляции и средством интеграции всех иных его элементов, выполняющая самобытные функции и вызывающая разноплановые юридические последствия [2, ^ 78]. Именно преамбулы законов призваны выражать доминирующие ценности государства, общества, личности, поскольку это «канал» отражения как федеральной, так и региональной государственной политики.
Учитывая предмет регламентации оцениваемого закона, необходимость повышения доверия к институту уполномоченного по правам человека, в преамбуле следовало бы развернуто показать цель и задачи закона, значимость развития международного и межрегионального сотрудничества в сфере защиты прав человека.
Отступлением от принципа законодательной экономии представляется некоторый дубляж материала в тексте закона 48-ФЗ. Пункт 3 ст. 4 акта гласит: «Кандидат на должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации не может иметь гражданства иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства». Эта же норма повторена в качестве запрета при замещении должности уполномоченного в ст. 5 закона и, в качестве основания досрочного прекращения полномочий, — в ст. 8. Для закона, имеющего всего 19 статей, это не вполне
26
11 См.: Зорькин В.Д. Право будущего в эпоху цифр // Российская газета. 2020. 16 апр.
рационально. Логично было бы включить запрет на иностранное гражданство или вид на жительство в специальный федеральный закон, распространяющий свое действие не только на уполномоченных, но и на других лиц, замещающих государственные должности подобного ранга; в этом случае 48-ФЗ вместо трех аналогичных норм мог бы содержать лишь одну ссылку на такой закон.
Следующее наше критическое замечание некоторые исследователи могут посчитать чрезмерным и малообоснованным. Представляется, что в тексте закона 48-ФЗ не вполне оправданно сделан акцент на «дополнительную» роль деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. В ст. 1 закона, посвященной «Общим положениям», об этом говорится дважды: а) это дополнительная гарантия государственной защиты прав и свобод человека и гражданина на территории соответствующего субъекта Российской Федерации; б) деятельность уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод человека и гражданина.
Не умаляя роли широкого спектра защиты прав и свобод в современной России, следует отметить, что такой акцент вольно либо невольно создает впечатление вторичности, вспомогательности деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.
Полагаем, что более корректно было бы дать более гибкую редакцию: деятельность уполномоченного, являясь самостоятельным видом правозащитной деятельности, не подменяет деятельность и не пересматривает компетенцию иных государственных органов, обеспечивающих защиту нарушенных прав и свобод.
В завершение следует указать, что в ближайшие 5 лет желательно проводить тщательный междисциплинарный мониторинг реализации закона 48-ФЗ, ор- ш ганизовывать ежегодное широкое обсуждение его результатов. После этого есть и резон подготовить развернутый официальный (при участии всех региональных а уполномоченных во главе с Уполномоченным по правам человека в Российской о Федерации) комментарий этого высокоценного документа. К
Жанр комментария позволит не только интерпретировать сущность функ- о
с
ционирующих юридических норм закона 48-ФЗ, но и обнажить проблемные а аспекты, обозначить коллизионные ситуации правозащитной деятельности, в
е
предложить альтернативные варианты их практического разрешения. о
Ясно, что принятие закона 48-ФЗ означает непременную обязательную коррек- ю
Т5
тировку действующих в субъектах Российской Федерации законов об уполномо- |
ченном по правам человека. И здесь весьма непросто избежать конъюнктурного К
дублирования законодательного материала. Нельзя ограничиться «творческой а
переработкой» и «разумной конкретизацией» федерального законодательства. |
Об этом приходится напоминать, потому что в среде депутатского корпуса всех ии
уровней сложился стойкий стереотип: «переложение» в региональном законо- №
дательстве норм федеральных нормативных правовых актов есть нормальная и 1
даже полезная практика, поскольку косвенно происходит правовое просвещение )
граждан и должностных лиц. Полагаем, что подлинное отношение региональ- 0 ного законодателя к институту уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации, кроме всего прочего, можно будет определить по качеству модернизации имеющегося в этой сфере документа, по полноте и точности отражения в нем специфики региона.
Подводя итог этому краткому анализу закона 48-ФЗ, отметим, что в целом
сделан важный шаг в предоставлении гражданам России дополнительного 27
средства правовой защиты и в повышении эффективности работы института региональных уполномоченных. Большинство норм закона находится в русле общемировой тенденции укрепления независимости и расширения инструментария омбудсменов.
Библиографический список
1. Клишас АА. Юридический код государства: вопросы теории и практики. М.: Международные отношения, 2019. 760 с.
2. Баранов В.М. Преамбула нормативного правового акта (доктрина, практика, техника). М.: Юрлитинформ, 2014. 248 с. Глава 2 монографии (с. 181-196) называется «Научно-практическая ценность преамбул нормативных правовых актов в сфере защиты прав человека», и ее содержание вполне может быть использовано при формулировании преамбулы рассматриваемого закона, когда накопится пакет предложений по его совершенствованию.
References
1. KlishasA.A. The Legal Code of the State: Questions of Theory and Practice. Moscow: International relations, 2019. 760 p.
2. Baranov V.M. Preamble of the Normative Legal Act (Doctrine, Practice, Technique). Moscow: Yurlitinform, 2014. 248 p. Chapter 2 of the monograph (p. 181-196) is called «The Scientific and Practical Value of the Preamble of Normative Legal Acts in the Field of Human Rights Protection», and its content may well be used in the formulation of the preamble of the law in question, when a package of proposals for its improvement is accumulated.
