CC BY
41
Бюджетная политика
ДОГОВОРНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
И.В.ЛЕКСИН
Фонд правовых проблем при председателе Совета Федерации
Реформирование системы межбюджетных отношений является одной из приоритетных задач бюджетной политики Российской Федерации. В ходе проведения реформ на уровне центр — субъект Федерации достигнуты определенные результаты. Вместе с тем значительная часть проблем реформирования лежит в плоскости отношений «субъект Федерации — муниципальное образование». Именно отсутствие системного подхода к реформированию данного сегмента межбюджетных отношений является основной преградой на пути гармонизации межбюджетных отношений'.Не вызывает сомнения, что в той или иной степени бюджетная система всех регионов находится в процессе реформирования. Однако данный процесс еше не институционализирован в масштабе страны и не считается достаточно эффективным из-за отсутствия реальных условий для сравнения результатов, достигнутых в различных регионах, и обобщения опыта. Необходимой основой для реализации указанных планов стало формирование «метрики» прогресса — типовой программы реформирования, которая должна была объединить масштабы и реалистичность ее проведения в короткие сроки. Единая система целей, ме-
1 Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами. С. 207 - 208.
1 Здесь и далее речь идет о конституции Чеченской Республики, принятой 12 марта 1992 г.
1 По Конституции РФ - это исключительная компетенция
Федерации (ст. 66).
Т.В. ГРИЦЮК, кандидат экономических наук, доцент
А.В. ЛЕКСИН Государственный университет управления
роприятий и показателей эффективности преобразований позволяет осуществлять конкурсные процедуры при отборе региональных программ реформирования.
Договорные отношения в сфере бюджетного регулирования
Как определено Конституцией РФ, в состав Российской Федерации входят республики, края, области, автономные области, автономные округа, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург. Согласно Конституции РФ (ст. 5) все субъекты Федерации равны между собой. Принцип равенства прав, однако, не исключает различия в степени соответствия этих прав реально сложившимся историческим, социально-экономическим и политическим условиям для функционирования и развития субъектов Федерации.
Так, конституции российский республик — Саха (Якутия), Татарстана, Чечни2, Тывы, Башкортостана, Коми и Бурятии — закрепляют положения об их статусе, противоречащие ст. 5 и 65 Конституции РФ. Конституция Башкортостана к тому же считает отношения республики и России договорными (ст. 70). По конституции Татарстана (ст. 59) эта республика вообще «самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус»3, кроме того, она — «суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией ... на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения (ст. 61).
Двусторонние соглашения Правительства РФ и субъектов РФ по бюджетно-финансовым вопросам
Регион Дата подписания 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Республика Татарстан 15.02.1994 X X
Республика Башкортостан 03.08.1994 X
Республика Саха (Якутия) 28.06.1995 X X
Республика Удмуртия 17.10.1995 X X
Свердловская область 12.01.1996 X X X X X X
Краснодарский край 30.01.1996 X
Республика Коми 20.03.1996 X X X X
Хабаровский край 24.04.1996 X X
Иркутская область 27.05. 1996 X X X X X
Нижегородская область 08.06. 1996 X
Ростовская область 29.05. 1996 X
Санкт-Петербург 13.06. 1996 X X X X X X X X X X
Вологодская область 02.07. 1997 X
Мурманская область 30.10. 1997 X X X
Ярославская область 30.10. 1997 X
Челябинская область X X
Источник: Белов A.B., Демин СВ. Санкт-Петербург в бюджетной системем Российской Федерации. СПб. 2002. С. I76.
Примечания: I — можно оставлять до 100% некоторых федеральных налогов, собранных на территории региона; 2 — индивидуальные соглашения по распределению налогов; 3 — федеральные расходы финансируются за счет федеральных налогов, собранных в регионе; 4 — право проведения индивидуальных взаимозачетов с федеральным бюджетом; 5 — создание золотого фонда для гарантии обязательств регионам; 6 — индивидуальные соглашения по перечислению трансфертов и данными для их расчета; 7 — соглашения о «минимальных бюджетах» и распределении налогов для их финансирования; 8 — компенсации федерального бюджета для финансирования переданных региону расходных полномочий; 9 — специальный федерально-региональный фонд финансирования целевых расходов; 10 — финансирование федеральных расходов в регионе отделением федерального казначейства за счет собираемых федеральных налогов; 11 — финансирование региональных программ из федерального бюджета; 12 — право распоряжения доходами и расходами региональных отделений государственных внебюджетных фондов, а также право назначения их руководителей.
Пункты 1 — 9 не применялись на практике, кроме республик Татарстан, Башкортостан и Саха (Якутия). Пункты 10-12 распространяются на все субъекты РФ, независимо от су шествования соглашений.
Источник:Russian Federation. OECD Economic Surveys 1999-2000/ OECD, 2000. P. 122 — 123.
Чеченская Республика по своей конституции (преамбула) тоже «самостоятельное суверенное государство» и «равноправный субъект в системе мирового содружества наций». Республика Тыва конституционно закрепляет право на выход из состава России.
Существует множество других конституционных «асимметрий». В конституции Татарстана (ст. 59) установлено верховенство не федеральных, а республиканских законов, если это не противоречит международным обязательствам республики; верховенство собственных законов установлено и конституцией Чечни4.
Указанные различия закрепили, а также внесли новые различия в отношения центра и регионов известные «договора о разграничении полномочий» (см. таблицу).
4 О практике конституционного закрепления и разграничения полномочий между РФ и ее субъектами подробнее см. в кн.: Лексин В Н., Швецов А. Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: УРСС. 2003. С. 82.
5 До 1999 г. договоры заключались на основе утвержденного Указом Президента РФ от 12.03.1996 N9 370 Положении. Подробнее см.: Рос. экон. жур. 1999. № 8. С. 61.
Определенным этапом в регулировании федеративных отношений стало вступление в силу в июле 1999 г. Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Закон этот носит рамочный характер, распределению бюджетных полномочий в нем уделяется немного места, однако нельзя недооценивать его роли в контексте сложившейся к 1999 г. ситуации во взаимоотношениях федерального центра и субъектов РФ5. В нем впервые введен принцип строгого соответствия договоров и соглашений Конституции РФ, федеральному законодательству, а также приведения в соответствие с ним всех уже заключенных договоров и соглашений. Этим законом признается недопустимость ущемления в пользу одних субъектов прав и интересов других, что весьма актуально с позиций усиления развития асимметричной модели федерализма в РФ (речь идет об особом статусе Татарстана, Башкортостана, Республики Коми, Саха (Якутии).
Анализ большинства заключенных договоров о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами (а таких договоров заключено свыше 56)
наглядно демонстрирует ожесточенную борьбу регионов и центра за четко выраженные экономические интересы, разделение доли налоговых поступлений6. Расширение полномочий и ответственности, например в социальной сфере, характеризуется обратной тенденцией — побольше переложить друг на друга.
В.Н. Лысенко в своем аналитическом обзоре справедливо отметил, что тональность и содержание этих договоров определяются ситуативным контекстом политической жизни России7. В.Н.Лысенко разделяет в этой связи:
• «договоры, заключение которых было обусловлено, прежде всего, политическими причинами» — договоры Татарстана, Башкортостана, Якутии;
• «договоры, заключение которых диктовалось необходимостью подтвердить тесные дружеские связи между субъектами РФ в контексте непростой региональной обстановки» — договоры с Кабардино-Балкарией и с Северной Осетией;
• «всеобъемлющие договоры краев и областей, направленные на выравнивание их прав и возможностей с республиками РФ» — договоры с Краснодарским краем, Оренбургской областью, Свердловской областью и др.;
• «договоры, обусловленные спецификой субъектов Федерации» — договоры с Бурятией и Калининградской областью.
Следует отметить, что заключение сепаратных договоров между отдельными субъектами Федерации и центром — прецедент, не имеющий аналогов в мировой практике. Поэтому очевидно, что отсутствует достаточная правовая база для дальнейшего развития федеративных отношений на договорной основе. Требуется создание более четкой правовой основы для заключения таких соглашений. Негативный аспект существующей практики заключается в том, что из процесса заключения договоров с субъектами Федерации исключаются федеративные и региональные законодательные органы власти. Неоднозначными являются и последствия заключения таких договоров: выравнивают ли они полити-ко-правовую и экономическую асимметрию субъектов РФ или усугубляют ее. Например, особые статусы республик Татарстан, Башкортостан и Саха
6Лексин ВН. Законодательная база регулирования межбюджетных отношений. Материалы конф. «Бюджетный с|>едера-лизм и финансовое управление на местном уровне»». М РАКС. 2002. Модуль 2.
7 Лысенко В.Н. О практике разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации и перспективах развития российского федерализма. М 1996. Апр.
* Горегляд В.11. Перспективы и тенденции развития бюджетной системы Российской Федерации. С. 83.
(Якутия) получили дальнейшее закрепление в договорах о разграничении полномочий, которые дают им огромные льготы. Так, Саха (Якутия), добывающая 98% российских алмазов, получила монопольное право на их добычу и продажу. В Татарстане и Башкортостане выведены из-под юрисдикции федерального центра основные рентабельные отрасли: нефтепереработка, нефтедобыча, энергетика.
Беспрецедентные региональные контрасты представляют собой и экономические статусы различных субъектов РФ. Их политико-правовая асимметрия дополняется экономической асимметрией. Можно считать, что именно она лежит в основе многих остальных различий. Переход к рыночным механизмам хозяйствования усилил неравномерность социально-экономического развития регионов. В результате регионы России можно разделить на две неравные группы: «приспособившихся» к новым условиям и «неприспособившихся». В случае неблагоприятной перспективы это означает деление Федерации на развивающуюся и стаг-нирующую части.
Отсутствие законодательно оформленной договорной системы согласования финансовых интересов на практике компенсируется отдельными субъектами Федерации соблюдением собственных интересов посредством заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов Федерации. По существу, эти договоры стали выполнять фун кци и пол учен ия допол н ител ьн ых л ьгот и привилегий и создают параллельную, а порой и альтернативную нормативно-правовую базу федеральному законодательству, предполагающую исключение отдельных субъектов Федерации из общеустановленного режима межбюджетных отношений. Субъекты, заключившие договор с федеральным центром, практически изменили для себя Конституцию РФ8. Таким образом, одни субъекты живут по договорам, другие — по Конституции РФ, третьи — по указанному праву.
21 июня 2001 г. был подписан Указ Президента РФ № 741 «О комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления».
Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24.06.1999 № 119-ФЗ устанавливает порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и субъек-
тов Федерации. В законе определены также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче друг другу части своих полномочий.
В упомянутом Федеральном законе N° 119-ФЗ предусматривается, что договор о разграничении полномочий действует как правовая норма по предмету совместного ведения только до вступления в силу Федерального закона поданному предмету совместного ведения. По отношению к бюджетно-налоговым отношениям это означает, что предусмотренное в ряде ныне действующих договоров перераспределение регулирующих федеральных налогов в пользу субъектов РФ, отличное от долевых пропорций, закрепленных Федеральным законом «О Федеральном бюджете на 2004 год», должно быть приведено в соответствие с действующим федеральным законодательством. Вместе с тем в рассматриваемом законе процедура упорядочивания и систематизации существующих договоров и соглашений не прописана, отсутствует также и механизм контроля за этим процессом, что может крайне осложнить процедуру реализации данного положения закона.
Проблема в том, как соблюсти баланс интересов Федерации и ее субъектов между финансово сильными и относительно слабыми регионами. Действующая же система межбюджетных отношений (при всей ее прогрессивности) пока плохо приспособлена для достижения этой цели. Именно поэтому требуется как можно более объективная оценка межрегиональных различий, с тем чтобы иметь возможность учитывать их в начавшемся процессе развития в России реального фискального федерализма9.
Необходима взаимоувязанная система нормативно-правовых основ развития федеративных отношений в России, прежде всего законодательных актов в области бюджетной политики, ориентированной на такую концепцию региональной политики, которая должна быть направлена на реализацию общих целей государства — достижение компромисса интересов всех субъектов государственного управления — субъектов Федерации, хозяйствующих субъектов и граждан.
I Горегляд В. Формирование современной модели бюджетного федерализма в России: вопросы методологии // Федерализм. 2002. № I.
10 Горегляд В. Финансовые проблемы региональной политики в России // Федерализм. 2002. № 4.
II Лексин И.В. Договорное регулирование федеративных отношений в России. М.: УРСС. 2004. С. 119-125.
Техническая сторона такой корректировки состоит в следующем10:
• во-первых, важнейшим моментом в работе над законопроектом является целостное, системное представление об основных звеньях и институтах современной правовой системы и практики ее осуществления;
• во-вторых, эффективность правовых актов, степень их результативности зависят отскоордини-рованности различных ведомственных позиций и доминирования при этом надведомственного общегосударственного интереса. Пока консолидация государственного аппарата не обеспечена в рамках одного федерального уровня, целесообразно максимально использовать правовые нормы прямого действия, сужая поле свободы чиновников в ведомственной трактовке права;
• в-третьих, экономические преобразования опережали правовые (проводились через указы Президента РФ). Временный характер правовых норм такого рода порождал неустойчивость экономической среды. В разработке экономической политики необходима значительно более тесная координация работы экономистов и юристов. Только тогда основные построения, модели и возможные средства воздействия и стимулирования наиболее эффективных вариантов социально-экономического развития получат адекватную правовую поддержку.
Применение договора о разграничении предметов ведения и полномочий как инструмента правового регулирования"
Толкование роли договора как регулятора федеративных отношений представлено в литературе достаточно разнообразными и часто противоречивыми позициями. Во многом это определяется тем, что под термином «договор о разграничении предметов ведения и полномочий» понимаются различные «явления». Объектом анализа могут становиться как разнообразные нормативные модели конституционно-правового договора, так и реально складывающиеся формы, которые, в свою очередь, также не являются однотипными (по предмету, характеру и количеству расхождений с федеральной конституцией и т.п.). Кроме того, естественно и существование значительных расхождений между функцией договора как правового института и как политического инструмента.
Представляется необходимым выделить наиболее распространенные из трактовок «юридического» назначения «индивидуального» договора.
Во-первых, следует отметить, что договор является более гибким по сравнению с законодательством инструментом правового регулирования. В качестве
задачи договора могут приниматься развитие, конкретизация, «индивидуализация», «раскрытие содержания» конституционных положений, отражение особенностей правового режима в отношении отдельных объектов. Такой подход является наиболее простым и, в определенном смысле, наименее спорным, поскольку конкретизирующая функция договоров практически безобидна и признается всеми сторонами (одними — как основная или даже единственная, другими — как «побочная»). Данная позиция соответствует и концепции договорного разграничения предметов ведения и полномочий, обозначенной в проекте закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»: устанавливает разграничение предметов ведения и полномочий, но не может противоречить системе разделения власти, закрепленной в Конституции, стало быть, остается ее конкретизация.Очевидно, что эта функция очерчивает своего рода идеальную модель договорного регулирования предметов ведения и полномочий. Реально же заключаемые договоры этим не ограничиваются.
Во-вторых, договор рассматривают как параллельный, равноправный с федеральными законами, Конституцией или даже приоритетный канал установления «сфер влияния» с вытекающей возможностью противоречий положениям основных федеральных нормативно-правовых актов. Эта позиция может опираться на политическую необходимость, якобы существующее в самой Конституции обоснование главенствующего положения договоров в системе разграничения предметов ведения. Такой подход к соотношению договорного и конституционного разграничения предметов ведения и полномочий особенно интенсивно используется рядом субъектов РФ (прежде всего, республик), для которых договор с «федеральным центром» является наиболее удобным источником получения или способом закрепления особого статуса, льгот за счет Федерации и других субъектов РФ, возможностью без особых препятствий перераспределить предметы ведения, полномочия, собственность в свою пользу. Если конституция республики является односторонней декларацией ее привилегированного положения, то заключение договора фактически означает официально признание федеральной стороной ее повышенного (неконституционного) статуса.
Здесь следует отметить, что «льготные» договоры достаточно эффективны как юридическое обоснование несоответствующих федеральной Конституции и законодательству действий региональных властей. «Аргумент к договору» становится частым явлением, а федеральные органы государственной
власти перед ним фактически и юридически бессильны, поскольку действие договоров, несмотря на неконституционность ряда их положений, никто не отменял. В подтверждение этому приведем постановление Государственного собрания Республики Башкортостан «О запросе Государственной Думы Российской Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации о соответствии статьи 92 Конституции Республики Башкортостан Конституции Российской Федерации» от 28.11.1997: «Рассмотрение запроса с точки зрения его соответствия Договору Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостансвидетельствует о неправомерности обращения Государственной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации.
Договором Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994г. Республика Башкортостан признана суверенным государством в составе Российской Федерации. В соответствии с пп. 1, 2, 1, 16 ст. 3 Договора вопросы зашиты прав и свобод человека и гражданина, система органов государственной власти, порядок их организации и деятельности, создание системы законодательства, организация государственной службы в Республике Башкортостан находятся в ведении Республики Башкортостан. Своим запросом Государственная Дума нарушает прямые договоренности сторон о взаимном делегировании полномочий, навязывая республике свое решение по вопросам, которые входят в компетенцию Республики Башкортостан.
В соответствии со ст. 7Договора споры по осуществлению полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти Республики Башкортостан решаются в согласованном между ними порядке в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Башкортостан.
Грубо проигнорировав согласителы\ые процедуры, предусмотренные Договором, Государственная Дума встала на путь одностороннего нарушения Договора от 3 августа 1994 г., вмешательства в компетенцию органов государственной власти Республики Башкортостан и, таким образом, обострения отношений между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан.
Государственное Собрание Республики Башкортостан не может согласиться с попыткой Государственной Думы под видом защиты прав и свобод человека и гражданина в одностороннем порядке толковать статьи Конституции Российской и Конституции Республики Башкортостан и расценивает это как неправомерное вмешательство в предметы ведения Республики Башкортостан, наносящее ущерб законным правам и свободам граждан Республики Башкортостан, осуществлению полномочий ее высших органов государственной власти...
Государственное Собрание Республики Башкортостан постановляет:
1. Отметить, что Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации своим запросом в Конституционный Суд Российской Федерации ставит под сомнение необходимость обеспечения прав и свобод граждан в
республиках, их прав пользоваться государственным и родным языками, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти, предусмотренных в соответствующих статьях Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Башкортостан.
В этом документе также игнорируются положения Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 г. о том, что порядок организации и деятельности органов государственной власти Республики Башкортостан находится в ее ведении, что споры по осуществлению полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти Республики Башкорстан решаются в согласованном между ними порядке и что к совместному ведению отнесено согласование конституционного и текущего законодательства Российской Федерации и Республики Башкортостан. Этот шаг Государственной Думы направлен на дестабилизацию общественно-политической обстановки и национального согласия в Республике Башкортостан.
2. Обратить внимание Государственной Думы на то, что открытое пренебрежение к Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации, Конституции Республики Башкортостан и законодательству Республики Башкортостан а также Договору Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 г. не может и не будет способствовать защите прав и свобод граждан, деловому сотрудничеству органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти Республики Башкортостан, упрочению конституционной законности и в конечном счете укреплению Российской Федерации...
4. Довести до сведения Государственной Думы, что в Законе Республики Башкортостан от 28августа 1997года «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан»* и Кодексе Республики Башкортостан «О выборах» от 30августа 1997г. положение о владении кандидатом в Президенты Республики Башкортостан башкирским и русским языками оставлено без изменения как квалификационное требование к высшему должностному лицу Республики Башкортостан, необходимое для обеспечения прав граждан пользоваться государственным и родным языками, обращаться на них в государственные органы...».
В-третьих, для субъекта Федерации договор с федеральными органами власти, таким образом, может становиться своего рода федеральной индульгенцией, средством легитимации неконституционности его положения в составе Российской Федерации. С другой стороны, заключение договора может быть и способом выравнивания правового статуса субъекта РФ (особенно это актуально для «обделенных» категорий субъектов Федерации — областей, краев и др.) относительно привилегированных образований: республик (по Конституции РФ), а также субъектов РФ, вступивших в индивидуально-договорные отношения на «первой волне».
12 Крижков В.А. Договор как форма перераспределения в системе государственной власти.
Кроме того, несмотря на наличие несоответствий Конституции РФ, заключение договоров дает и определенный положительный эффект в виде согласования мнений федеральной и региональной властей по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий. То есть, четвертым «направлением» применения договоров является сглаживание противоречий между федеральным и региональным законодательством.
В-четвертых, полагая причиной появления договоров о разграничении предметов ведения и полномочий недостаточность и несовершенство существующей на сегодняшний день конституционной и законодательной основы развития федеративных связей, им приписывается цель восполнения этих правовых пробелов. Если понимать «восполняющую» функцию в узком смысле, то она по последствиям во многом сводится к уже отмеченной конкретизации конституционных статей; если же включить в понятие «пробел» и не пользующиеся, судя по исполнению, популярностью положения законов и Конституции, то — к позиции, оправдывающей нарушения договорами положений федеральных актов. Тем не менее восполняющую функцию не следует игнорировать, поскольку договорам и может устанавливаться более «рациональное» и перспективное в плане применения во взаимоотношениях со всеми субъектами Федерации разграничение предметов ведения, отчасти покрывающее несовершенство конституционного и федерального законодательного регулирования; «через договоры происходит апробация моделей отношений, и наиболее оптимальные из них должны становиться общим достоянием»12.
Поэтому в отдельных случаях противоречия договорных положений Конституции РФ или появление в них непредусмотренных позиций следует рассматривать и как дополнительный стимул к исправлению и совершенствованию самой Конституции (естественно, это ни в коем случае не должно влечь за собой легитимации расхождений с конституционными положениями). Это может позволить, хотя и «задним числом», несколько повысить совместимость конституционного и договорного регулирования; рядом же с заключением «федеральным центром» договоров, по сути, разрушающих Конституцию, такая акция выглядела бы и не особо страшной.
В-пятых, развитие института договора значительно расширяет правовую базу Федерации, что, как показал печальный опыт Советского Союза, весьма немаловажно. Однако в то же время наблюдается и обратный ход, так как нынешнее договорное регулирование, к сожалению, нередко действует по принципу «больше, да хуже», то есть, «расширяя», фактически подрывает эту самую правовую базу
В-шестых, как считает С. М. Шахрай, «работа по подготовке проектов договоров и соглашений помогает решать чрезвычайно актуальную проблему контроля за соответствием законодательства субъектов РФ Конституции Российской Федерации»13 (благодаря Указу Президента РФ от 25.11.1996 № 1593). Руководствуясь позицией этого же исследователя, следует также отметить, что «договор может помочь решить проблему нормализации отношений сложных, так называемых «составных», субъектов Российской Федерации... При подготовке и заключении договоров органы власти областей и автономных округов... в точном соответствии с Конституцией Российской Федерации выступают в равных правах. В договоре определяются процедуры согласования интересов и учета мнения области (края) и входящих в их состав автономных округов при реализации федеральными и региональными органами власти своих полномочий по предметам совместного ведения...»14. Наконец, «нормы договора могут стать юридической базой для развития процесса укрупнения субъектов Российской Федерации... Пример — история Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Именно процесс подготовки договоров о разграничении полномочий с федеральными органами власти заставил эти субъекты Федерации в полной мере увидеть и осознать все «минусы» и противоречия, которые накопились за годы раздробленного существования города и области. Это понимание привело к тому, что в текстах договоров о разграничении предметов ведения и полномочий... были с общего согласия помещены две «зеркальные» статьи о том, что Ленинградская область и Санкт-Петербург имеют право создавать общие органы власти. Кроме того, «федеральный центр» зафиксировал в договорах свое право создавать единые для города и области территориальные
13 Шахраи С.М. Роль договорных процессов в укреплении и. российского федерализма. Федерализм власти и власть федерализма. С. 165.
м Там же. С. 162-163.
15 Там же. С. 163-164.
16 Лексин ИВ. Договорные отношения в России. М.: УРСС. 2004.С. 144-145.
17 Указ Президента РФ от 15.06.1996 № 909 *Об утверждении Концепции государственной национальной политики Российской Федерации».
'* Постановление Правительства РФ от 23.03.1996 N9 327 «Об одобрении и представлении на утверждение Президента Российской Федерации Основных положений региональной политики в Российской Федерации».
19 Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, разд. I. Современная ситуация в области национальных отношений в Российской Федерации.
20 Там же, разд. П. Принципы государственной национальной политики.
21 Там же, разд. IV. Совершенствование федеративных отношений.
структуры федеральных органов исполнительной власти...»15.
Отражение договорного направления регулирования федеративных отношений в основах регионсьхъной и национальной политики Российской Федерации16
Договорному разграничению предметов ведения и полномочий уделяется внимание и в программных нормативно-правовых актах, не являющихся непосредственной базой договоров. В частности, в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации17 и Основных положениях региональной политики в Российской Федерации1* сформулирована позиция государства по генеральным направлениям развития федеративных отношений, исходя из которых можно определить в общем виде и роль договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.
Так, в первом документе сказано: «Узловыми проблемами, требующими решения, являются: развитие федеративных отношений, обеспечивающих гармоничное сочетание самостоятельности субъектов Российской Федерации и целостности Российского государства...19
Основными принципами государственной национальной политики в Российской Федерации являются: сохранение исторически сложившейся целостности Российской Федерации; равноправие всех субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти...20
... Для развития федеративных отношений необходимо: «... совершенствование механизма учета интересов субъектов Российской Федерации на федеральном уровне, расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, повышение их ответственности за положение дел не только в своем регионе, ной в стране...»21.
В соответствии с Основными положениями региональной политики в Российской Федерации (см. разд. 2.1. Развитие федеративных отношений) «пре-образование российской государственности предполагает последовательную реформу федеративного устройства страны, реализацию в полном объеме его конституционных основ». Эти задачи включают защиту и обеспечение интересов РФ в целом, сохранение единства и территориальной целостности Российского государства; децентрализацию власти, расширение полномочий органов государственной власти субъектов РФ и повышение степени их ответственности перед населением; выравнивание реальных прав и компетенции субъектов Российской Федерации; осуществление мер экономического, административного и правового характера, обеспечивающих самостоятельность регио-
нов...; четкое определение круга полномочий федеральных органов государственной власти, которые обеспечивают защиту интересов Российской Федерации в целом и вто же время не ограничивают самостоятельности субъектов Российской Федерации в решении вопросов, отнесенных к их ведению.
Одними из важнейших положений региональной политики в Российской Федерации являются:
• децентрализация власти путем закрепления за субъектами РФ возможно большего числа полномочий в сферах совместного ведения... Эти меры будут способствовать повышению эффективности взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, обеспечению стабильности развития и укреплению единства Российского государства;
• обеспечение действия принципа равноправия субъектов РФ между собой и в их отношениях с федеральными органами государственной власти с учетом специфики каждого из них путем достижения реального конституционно-правового равенства субъектов РФ...».
Таким образом, в плане проведения национальной и региональной политики в сфере федеративного устройства основными ориентирами для органов государственной власти должны быть: децентрализация власти и расширение самостоятельности субъектов РФ; сохранение и зашита единства и целостности Федерации; обеспечение равноправия субъектов РФ.
Очевидно, что претворение этих принципов в жизнь при надлежащей их согласованности вполне допустимо. Однако в настоящее время последние два пункта приносятся в жертву первому, который неизменно «выполняется и перевыполняется».
О назначении собственно договоров в рассматриваемых актах также говорится достаточно ясно: «Государственная национальная политика... находит свое выражение в системе федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, а также договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации...» В разд. IV Концепции государственной национальной полити-
22 Лексин И В. Договорные отношения в России. М.: УРСС. 2004.С. 147-149.
31 В ч. 3 ст. II Конституции РФ федеральный закон не указан в качестве способа разграничения предметов ведения и полномочий.
Страшуп Б.А. Договоры между Российской Федерацией и ее субъектами как источники федерального конституционного права.
24 Тихомиров 10 А. Соотношение законодательного и дого-
ворного регулирования взаимоотношений государственных органов Российской Федерации и ее субъектов.
ки (Совершенствование федеративных отношений) указано: «Для развития федеративных отношений необходимо: принятие федеральных законов, заключение договоров и соглашений, конкретизирующих принципы организации и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в целях укрепления общероссийской государственности и повышения самостоятельности субъектов Российской Федерации...».
Согласно Основным положениям региональной политики (см. разд. 6. Нормативная правовая база региональной политики), «общие правила, установленные федеральными законами, должны конкретизироваться применительно к экономическим, национальным и иным особенностям регионов различными соглашениями и договорами между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации...».
Необходимость законодательного регулирования института договора о разграничении предметов ведения и полномочий22
Положения федеральных законов по вопросам совместного ведения также являются достаточно слабой базой договорного регулирования. Хотя в настоящий момент таких актов уже почти двести, их значение как правовой основы договоров ничтожно. Во-первых, созданная к настоящему моменту система законодательства слишком неполна и несовершенна. Во-вторых, само соотношение договоров и федерального законодательства четко не определено (по крайней мере, руководство части субъектов Федерации по-прежнему ставит договоры однозначно выше федеральных законов, ссылаясь, в частности, на конституционные положения23). Более того, ряд федеральных законов самостоятельно ограничивает свое действие в части, касающейся разграничения предметов ведения и полномочий, на территории субъектов, с органами власти которых уже заключены и будут заключены соответствующие договоры. Так что считать федеральные законы повсеместно действующей правовой базой в данном случае нельзя, поскольку многие из субъектов Федерации выпадают из общего пространства их действия. В связи с этим многими авторами отмечается необходимость принятия единого правового акта, который направил бы договорное регулирование федеративных отношений в русло законности, а также исправил существующие недостатки и пробелы в регламентации договорных процедур. Например, Б.А. Страшун предлагает принятие специального конституционного закона24, Ю.А. Тихомиров — Федерального закона «О порядке заключения и выполнения федеральных договоров и соглашений»25.
В рекомендациях научно-практической конференции «Договорные формы развития федеративных отношений в России» указывается, что «принятие федерального закона, определяющего процедурные основы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, следует считать одной из первоочередных задач Федерального Собрания РФ».
Следует добиваться того, чтобы принятие данного закона позволило решить, по меньшей мере, следующие проблемы: определение принципов разграничения предметов ведения и полномочий, обеспечивающих конституционность договорных форм, равноправие субъектов РФ; установление четких приоритетов в соотношении федеральной Конституции, федеральных законов, договоров, соглашений, законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов, являющихся правовыми формами разграничения предметов ведения и полномочий; регламентация порядка осуществления законодательного и договорного разграничения предметов ведения и полномочий; создание механизма разрешения споров и разногласий, разрешения юридических коллизий при законодательном и договорном разграничении предметов ведения и полномочий; решение задачи приведения договоров и соглашений в соответствие с Конституцией РФ; унификация основных юридических понятий, используемых при определении правового режима разграничения предметов ведения и полномочий».
Подобные законы уже начинают появляться на региональном уровне (см. закон Калининградской области «О порядке заключения, утверждения, исполнения и прекращения действия договоров и соглашений, заключаемых органами государственной власти Калининградской области» от 27.06.1996).
Сгедствия перераспределения в договорном порядке конституционных предметов ведения и полномочий26
Хотя отмеченные шаги «центра» по повышению статуса субъектов РФ в значительной мере объясняются стремлением сохранить единство Российской Федерации, в результате договорного перераспределения установленных Конституцией РФ предметов ведения и полномочий Российская Федера-
26 Лексин И.В. Договорные отношения в России. М.: УРСС. 2004.С. 184-185.
27 Умнова И.А. Проблемы обеспечения государственного суверенитета Российской Федерации в условиях развития договорного процесса.
м Карапетян Л.М. К вопросу о «моделях» федср;!лизма; Лысенко В.Н Прочна ли договорная основа федеративных отношений?
ция «теряет важные элементы государственного суверенитета»27, поскольку, во-первых, подрывается авторитет Основного закона, а во-вторых, Федерация фактически сама себя лишает значительного числа «сфер влияния» и полномочий, зачастую составляющих основу федеральной компетенции. Из-за договорной «индивидуализации» становится весьма пестрым (по регионам) соотношение сфер ведения РФ, совместного и субъектов РФ. Это приводит к следующим основным последствиям.
Во-первых, как отмечается многими специалистами, усиливается «асимметричность» Федерации, вплоть до изменения в договорном порядке конституционного статуса субъекта РФ, в то время как соблюдение принципа равноправия субъектов Федерации («равные права для возможно более полной реализации разных возможностей») является одним из неотъемлемых признаков федерации и основополагающим условием ее существования28. Эта точка зрения предполагает, что «индивидуализация» на уровне конституционных предметов ведения и полномочий означает не развитие, а деформацию федеративных отношений. Если исходить из ранее рассмотренных принципов федерализма, то самоочевидно, что суверенитет Федерации не может быть обеспечен без принятия на общегосударственном уровне конституции и законов и обязательного исполнения последних «на местах». Федерация — не просто союз государств или государственных образований, но единое государство, правовые установления которого должны быть едиными, всеобщими, обязательными к исполнению на всей территории федерации. Выделяясь в результате договорной «индивидуализации» из единого правового поля федерации, субъект федерации фактически становится «ассоци ированн ы м» образован ием.
Во-вторых, возникают проблемы в федеральном законодательном регулировании, поскольку бездействия федеральных законов на всей территории федерации федерального законодательства как такового как бы и не существует.
В-третьих, нарушается единство системы государственной власти (согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации»), бюджетно-налоговой системы, системы прав граждан и т.д.
Договорный перевод предметов ведения и полномочий Федерации в совместную сферу создает и дополнительные проблемы. Так, в соответствии с
постановлением Конституционного Суда РФ от 01.02.1996 по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области субъекты РФ до принятия федерального закона по предмету совместного ведения могут осуществлять собственное правовое регулирование29. Последнее, учитывая обычное отставание федерального законодательства от регионального, ставит российскую правовую систему в весьма неловкое положение.
Особые схемы финансирования федеральных расходов на территории субъекта Федерации
Хотелось бы особо отметить такой объект договорного регулирования, как финансирование федеральных расходов30. В отличие от прочих, не менее важных финансовых льгот субъектам РФ (как, например, определения в индивидуальном порядке по соглашению доли отчислений от федеральных налогов), положения, устанавливающие особые схемы финансирования, часто закрепляются в достаточно ясной форме, а не просто в безобидном, на первый взгляд, выражении вроде: «определяются по отдельному соглашению».
Как правило, эти положения устанавливаются в следующем виде: «Финансирование федеральных расходов на территории «...»(наименование субъекта Федерации) может осуществляться через территориальные органы федерального казначейства по «...» в установленном порядке в соответствии с отдельным соглашением, в том числе за счет налоговых и иных платежей, взимаемых на территории «...» и подлежащих перечислению в федеральный бюджет»3'.
В «московском» договоре (ч. 1 ст. 9) это правило установлено в более жесткой форме: «В целях эффективного регулирования бюджетно-финансовых и налоговых отношений органы государствен-
29 Согласно п. I постановления «по смыслу ст. 72, 76 (ч. 2) и 77 (ч. 1) Конституции РФ отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним...».
30 Лексин И.В. Договорные отношения в России. М.: УРСС. 2004.С. 186-187.
31 Ульяновская область (ст. 13), Мурманская область (ст. 12), Самарская область (п. «г» ст. 4), Челябинская область (п. «г» ст. 4), Магаданская область (п. «г» ст. 4), Вологодская область (п. «г» ст. 4), Брянская область (п. «г» ст. 4), Алтайского край (п. «г» ст. 4), Тверская область (ст. 13), Ростовская область (п. «г» ст. 4), Нижегородская область (п. «г» ст. 4), Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ (ст. 9), Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ (ст. 9), Астраханская область (п. «г» ст. 4), Ленинградская область (ст. 13), Санкт-Петербург (ст. 13).
32 Горегляд В.П. Перспективы и тенденции развития бюджетной системы Российской Федерации. С. 88.
ной власти Российской Федерации и органы государственной власти Москвы установили, что финансирование федеральных расходов, предусматриваемых в федеральном бюджете для города Москвы, осуществляется через Управление федерального казначейства Министерства финансов РФ по Москве за счет доходов, подлежащих зачислению в федеральный бюджет на территории Москвы строго в соответствии с реестрами, доведенными Главным управлением федерального казначейства в пределах лимитов финансирования, утвержденных на текущий период».
Таким образом, субъекты РФ получают возможность оставлять на своей территории определенную часть собранных на их территории федеральных налогов. С одной стороны, возможность такого хода нигде не предусмотрена. Кроме того, реализация этих положений означает сокращение поступлений в федеральный бюджет. Однако, с другой стороны, для немногих регионов-доноров такого рода нормы, несомненно, являются вполне заслуженной гарантией их прав.
Существующие недоработки в бюджетных механизмах позволяют сделать вывод о том, что на сегодняшний день необходимо обоснованное изменение некоторых ключевых контуров в правовом поле бюджетной системы и ориентиров экономического регулирования межбюджетных отношений. Решение данной проблемы требует уточнения ряда приоритетов в процессе организационно-экономических, структурно-технологических и институциональных преобразований, выдвижения региональных аспектов взаимодействия на первый план32.
Диагностика нормативно-правовой базы в области регулирования межбюджетных отношений и субнациональных финансов должна проводиться в несколько этапов.
1-й этап. Анализ принципов, направлений и методов действующей в России системы бюджетного регулирования в целях определения реального соотношения формально-правового равенства субъектов РФ с их фактическим экономическим равенством. Разграничение бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы не может и не должно ограничиваться распределением статей расходов, как это предусмотрено Бюджетным кодексом РФ. Оно должно включать, во-первых, разработку процедур установления и реализации нормативов бюджетного обеспечения социальных гарантий и механизмов для соблюдения гарантий; во-вторых, процесс формирования системы критериев оценки развития регионов, обеспечивающей финансирование приоритетных и высокоэффективных региональных программ и многие другие аспекты, связанные с реализацией принципов бюджетного федерализма.
2-й этап. Оценка возможного влияния бюджетного законодательства на деловую активность региональных властей. Главная задача — составить достаточно полную картину воздействия бюджетной и налоговой политики на реальную экономику предприятий и на финансовую систему в целом. Это предполагает прогнозирование возможных вариантов поведения основных субъектов экономических отношений в условиях действующего финансового законодательства с точки зрения управления движением финансовых потоков, обеспечивающих реализацию отдельных групп интересов: государственных (федеральный, субфедеральный уровень) и хозяйствующих субъектов.
3-й этап. Анализ действующей нормативно-правовой базы, регламентирующей систему межбюджетных отношений и бюджетного регулирования.
4-й этап. Оценка соответствия финансовых потоков. направленных на финансирование социальных нормативов, и роста уровня жизни населения в субъектах Федерации. В основу такого рода анализа должен быть положен Бюджетный кодекс РФ с точки зрения определения системы критериев оценки других нормативных актов, издаваемых в различных социально-экономических сферах, но изменяющих бюджетные правоотношения, что, по существу, означает приоритет прямого действия бюджетных законов.
5-й этап. Анализ межрегионального перераспределения финансовых потоков. Цель данного этапа — изучение возможностей создания единонап-
равленной системы финансового законодательства, ориентированной на использование правовых норм, экономических механизмов, мер ответственности и льгот, обеспечивающих приоритет национально-государственных интересов. Изменение целевой направленности бюджетной политики должно осуществляться в рамках системы «накопление капитала — расширение спроса — рост производства и занятости — рост бюджетн ых доходов и расходов — сокращение бюджетного дефицита— снижение инфляции».
6-й этап. Анализ нормативно-правовой базы и возможностей упорядочения правоотношений в сфере бюджетоформирующей и бюджетопоглоща-ющей собственности.
7-й этап. Разработка направлений совершенствования нормативно-правового обеспечения процессов управления финансово-экономическим развитием территорий.
Главными задачами нормализации законодательного процесса в России сегодня является не принятие новых законодательных актов (даже если аргументация о необходимости их принятия выглядит весьма убедительной), а систематизация и координация действующего федерального и регионального законодательства в целях решения задач восстановления и развития социально-экономического потенциала территорий Российской Федерации.
Наряду с этим необходима разработка законодательных актов, направленных на обеспечение оптимальных сценариев роста экономики.
Общество с ограниченной ответственностью
Аудиторская компания "ТАТА ЗЛАТА"
107143, г. Москва, Открытое
шоссе, д.24 корп.37, пом.. 1. КОМ..З
Тел./факс: 237-28-39,236-65-46, 8-501-439-63-03
£-тсйС: Ьа±аг&аЬа@ЬаЬаг£аЬа.ъи
Аудит: аудиторские проверки, консультации, аудиторское сопровождение финансово-хозяйственной деятельности. Составление бизнес-плана.
Бухгалтерия: составление бухгалтерской отчетности для ООО, ЗАО, ПБОЮЛ, иностранных представительств. Восстановление и ведение бухгалтерского учета, в т.ч. УСН.
Обучение: семинары и тренинги на актуальные бухгалтерские темы.
Системное администрирование и программирование:
изменение стандартных конфигураций 1-С, подбор версии под Вашу специфику. Обновление, сопровождение и обучение 1С. Настройка и установка ПО.
Дополнительные услуги: сдача в аренду учебной аудитории на 30 мест.
