CC BY
52
РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА
ДОХОДНАЯ БАЗА МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ1
N.B. ПЕНСИИ, кандидат экономических наук, доцент Т.В. ГРИЦЮК, кандидат экономических наук, доцент А.В. ЛЕКСИН
Государственный университет управления
В соответствии с новой редакцией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступающего в силу 1 января 2006 г., муниципальное Образование — это поселение, городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и из бюджета субъекта Федерации.
Несмотря на идеалистическое желание построить одноуровневую систему местного самоуправления (в смысле его территориальной организации), эта задача на практике неразрешима. Требования, предъявляемые к местному самоуправлению, противоречивы. С одной стороны, местная власть по своей природе максимально приближена к населению. Исходя из этого территории муниципальных образований должны быть локализованы, чему соответствует организация местного самоуправления в отдельных населенных пунктах или их небольших группах. С другой стороны, для достижения экономической эффективности деятельности местного самоуправления необходимо наличие достаточных собственных ресурсов (материальных, финансовых, природных), которые, как правило, имеются на относительно больших территориях (не менее существующих районов). Особенно это относится к объектам налогообложения, прежде всего к хозяйствующим субъектам, распо-
1 Окончание. Начал см. в журнале «Дайджест-Финансы», 2005г.-№3(123).
ложенным по территории неравномерно. Поэтому в большинстве стран с развитой системой самоуправления существует двухуровневая территориальная организация местного самоуправления. Тем более это актуально для России с ее огромными диспропорциями в социально-экономическом развитии регионов и населенных пунктов.
Еще одним весомым доводом в пользу двухуровневой территориальной организации местного самоуправления и типологизации муниципальных образований является необходимость разграничения компетенции и требующихся для ее реализации ресурсов.
Финансовые аспекты местного самоуправления устанавливаются в Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Как установлено в этом законе, доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов. Она также может включать финансовую помощь в различных формах - дотации, субвенции, средства Фонда финансовой поддержки муниципальных образований, а также средства по взаимным расчетам.
К собственным доходам местных бюджетов относятся местные налоги, сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты. К другим собственным доходам местных бюджетов относятся:
• доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;
• не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации;
^ДЯЙДЖЕШвННАЙСЫ
33
• доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;
• платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством РФ;
• доходы от проведения муниципальных денеж-но-вещевых лотерей;
• штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ;
• государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством РФ;
• не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций);
• налог на доходы физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.
К регулирующим доходам местных бюджетов относятся доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе. К ним относятся: ' • часть налога (на доходы) с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту РФ;
• часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ;
• часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ;
• часть акцизов на спирт, водку и ликероводоч-ные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ;
• часть акцизов на остальные подакцизные товары (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ. Размеры минимальных долей (в процентах) федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной основе, определяются законодательными (представительными) органами власти субъекта РФ. Расчет долей федеральных налогов, подлежащих закреплению за муниципальными образованиями, производится, исходя из общего объема средств, переданных субъекту РФ по каждому из этих видов налогов. В этих пределах законодательный (представитель-
2 Казюкова Н. Централизация: продолжение следует... // Муниципальная власть. 2003. - № 5. -С. 16-18.
ный) орган субъекта РФ устанавливает в соответствии с фиксированной формулой для каждого муниципального образования доли соответствующих федеральных налогов, закрепляемых на постоянной основе, исходя из их среднего уровня по субъекту РФ. Доли этих налогов рассчитываются по фактическим данным базового года. Сверх этих долей законодательный (представительный) орган субъекта РФ может устанавливать нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты от регулирующих доходов на планируемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года).
В местный бюджет поступают также ассигнования на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органами местного самоуправления, ассигнования на финансирование реализации органами местного самоуправления федеральных законов и законов субъектов РФ, ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов муниципального образования, а также другие неналоговые доходы, поступающие в местные бюджеты в порядке и по нормативам, установленным федеральными законами, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления. Введение компенсационной нормы весьма своевременно, поскольку в бюджетной практике России 1990-х гг. имели место случаи передачи расходов на уровень местных бюджетов без обеспечения источником финансирования. Это относится прежде всего к передаче на балансы органов местного самоуправления ведомственной социально-культурной сферы. Представляется, что эта норма позволит защитить интересы проживающего на данной территории населения.
В 2004 г., по оценкам Конгресса муниципальных образований РФ, продолжилась тенденция предыдущих лет по централизации доходов в федеральном бюджете2. Доля консолидированного бюджета в 2004 г. сократилась до 43,85, при этом никакие расходные полномочия на федеральный уровень с уровня субъектов Федерации не переданы (см. таблицу).
Сокращение доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации предполагается за счет снижения доходов не бюджетов субъектов Федерации, а муниципальных бюджетов. Налоговые доходы местных бюджетов, по предварительным оценкам, составили 412 млрд руб., увеличившись по сравнению с 2003 г. на 7%, что ниже уровня ожидаемой инфляции. В структуре налоговых
ДАЙДЖЕСТ-ФИНАНСЫ
шиттгтипи1 "тлт 4.тщ 2000
доходов более половины составили доходы от налога на доходы физических лиц. Сохранение такой тенденции следует считать положительным моментом при формировании доходов местных бюджетов. Налог на имущество физических лиц и земельный налог, который в результате реформирования должны стать основой формирования местных бюджетов, составили 7,5% налоговых доходов. При этом адекватного сокращения собственных расходов местных бюджетов не предвидится.
Снижение доли субнациональных бюджетов в доходах консолидированного бюджета РФ привело к ухудшению материально-технической базы муниципальных образований. Стало невозможно данным образом решать такие вопросы, как оснащение образовательных учреждений необходимыми техническими ресурсами, а лечебных — диагностическим оборудованием. Увеличивается износ основных средств и у бюджетной сферы, и у ЖКХ, в особенности из-за невозможности в достаточных
Оценка доходной базы территориальных бюджетов в 2004 г., млн руб.*
Показатель Бюджеты территорий (прогноз Минфина) Субъекты Федерации" Местные бюджеты"
Налоговые доходы 1 482 843 1 070 185 412 356
Налоги на прибыль, в т.ч. 978 413 693 905 284 508
налог на прибыль организаций 442 331 395 770 46 561
налог на доходы физических лиц 532 729 295 002 237 727
н&лог на игорный бизнес 3 348 3 132 215
единый социальный налог 2,5 0,67 1,87
страховые взносы на обязательное пенсионное х страхование в РФ, зачисляемые в пенсионный фонд 2,3 0,01 2,27
Налоги на товары и услуги, в т.ч. 133 816 120 187 13 629
акцизы по подакцизным товарам 133 354 119 856 13 498
лицензионные и регистрационные сборы 462 331 131
Налоги на совокупный доход 33 265 22 237 И 027
Единый сельхозналог 301,7
Налоги на имущество, в т.ч. 143 181 81 786 61 395
налоги на имущество физических лиц 4 057 4 057
налоги на имущество организаций 134 896 78 335 56 561
Платежи за пользование природными ресурсами 102944 75 164 27 780
Земельный налог 51 844 24 064 27 780
Прочие налоги, пошлины и сборы 9 092 76 906 14017
Неналоговые доходы 172 998 122 775 50 223
Безвозмездные перечисления, в т.ч. 340 047
финансовая помощь другим бюджетам бюджетной системы 311 047
субвенции бюджетам СФ на финансирование дорожного хозяйства 29 000
Доходы целевых бюджетных фондов
ИТОГО доходов 1 995 887 1 192 960 462 579
Примечание:
* - налог на прибыль — в местных бюджетах рассчитан исходя из муниципальной ставки в 2%, в бюджетах субъектов Федерации - 17%;
налог на доходы физических лиц — структура распределения между региональными и муниципальными бюджетами на уровне 2003 г.;
налог на игорный бизнес — в связи с передачей данного налога на уровень субъекта Федерации он полностью засчитан в региональные бюджеты;
акцизы — доходы бюджетов субъектов Федерации увеличены на сумму 29 млрд руб. (федеральная доля акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9%);
налоги на совокупный доход — 30% доходов, поступающих от налогов на совокупный доход переданы из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации.
** - расчеты Конгресса муниципальных образований РФ:
налог на имущество организаций — рассчитан исходя из динамики, сложившейся за последние годы; налоги на природные ресурсы — рассчитаны исходя из прогноза Минфина России.
объемах выделять бюджетные ассигнования на планово-предупредительные и капитальные ремонты3.
Большое расхождение расчетов экспертов Конгресса муниципальных образований РФ и Минфина в оценке доходов, получаемых территориальными бюджетами, относится к сфере малого бизнеса. Предполагаемое увеличение доходов бюджетов субъектов Федерации от изменения нормативов распределения налогов на совокупный доход на 17 млдр руб. вызывает сомнения, так как наблюдается тенденция к снижению поступления доходов от налогов на малый бизнес. Так, за 1-е полугодие 2002 г. доходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации от налогов на совокупный доход составили 13,8 млрд руб.. а за 1-е полугодие 2003 г. - только 7,3 млрд руб. В связи с этим, по оценке Конгресса муниципальных образований РФ, доходы территориальных бюджетов от налогов на совокупный доход в 2004 г. составили около 34 млрд руб. В соответствии с законом «О федеральном бкзркете на 2004 г.» субъектам Федерации предусмотрена компенсация выпадающих доходов от отмены налога с продаж, но 60% этого налога в соответствии с федеральным законом являлись собственными доходами местных бюджетов, однако компенсации местным бюджетам никто не предусмотрел. В результате их выпадающие доходы составили более 35 млрд руб.
Расходы местных бюджетов в 2004 г., рассчитанные в соответствии со структурой, представленной Минфином России при оценке расходных обязательств бюджетов всех уровней, составили 1 058 млрд руб. Соотношение доходов и расходов местных бюджетов свидетельствует о том, что дефицит местных бюджетных ресурсов составил от 595 до 604 млрд руб. Учитывая, что налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов не превысили 460 млрд руб., около 600 млрд руб. должно быть им передано в виде безвозмездных перечислений. Но финансовая помощь регионам из федерального бюджета, в том числе дотация на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, в 2004 г. по сравнению с 2003 г. с учетом инфляции фактически сократился. В результате местные бюджеты продолжают испытывать хронический недостаток бюджетных ресурсов, а, следовательно, и вопросы ЖКХ, здравоохранения, задолженности по зарплате и прочие острые проблемы вряд ли будут эффективно решаться.
Система местных налогов. Местные налоги, право установления которых органами местного
3 Мирошников С. Вертикаль? Напротив, гарантии //Муниципальная власть, 2003, с. 42.
; 4 (124) - 2005
самоуправления закреплено в Конституции РФ, должны стать важнейшим источником доходов местного бюджета.
Весь период российских реформ сопровождался постоянным снижением числа местных налогов и их роли в наполнении доходами муниципальных бюджетов. В последние годы доля местных налогов в формировании доходной базы данного уровня бюджетной системы находится на уровне ниже 10%, а во многих муниципальных образованиях составляет порядка 2-3%, т.е. практически не имеет существенного значения для финансовой устойчивости (обеспеченности) институтов муниципальных образований.
Рассматривая налоги как инструмент экономической политики, необходимо отметить, что их воздействие на экономический рост может стать обратно пропорциональным их роли как источника дохода, в случае если в муниципальном образовании будет проводиться политика экстенсивного увеличения налогового бремени. В этой сфере действенным инструментом, непосредственно влияющим на стимулирование экономического развития региона, является определение ставок налогов и сборов, взимаемых на территории муниципального образования. С одной стороны, чем ниже эти ставки, тем более эффективно развивается экономика муниципального образования, с другой - острые социальные проблемы, требующие немедленного финансирования, часто вынуждают органы местного самоуправления увеличивать размеры ставок. Устанавливаются ставки местных налогов путем принятия решений представительным органом местного самоуправления. При этом предельная величина ставок не должна входить в противоречие с Налоговым кодексом РФ.
Новый этап в местном налогообложении ознаменовался принятием Налогового кодекса РФ, который оставил на муниципальным уровне четыре местных налога и один вид местного сбора. Нетрудно понять, что эти источники могут обеспечить лишь незначительную часть финансовых средств муниципальных бюджетов, необходимых для решения вопросов местного значения. Основная часть денежных средств может поступить опять лишь из регулирующих источников местных бюджетов.
Рассмотрим влияние на доходную самостоятельность местных бюджетов четырех местных налогов, определенных НК РФ, и нормативов отчислений от федеральных налогов, определенных проектом БК РФ.
Казалось бы, земельный налог во всех странах Европы и Американского континента является одним из основных источников доходов бюджета. В России он делится. Но если предположить, что
Л iX;'^"*' ; г ЙДИДЖЕСТ-ШИДКЫ
лИййЩайЩЩет -1 ■■ 4412« ^3115
земля в большей части будет отнесена к федеральной и собственности субъектов РФ, что вытекает из Земельного кодекса, то 10% поступлений в местный бюджет от муниципальной земли будут незначительны. Тем более для поселений, и единый сельскохозяйственный налог не решит их проблем.
По оценке Конгресса муниципальных образований, налог на имущество физических лиц будет деформироваться. Предполагается, что изменится налоговая ставка, но стоимость имущества будет определяться рыночной ценой. Условия в России, где миграция населения не распространена широко, а домостроительство ведется из разных стройматериалов, приведет к разногласиям собственников имущества. Так, не определена еще точно его налогооблагаемая база. Транспортный налог тоже не дает устойчивого развития по всей территории, следовательно, степень его надежности пока невелика4. Налог на рекламу и налог на наследование и дарение предполагают развитие системы малого бизнеса. \
При этом следует отметить, что даже местные налоги не в полном объеме поступают в местные бюджеты. Так, земельный налог вне зависимости от воли конкретных органов местного самоуправления подлежит обязательной уплате на всей территории страны по ставкам, определенным Федеральным законом «О плате за землю», а налоговые поступления направляются не только в местные бюджеты, но и в бюджеты других уровней — региональный и федеральный. Нормативы такого распределения устанавливаются ежегодно5.
Представляется, что для социально-экономического развития муниципальных образований является опасной тенденция получения в местные бюджеты таких единообразных доходов из других звеньев бюджетной системы, как дотации, субвенции, субсидии. Наряду с этим выпадающие доходы не компенсируются целевыми трансфертами, средствами из резервных фондов других уровней бюджетной системы.
Совсем уж невозможно пройти мимо рекомендаций В. Христенко, которые он обнародовал как
4 Матеюк В. Перспективы развития финансовой базы местного самоуправления // Муниципальная власть, № 5. 2003. С. 50.
5 Швецов А.Н. Экономические ресурсы муниципального развития: финансы, имущество, земля. - М.: УРСС, 2002. С. 66.
6Христенко В. Развитие бюджетного федерализма в России: итоги 1990-х годов и задачи на перспективу // Вопросы экономики, №2, 2002.
7 Лексин В.Н., Швецов А.Н. Новые проблемы российских городов. - М.: УРСС, 2002.
8 Пронина Л. И. О налоговых доходах местных бюджетов во второй части Налогового кодекса Российской Федерации // Финансы, 2000, N9 9.
специалист, давно и практически занимающийся вопросами налогового регулирования в стране и курировавший налоговую реформу6. По его свидетельству, существуют расчеты, которые показывают, что доля этих налогов в доходах местных бюджетов упадет с 14 до 1 %. В связи с этим в число местных налогов следовало бы включить налог на вмененный доход и налог на недвижимость, управлять которым можно и на муниципальном уровне.
С этим предложением нельзя не согласиться, поскольку налог на недвижимость в своем нынешнем статусе способен сыграть «злую шутку». Дело в том, что этот налог отнесен НК РФ (ст. 14) к числу региональных налогов, но его введение вполне вероятно приведет к поглощению им налога на землю и налога на имущество физических лиц, которые относятся к немногочисленной категории местных. Тем самым доля местных налогов в еще большей степени сократится, а роль региональных налогов в формировании бюджетов усилится7.
Советник Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления Л.И. Пронина для решения проблемы обеспечения соответствия объемов собственных доходов всех уровней их расходным полномочиям предлагает создать более простую и устойчивую концепцию налогообложения и распределения налоговых полномочий по уровням бюджетной системы8. Она исходит из того, что нынешнее разделение налогов на федеральные, региональные и местные означает, что эти виды налогов собираются только в определенных территориальных пределах (федеральные - на всей территории страны, региональные - в пределах субъектов Федерации, местные — в муниципальных образованиях) и элементы налогообложения устанавливаются представительными (законодательными) органами власти соответствующих уровней, но собранные налоговые платежи вовсе не обязательно направляются только в одноименные бюджеты, а, как правило, подлежат распределению по всем уровням бюджетной системы. При этом одни налоги расщепляются уже самими налогоплательщиками по законодательно установленным различным ставкам, которые определяют одновременно и размеры взимания налогов, и объемы налоговых платежей, направляемых в разные бюджеты. Другие же налоги взимаются по единым для налогоплательщика ставкам, а расщепляются уже по бюджетам разных уровней органами казначейства на основе постоянных или временных нормативов. Поэтому Л.И. Пронина предлагает более последовательно реализовать «принципы разделения ставок налогов и законодательного закрепления на долговременной основе нормати-
ДЩ1ЕБЬ«Ш1СЬ1
37
вов распределения налоговых поступлений между бюджетами разных уровней».
На необходимость повышения уровня доходной самодостаточности местного самоуправления, в частности путем изменения в пользу местных бюджетов пропорций распределения налогов между бюджетами разных уровней власти, обращают внимание многие специалисты. Так, один из самых авторитетных экспертов в данном вопросе А.Г. Игудин, указывая на очевидные несуразицы российской системы распределения налогов9, замечает, что, например, налог на игорный бизнес нигде в мире, кроме России, не централизуется на федеральном уровне. Причем для российского федерального бюджета значимость этого налога ничтожна. Затем он делает вывод о том, что федеральный бюджет вполне мог бы обойтись без несущественных финансовых источников, доля которых в структуре налоговых доходов бюджета ничтожно мала, а для местных бюджетов прибавка могла бы быть вполне ощутимой9.
Однако в соответствии с Программой развития бюджетного федерализма в статусе местных налогов выделены уже только три налоговых инструмента, доходы от которых подлежат зачислению в муниципальные бюджеты: налог на недвижимость (имущество, землю); налоги на совокупный доход (под этим имеются в виду две особые или так называемые «упрощенные» системы налогообложения для субъектов малого предпринимательства, в том числе так называемый единый налог на вме-неный доход), а также налог на рекламу. Однако данные налоги не только малосущественны в наполнении соответствующей категории бюджетов, но и практически лишают местные органы самоуправления возможности выступать в роли полноценных субъектов налоговой политики, в том числе, и как инструмента политики регулирования и стимулирования социально-экономического развития на территориальном уровне.
Тем не менее ни в одной стране мира местное обложение не является полностью автономным, иначе могут возникнуть искусственные барьеры, не способствующие конституционному принципу соблюдения единого экономического пространства. При формировании нормативно-правовой основы местного налогообложения должны учитываться следующие моменты, основывающиеся на положе-
9 Игудин А.Г. Проблемы укрепления доходной базы местных бюджетов // Финансы, 2002, № 12.
10 Пешин Н.Л. Муниципальная финансовая система Российской Федерации. - М.: Формула права, 2000. - С. 148.
11 Финансово-экономические проблемы муниципальных образований / Под ред. Н.Г. Сычева, К.И. Таксира - М.: Финансы и статистик, 2002. — С. 125.
ниях Европейской Хартии о местном самоуправлении и опыте финансовой деятельности местного самоуправления в других странах10.
• Местное налогообложение всегда в той или иной мере должно находиться под государственным контролем в целях установления возможности управления общим налоговым бременем, регулирования механизма перераспределения части доходов между бюджетами.
• В период перехода к рыночной экономике становление целостной системы местных налогов будет развиваться по мере созревания условий. Местные налоги являются наиболее мощными социально-экономическими инструментами современного общества, поэтому в начале необходимо вводить небольшой круг налогов, наиболее простых, экономных и понятных при сборе.
• Особое внимание на местном уровне следует уделять земельному и имущественному налогам с учетом международного опыта местного налогообложения.
• Проявление органами местного самоуправления налоговой инициативы в рамках своей компетенции.
• Местные налоги должны отражать условия местной территориальной специфики.
• Учет такой особенности местного налогообложения, как ограниченность использования косвенных налогов. В случаях же введения косвенных налогов необходимы взаимосогласованные решения на соседних территориях. Как свидетельствуют теоретические разработки Академии бюджета и казначейства Минфина России, решение проблемы совершенствования системы местных налогов в перспективе должно определяться на конституционно-определенном принципе автономности и адекватности экономической базы институтов местного самоуправления в РФ. С учетом нынешних реалий структура налоговой базы местных бюджетов должна была бы строиться следующим образом11:
• Местные закрепленные налоги, в том числе закрепленные на 100% и разделяемые на постоянной основе налоги (по принципу «Один налог — один бюджет») со значительно большим правом местного законотворчества, включая определение базы и ставки налога. В частности, следует предположить возможность (по усмотрению местных властей), право восстановить (в ограниченных пределах) налог на содержание ЖКХ. Данный круг налоговых инструментов должен включить в себя также налог на землю и налог на имущество с правом ограничения отраслевых, территориальных и иных дифференций.
•Тез! ^^-.Ttf 1. r-v ЬгХ йайджест«ИШСЫ
4 (1241 - 2005
• Твердые, не зависящие от субъекта Федерации, отчисления от федеральных налогов (например, 1 -2% НДС, действующая ныне гарантированная доля налога на прибыль). Возможно, сюда следует включить также часть некоторых акцизов - это даст серьезный стимул для активной экономичедкой работы местных органов самоуправления, например акциза на алкоголь для стимулирования более активной борьбы с «левой» алкогольной продукцией. По данному вопросу в целом еще существуют большие сомнения и расхождения в мнениях.
• Налоги, делимые с субъектом Федерации на временной основе, т.е. так называемые региональные регулирующие налоги для выравнивания минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных территорий (например, налог на прибыль, налог на доходы физических лиц - действуют, плата за недра - предлагается). В Программе Минфина России допускается возможность использования внутрирегиональных регулирующих налогов с установлением, однако, минимальных долей для муниципальных образований. Такие минимальные доли действительно должны быть сохранены, однако сведены к разумным пределам, чтобы соответствующий «коридор» регулирующих надбавок отвечал реалиям огромной социально-экономической дифференциации муниципальных образований внутри большинства субъектов Федерации.
• Система местного «самообложения» — имеющая в России давние исторические корни модель формирования финансовой базы местного самоуправления, преимущественно на его более низких уровнях. Сегодня такая модель практически не имеет нормативной базы. Предполагается, что некоторые ее элементы найдут отражение в новой редакции Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления», вступающего в силу с 1 января 2006 г. Актуальна и практически значима задача возрождения подобной системы формирования финансовых ресурсов институтов местного самоуправления «низшего» уровня, например через принятие Закона субъекта Федерации «О практике самообложения граждан в рамках муниципальных образований 1М-Й области».
Вопросы управления общественными финансами на региональном и местном уровнях. В условиях постепенно формирующейся конкурентной среды четкое разграничение расходных полномочий, ликвидация нефинансируемых федеральных мандатов, расширение налоговой конкуренции, объек-
ддйджест-шинднсы :
тивная и жесткая системы бюджетного выравнивания будут способствовать созданию для региональных и местных властей стимулов к повышению эффективности управления общественными финансами, сокращению неформальной бюджетной деятельности, обеспечению прозрачности принимаемых решений. В то же время этот процесс следует подкрепить адекватным новой системе межбюджетных отношений механизмом федерального регулирования управления региональными и местными финансами12.
Как показывает мировой опыт, наиболее эффективный механизм регулирования управления общественными финансами основан на двухуровневой системе регуляторов: обязательных для исполнения минимальных требований, установленных в федеральном законодательстве, и дополнительных, более высоких, стандартах управления общественными финансами («кодекс лучшей практики»), добровольно принимаемых и выполняемых региональными и местными властями. При формировании такого двухуровневого механизма в России федеральные требования целесообразно ограничить стандартами и процедурами, необходимыми и достаточными для обеспечения единства бюджетной системы и базовых принципов организации бюджетного процесса на всех уровнях (бюджетная классификация, бухгалтерский учет, отчетность, раскрытие информации и т.д.)13.
В то же время следует пересмотреть и в значительной части отменить натуральные и финансовые нормы, регламентирующие расходы региональных и местных бюджетов, а также другие формальные требования, не оказывающие существенного влияния на качество управления общественными финансами. Полномочия региональных и местных органов власти по самостоятельному определению состава и типов бюджетных учреждений, структуры занятости в бюджетной сфере, уровня заработной платы, других бюджетных расходов регионального и местного характера целесообразно существенно расширить с одновременным внедрением в бюджетную практику методов оценки и результативности бюджетных расходов и качества предоставляемых услуг14.
Программа в значительной степени отвечает этим предложениям15. В частности, предусматри-
12 Христенко В.Б. Межбюджетиные отношения и управление региональными финансами. - М.: Дело, 2002. - С. 203.
13 Лавров А. Развитие бюджетного федерализма // Федерализм, 2000, № 3.
14 Максимова Н. О реформировании межбюджетных отношений в Российской Федерации //Финансы, 1998, N9 6.
15 Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года».
39
вает, что к 2005 г. ETC в отношении занятых в бюджетной сфере, финансируемой из региональных и местных бюджетов, будет носить рекомендательный характер. При этом по наиболее важным социальным расходам (прежде всего образование, здравоохранение, культура) со значительным «внешним эффектом» |5удут установлены государственные минимальные стандарты, учитывающие, в частности, необходимость поддержания адекватного уровня заработной платы в соответствующих отраслях бюджетной сферы. В отличие от требования к объему и качеству предоставляемых услуг подушевые нормативы финансирования социальных стандартов не должны иметь для региональных и местных органов власти обязательного характера.
Один из центральных вопросов эффективного управления общественными финансами — регулирование процессов заимствования и погашения долговых обязательств региональными и местными властями перед населением, бюджетными организациями, кредиторами. Это является необходимым условием создания здоровой институциональной основы для развития как системы общественных финансов, так и экономики в целом.
В Программе в этих целях предлагается сохранить законодательное регулирование предельного уровня дефицита и задолженности региональных и местных бюджетов. В то же время указывается, что инвестиции в общественную инфраструктуру должны осуществляться в основном именно за счет заемных средств, а не текущих доходов, поскольку система «долговые обязательства - инвестиции» позволяет привлечь к оплате общественных инвестиций будущих потребителей соответствующих услуг16. Исходя из этого выдвигается задача постепенной замены количественных (как правило, легко обходимых) ограничений качественными требованиями к политике региональных заимствований и организации инвестиционного процесса.
В Программе вводятся понятия трех особых бюджетных статусов — «высокодотационный регион», «регион, находящийся в кризисе» и «режим внешнего финансового управления», установление которых должно способствовать повышению бюджетной дисциплины и ответственности субфедеральных органов власти.
16 Христенко В.Б. Нужен такой климат в народном хозяйстве, который побуждал бы предприятия к активной модернизации // Москва, 2001, № 2, с. 4-18.
17 Христенко В.Б. Развитие бюджетного федерализма в России: итоги 90-х годов и задачи на перспективу // Вопросы экономики, 2002, N9 2, с. 4-18.
18 Христенко В.Б. Реформа межбюджетных отношений: новые задачи // Вопросы экономики. 2000, № 8, с. 4-14.
Режим внешнего финансового управления устанавливается в предусмотренных федеральным законодательством случаях невыполнения региональными и местными органами власти своих обязательств перед населением, бюджетополучателями, кредиторами, а также несоблюдения федеральных требований к управлению бюджетами в отношении соответствующих субъектов Федерации и муниципальных образований. Этот режим предусматривает, в частности, более жесткий федеральный контроль за процедурами формирования и исполнения бюджета, ограничение полномочий региональной (местной) администрации, разработку и реализацию плана финансовой санации (в том числе с возможным предоставлением процентного кредита из федерального бюджета). Аналогичный режим (с менее жесткими ограничениями бюджетных полномочий региональных администраций), направленный, в частности, на предотвращение дефолтов по обязательствам региональных и местных бюджетов, будет применяться и в отношении субъектов Федерации, получивших статус региона, находящегося в финансовом кризисе. При этом, если режим внешнего финансового управления будет вводиться по инициативе федеральных органов власти и/или кредиторов, то статус региона, находящегося в финансовом кризисе, - только по инициативе соответствующих субъектов Федерации на основе формализованных критериев и процедур17.
Одним из главных условий эффективного управления общественными финансами является полноценный переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение бюджетов. Программа предусматривает, что такой переход должен завершиться в основном к 2005 г. С этой целью предполагается разработать единые федеральные (минимальные) стандарты казначейского исполнения региональных и местных бюджетов. Субъектам Федерации и муниципальным образованиям будет предоставлено право выбора между формированием собственных казначейств либо переходом на кассовое обслуживание территориальными органами Федерального казначейства. В обоих вариантах обязательным условием является соблюдение федерального стандарта казначейского исполнения региональных и местных бюджетов18.
Предполагается, что в переходный период (2002-2005 гг.) требования федерального законодательства об обязательном кассовом обслуживании региональных и местных бюджетов Федеральным казначейством будут распространяться только на высокодотационные регионы, консолидированные бюджеты которых более чем на 50% формиру-
РЕГИОВАЛЫАЯ ЭКОНОМИКА
ются за счет финансовой помощи из федерального бюджета, а также на субъекты Федерации, в отношении которых введен режим внешнего финансового управления или имеющих статус региона, находящего в финансовом кризисе. После 2005 г. исполнение бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований, не перешедших на казначейское исполнение в соответствии с федеральными стандартами, должно в обязательном порядке переводиться в территориальные органы Федерального казначейства. Предполагается, что такой комбинированный подход, сохраняя все преимущества единой казначейской системы, позволит резко - с 8-10 до 3-5 лет снизить сроки перехода региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение, а также сэкономить для федерального бюджета значительные средства, необходимые для развития и содержания органов казначейства.
Однако следует отметить, что «добровольно-принудительный» перевод субнациональных бюджетов в Федеральное казначейство хотя и обеспечивает определенные преимущества с точки зрения единства платежной системы, учета и экономии бюджетных средств, но может заблокировать начавшийся процесс формирования на местах собственных казначейств, а также привести к увеличению неформальных бюджетов и тем самым лишь отдалить достижение целей перехода к казначейской системе и всей реформы межбюджетных отношений19.
В условиях поэтапного расширения налоговых полномочий региональных и местных властей, с одной стороны, и объективного повышения заин-
; \ 4(1241 - 2005
тересованности федеральных налоговых служб в обеспечении сбора налогов — с другой, важную роль в повышении эффективности управления общественными финансами сыграло бы предоставление права субнациональным органам власти на формирование собственных налоговых служб. Однако эта задача в Программе не ставится. В ней предусматриваются только разработка и внедрение механизма агентских соглашений между региональными (местными) властями и налоговыми органами с четким установлением прав и обязанностей каждой из сторон и компесацией издержек администрирования региональных (местных) налогов. Отсутствие такого права у субнациональных органов власти существенно ограничивает их на-логово-бюджетную автономию20.
Таким образом, Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 г., по оценкам ведущих экспертов в данной области, в целом, ставит достаточно амбициозные цели и в случае ее реализации позволит в сжатые сроки провести комплексную и весьма сложную реформу, хотя в ее некоторых положениях нет четких позиций или даже прослеживается ориентация на сохранение централизации бюджетно-налоговых полномочий21.
Представляется, что она не в полной мере соответствует сформированной автором оптимальной концепции реформы системы фискального федерализма на среднесрочную перспективу и условиям «федерализма, сохраняющего рынок». В целом же, Программа может стать важным шагом на пути формирования основ подлинного бюджетного федерализма.
19 Христенко В.Б. Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег к разделению полномочий // Рос. Газ. 2001, 17 февраля.
20 Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами. - М.: Дело, 2002. С. 206.
21 Лексин В.Н., Швецов А.Н. Стереотипы и реалии бюджетного федерализма//Вопросы экономики, 2000, № 1, с. 71-87.
