CC BY
38
ИССЛЕДОВАНИЯ МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ
УДК 342.25(44+72+73+470+571) DOI: 10.12737/jflcl.2022.016
Договорная модель управления городской агломерацией: сравнительно-правовой аспект
Исмаил Даниялович Лукманов
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия, [email protected]
Аннотация. В условиях укрупнения мегаполисов и формирования городских агломераций возникла проблема эффективного и демократического способа управления этими сложносоставными образованиями. По мнению автора статьи, моделью управления городской агломерацией, отвечающей принципам современного демократического государства и местного самоуправления, является договорная модель, позволяющая учесть интересы всех заинтересованных сторон при принятии решений общеагломерационного характера.
Рассмотрена практика применения форм межмуниципального сотрудничества в условиях городских агломераций на примере Соединенных Штатов Америки, Франции и Мексики. В правовой практике этих стран утверждены модели управления городскими агломерациями. При этом указанные государства столкнулись с рядом проблем институционального, организационного и функционального характера при реализации договорной модели. В основном проблемы связаны с недостаточным правовым регулированием статуса городских агломераций, фрагментацией муниципального управления, недостаточно эффективным взаимодействием органов публичной власти. Так, в США городские агломерации называют «бесформенными гигантами, которые никто не возглавляет» в связи с тем, что на их территории действует множество структур, осуществляющих публичные функции без необходимого взаимодействия. Мексиканские эксперты признают некоторые сложности, а именно отсутствие комплексных подходов к развитию городской агломерации, неэффективное взаимодействие органов публичной власти.
Методом сравнительного правоведения выявлены общие закономерности управления городской агломерацией как правового феномена, в том числе определены положительные и отрицательные стороны реализации договорной модели управления в контексте существующего положения дел в России. Обозначен алгоритм действий, необходимый для реализации договорной модели управления городской агломерацией в Российской Федерации.
Ключевые слова: городские агломерации, договорная модель управления городской агломерацией, муниципальное сотрудничество, развитие крупных городов, местное самоуправление
Для цитирования. Лукманов И. Д. Договорная модель управления городской агломерацией: сравнительно-правовой аспект // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2022. Т. 18. № 1. С. 114—126. DOI: 10.12737/ jflcl.2022.016
Contractual Model of Urban Agglomeration Management: Comparative Legal Aspect
Ismail D. Lukmanov
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia, [email protected]
Abstract. In the context of the enlargement of megalopolises and the formation of urban agglomerations, the problem of both an effective and democratic way of managing this complex formation was exposed. According to the author of the article, the model of urban agglomeration management, which meets the principles of a modern democratic state and local self-government, is a contractual model that considers the interests of all interested parties when making decisions of a general agglomeration nature.
The article examines the practice of applying forms of intermunicipal cooperation in the conditions of urban agglomerations on the example of such states as the United States of America, France and Mexico. In the legal practice of these countries, models for managing urban agglomerations have been approved. At the same time, these states faced a number of institutional, organizational and functional problems in the implementation of the contractual model. Basically, the problems are associated with insufficient legal regulation of the status of urban agglomerations, fragmentation of municipal government, insufficiently effective interaction of public authorities. For example, in the United States, urban agglomerations are called "shapeless giants" which are not headed by anyone due to the fact that many structures operate on their territory that carry out public functions without the necessary interaction. Mexican experts recognize some difficulties, namely the lack of comprehensive approaches to the development of urban agglomeration, ineffective interaction of public authorities.
The method of comparative jurisprudence revealed the general patterns of management of urban agglomeration as a legal phenomenon, including the positive and negative aspects of the implementation of the contractual management model in the
context of the current state of affairs in Russia. The algorithm of actions required for the implementation of the contractual model in the Russian Federation is outlined.
Keywords: urban agglomerations, contractual model of urban agglomeration management, municipal cooperation, development of large cities, local government
For citation. Lukmanov I. D. Contractual Model of Urban Agglomeration Management: Comparative Legal Aspect. Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2022, vol. 18, no. 1, pp. 114—126. (In Russ.) DOI: 10.12737/jflcl.2022.016
Альтернативой укрупнения муниципальных образований, а также организации публичной власти, при которой местное самоуправление находится в организационно-функциональной зависимости от органов государственной власти, является модель управления, основанная на принципах межмуниципального сотрудничества. Межмуниципальное взаимодействие служит средством укрепления автономии муниципальных образований и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Право на сотрудничество между органами местного самоуправления установлено в том числе Европейской хартией местного самоуправления.
Практика показывает, что эффективность реализации государственных программ во многом зависит от действенности местного самоуправления. Его качественное состояние напрямую влияет на региональное развитие, обеспечивающее конкурентоспособность не только субъекта РФ, но и страны в целом.
В связи с этим расширение форм взаимодействия между муниципальными образованиями различного типа, особенно в условиях формирования слож-носоставных образований — городских агломераций — способствует эффективному совместному решению на договорной основе вопросов местного значения, представляющих общий интерес и с пользой для каждого муниципального образования. При сотрудничестве нескольких муниципальных образований создается «эффект управленческого синергизма, т. е. получение при сложении отдельных усилий результата, большего их номинальной суммы»1. Не менее важными являются установление партнерства государственной и муниципальной власти, выработка определенных механизмов сотрудничества и взаимной ответственности, направленных на сохранение местного самоуправления как особого института децентрализованного управления2.
Модель управления городской агломерацией, при которой заключаются соглашения между муници-
1 Черкасов А. И. Муниципальное управление в демократических государствах: организация и проблемы функционирования: монография. М., 2019. С. 18.
2 См.: Васильев В. И., Постников А. Е., Помазанский А. Е. Развитие демократических принципов и институтов на муниципальном уровне: правовые основы: монография. М., 2017. С. 91.
пальными образованиями, подразумевающую внедрение механизмов межмуниципального сотрудничества в реализации различных инфраструктурных проектов на территории ее применения, принято считать договорной моделью управления. Данная модель предполагает возможность передачи полномочий по решению вопросов местного значения с одновременной передачей ресурсов или муниципальному образованию, или органу управления агломерацией, и, по мнению экспертов, отвечает сути городских агломераций3.
В рамках данной формы управления городской агломерацией заключаются договоры (соглашения) о сотрудничестве между муниципальными образованиями. Особенность данной модели заключается в объединении на добровольной основе нескольких муниципальных образований в сложносоставное образование — городскую агломерацию без потери правосубъектности и самостоятельности в решении вопросов местного значения. Муниципальные образования, функционируя в границах городской агломерации, объединяют ресурсы и осуществляют единую политику по решению определенных вопросов локального характера для достижения общих целей в интересах местных жителей.
Таким образом, межмуниципальное сотрудничество способствует появлению новой модели управления, способной решать актуальные задачи в условиях городских агломераций, связанных с «давлением рыночных отношений на муниципальные власти и возросшим спросом населения на публичные услуги»4. Самостоятельное предоставление публичных услуг населению в определенной мере перестает быть основной функцией муниципальной власти, роль муниципальных органов заключается в выявлении потребностей населения, определении стандартов предоставляемых услуг, контроле за их соблюдением, координации различных организаций, осуществляющих деятельность на местном уровне, в том числе взаимодействии с ними в рамках муниципальных контрактов. Например, работы по благоустройству территории муниципального образования более качественно и экономически эффективно окажет коммерческая организация, выявленная по итогам конкурсной процедуры (в отличие от му-
3 См.: Шугрина Е. С., Миронова Г. В. Общая характеристика российских агломераций: соотношение de juro и de facto // Местное право. 2018. № 1. С. 17.
4 Черкасов А. И. Указ. соч. С. 118.
ниципальных учреждений), органы местного самоуправления только контролируют выполнение работ и в итоге могут либо принять работу, либо указать на недостатки.
Договорная модель управления городскими агломерациями приобрела популярность в США и некоторых странах Латинской Америки, а также в ряде стран Западной Европы, особенно во Франции. Местное самоуправление в перечисленных государствах рассматривается в общей системе демократических институтов государства как его неотъемлемый элемент и одновременно как одна из конституционных основ, фундамент демократической организации публичной власти. Местное самоуправление в Европе обычно считается фундаментом системы европейского управления, старейшим институтом публичной власти. В большинстве западноевропейских стран местные органы власти получили конституционное признание еще в XIX в.5 Это, в свою очередь, во многом предопределяет развитие местного самоуправления, активное участие населения в осуществлении местного самоуправления, которое заключается в возможности применения новых способов взаимодействия и сотрудничества местных сообществ. В некоторых европейских странах межмуниципальное сотрудничество — явление (почти) такое же давнее, как и само местное самоуправление6, что указывает на преобладание договорной модели управления городской агломерацией.
Учитывая разнообразную практику межмуниципального сотрудничества в рамках договорной модели управления городскими агломерациями, полагаем необходимым проанализировать иностранный опыт в целях соотнесения возможности применения аналогичных инструментов межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации, а также возникающих проблем правового и организационного характера, связанных с их использованием.
По мнению Т. Я. Хабриевой, «эффективность осуществления государственных программ во многом зависит от действенности низового уровня публичного управления. Его качественное состояние напрямую влияет на региональное развитие, обеспечивающее конкурентоспособность не только каждой территории, но и каждого поселения, а через это — всей страны. Наконец, Россия вовлечена в процессы глобализации, что предполагает учет новейших мировых тенденций в рассматриваемой сфере»7.
В связи с этим зарубежный опыт развития форм межмуниципального сотрудничества и децентрали-
5 См.: Inter-Municipal Cooperation in Europe / ed. by R. Hulst, A. van Montroft. Dordrecht, 2007. P. 1.
6 Ibid. P. 7.
7 Хабриева Т. Я. Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследование: монография. М., 2010. С. 105.
зации управления особо важен для Российской Федерации, на территории которой идут процессы стремительного формирования городских агломераций, требующих закрепления их правового статуса, а также регламентации деятельности8.
Соединенные Штаты Америки. Во второй половине XX в. в США в результате развития метропо-лизации начинают образовываться крупные городские агломерации (Лос-Анджелес, Портленд, Бостон и др.). В американской литературе городские агломерации определены как «метрополитенские статистические ареалы» (metropolitan statistical area). Городская агломерация представляет собой совокупность одного или нескольких крупных городов, являющихся центром агломерации, пригородной зоны, а также находящихся вблизи поселений, связанных друг с другом тесными экономическими связями.
Территория городских агломераций в США в определенных случаях может располагаться на территориях нескольких штатов. Одним из примеров таких агломераций является Босваш (Boswash, сокращение от Boston и Washington) — огромная городская агломерация, признаваемая некоторыми экспертами мегалополисом9. В Босваш входят крупные города Бостон (штат Массачусетс), Нью-Йорк (штат Нью-Йорк), Вашингтон (федеральный округ Колумбия).
На территории городских агломераций в США осуществляют деятельность различные органы публичной власти, в том числе специальные округа — органы управления, которые выполняют специальные сервисные функции. Специальные округа подразделяются на жилищно-коммунальные, парковые и иные, осуществляющие решение вопросов локального характера.
Школьные округа обособлены от специальных округов и выполняют функцию административного управления, а также финансового обеспечения общеобразовательных учреждений согласно законодательству штата10. По мнению А. И. Черкасова, механизм управления школьными округами имеет некоторое сходство с системой «совет — управляющий». Жители школьных округов избирают советы, которые, в свою очередь, решают кадровые вопросы, например назначают профессионального администратора, а также утверждают бюджет округа и др.
8 См.: «Круглый стол» на тему «Вопросы законодательного регулирования городских агломераций и межмуниципального сотрудничества». URL: http://www.komitet4.km.duma. gov.ru/upload/site28/reshkom_91.7_Rekomendacii.pdf (дата обращения: 12.06.2021).
9 См.: Волчкова И. В., Елисеев А. М., Данилова М. Н. и др. Управление городскими агломерациями: учеб. пособие. Томск, 2015. С. 12.
10 См.: Официальный веб-сайт Бюро переписи США. URL: https://www.census.gov/prod/2003pubs/gc021x1.pdf (дата обращения: 12.06.2021).
Специальные округа выполняют конкретную задачу, ради которой они образованы, но в некоторых случаях законодательство США позволяет им предоставлять несколько взаимосвязанных типов услуг — от обеспечения социальных учреждений, таких как больницы, а также учреждений, обеспечивающих противопожарную безопасность, до организации мероприятий по борьбе с насекомыми и работ по содержанию кладбищ.
В целом органы управления специальных округов — это независимые органы публичной власти специального назначения, отличные от органов школьных округов, которые осуществляют деятельность как отдельные виды округов, обладающие определенной административной и финансовой независимостью от местных органов власти11.
При этом специальные округа могут иметь как муниципальную, так и государственную принадлежность. Например, в штате Северная Каролина к специальным округам местного самоуправления относят оздоровительные округа, округа по обеспечению водоснабжения и канализации, борьбе с комарами, обеспечению общественного транспорта и медицины. К специальным округам государственной власти относятся округа, выполняющие функции регионального планирования развития экономики и местного самоуправления, библиотечной сети в регионе и др.12
Численность таких специальных округов в США на 2017 г. составляла 51 296 единиц13. Согласно имеющейся статистике в среднем в метрополитенском ареале функционируют более 100 органов управления. На территории городской агломерации Чикаго действуют 1246 таких органов, в том числе 270 муниципальных корпораций14.
Таким образом, в городских агломерациях действует большое число разнообразных, нередко конкурирующих между собой органов управления, в том числе вышеуказанных специальных округов, что усиливает «фрагментацию механизма муниципального управления, делает его более громоздким и менее скоординированным, затрудняет осуществление единой согласованной муниципальной политики»15.
Фрагментацию муниципального управления в условиях городских агломераций дополнительно усиливает огромное количество заключаемых раз-
11 См.: Официальный веб-сайт Бюро переписи США.
12 См.: Millonzi K. Special Purpose Local Governments and Public Authorities. URL: https://canons.sog.unc.edu/special-purpose-local-governments-and-public-authorities/ (дата обращения: 12.06.2021).
13 См.: MaciagM. Number ofLocal Governments by State. URL: https://www.governing.com/archive/number-of-governments-by-state.html (дата обращения: 12.06.2021).
14 См.: Local Government and Metropolitan Regions in Federal Systems / ed. by N. Steytler. Montreal, 2009. P. 372.
15 Черкасов А. И. Указ. соч. С. 85.
личными органами власти договоров в рамках межмуниципального и межправительственного взаимодействия. Муниципальные образования заключают соглашения с другими муниципальными образованиями или иными органами публичной власти чаще всего в сферах строительства, противопожарной безопасности, гражданской обороны, общественного здравоохранения, предотвращения стихийных бедствий и борьбы с ними и т. п.
Опыт развития городских агломераций в США показывает, что деятельность независимых в определенной мере друг от друга органов управления (специальных, школьных округов, ассоциаций и др.) на территории городской агломерации, а также значительное количество договорных отношений между органами публичной власти усложняет процессы управления городской агломерацией и порождает «запутанные и достаточно бессистемные отношения между различными местными органами, что способствует фрагментации муниципального управления»16.
Несмотря на то что городские агломерации в США называют «бесформенными гигантами, которые никто не возглавляет»17, в некоторых штатах предпринимаются попытки преодоления проблем фрагментации муниципального управления в условиях городских агломераций. В целях эффективного управления городскими агломерациями для обсуждения общеагломерационных вопросов привлекаются представители муниципальных образований, предпринимательского и гражданского сообществ. Для выработки единой политики развития городской агломерации представителями вышеуказанных местных сообществ и органов власти создаются ассоциации. Основной функцией ассоциаций является решение вопросов инфраструктурного развития, коммунального хозяйства, социально-экономического характера, обеспечения охраны окружающей среды. Например, Ассоциация властей Южной Калифорнии (SCAG) фактически управляет функционированием и развитием городской агломерации Большой Лос-Анджелес18.
Направление деятельности SCAG определяется официальной правительственной структурой — Региональным советом, состоящим из 86 членов. В Региональный совет входят 67 округов, которые представляют уполномоченные лица от одного или нескольких городов с примерно равным уровнем населения (за исключением города Лонг-Бич, который представляют два лица). Кроме того, в состав Регио -нального совета SCAG входят по одному представителю от наблюдательного совета каждого округа (за исключением округа Лос-Анджелес, в котором есть
16 Черкасов А. И. Указ. соч. С. 119.
17 Там же. С. 96.
18 См.: Волчкова И. В., Елисеев А. М., Данилова М. Н. и др. Указ. соч. С. 30.
два представителя). В Региональный совет SCAG также входит один представитель от племенных правительств коренных американцев Южной Калифорнии. Помимо этого, все члены городского совета Лос-Анджелеса считаются членами Регионального совета SCAG, интересы Лос-Анджелеса также представляет мэр города19.
Можно сделать вывод, что SCAG, являясь, по сути, еще одним органом управления городской агломерацией, который не упраздняет другие органы власти, в определенной мере влияет на фрагментацию муниципального управления, усложняя структуру органов власти в городской агломерации.
Мексика. В мексиканской научной литературе городские агломерации, как правило, описываются как группа муниципалитетов, которые взаимодействуют в целях исполнения публичных функций совместно и обычно располагаются вокруг более крупного города20.
В исследовании, проведенном в 1993 г. Национальным институтом государственного управления Мексики (ШАР), городская агломерация (метрополия) определяется как «объединение двух или более муниципалитетов, в состав которых входит центральный город и граничащие с ним поселения или центральный город и пригородные поселения, находящиеся под его социально-экономическим влиянием»21.
В 2018 г. Национальный совет по народонаселению Мексики разработал критерии по включению муниципальных образований в городскую агломерацию22. К их числу были отнесены:
два или более муниципалитета, один из которых является городом с населением не менее 100 тыс. человек и чья городская территория, функции и деятельность выходят за пределы муниципалитета и оказывают прямое влияние преимущественно на городские соседние муниципалитеты, глубоко интегрированные в социально-экономическом плане друг с другом;
муниципалитеты с населением более 500 тыс. жителей;
19 См.: Официальный веб-сайт Ассоциации властей Южной Калифорнии. URL: https://scag.ca.gov/about-us-governing-structure (дата обращения: 12.06.2021).
20 См.: Aguinaga E., Aranda A., Ardis L., etc. Urban México. The need for metropolitan governance. Burnaby, 2015.
21 Sobrino J. Gobierno y administración metropolitana y regional. URL: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/ 1674-gobierno-y-administracion-metropolitana-y-regional (дата обращения: 12.06.2021).
22 Delimitación de las zonas metropolitanas de México 2015. Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, Consejo Nacional de Población, Instituto Nacional de Estadística y Geografía. URL: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/ file/344506/1_Preliminares_hasta_V_correcciones_11_de_julio. pdf (дата обращения: 12.06.2021).
муниципалитеты, в которых расположены столицы штатов.
Городские агломерации в Мексике являются более сложносоставными образованиями, чем города. Помимо того что они генерируют большой процент национального ВВП и предоставляют широкие возможности для трудоустройства, они оказывают существенное воздействие на социально-экономическое развитие, а также устанавливают стандарты охраны окружающей среды в своих регионах. Опыт Мексики по развитию городских агломераций указывает на необходимость участия всех заинтересованных сторон в процессах принятия согласованных решений на агломерационном уровне — от гражданского общества (неправительственные организации, частные предприятия, образовательные учреждения) до органов публичной власти различного уровня. При этом мексиканские эксперты признают некоторые сложности, а именно отсутствие комплексных подходов к развитию городской агломерации, слабое участие в обсуждении вопросов агломерационного значения всех заинтересованных сторон (органов власти, жителей муниципальных образований, представителей бизнеса). Участие всех заинтересованных сторон в обсуждении общеагломерационных вопросов необходимо для принятия решений, направленных на повышение эффективности деятельности городских агломераций, включая улучшение качества жизни, наращивание экономического потенциала и защиту окружающей среды.
Одной из крупнейших городских агломераций в Мексике считается Гвадалахара с населением более 5 млн 250 тыс. жителей. Городская агломерация Гвадалахара является самым густонаселенным образованием мексиканского штата Халиско и третьим по величине в стране после Большого Мехико и Монтеррея по данным переписи населения 2020 г., проведенной Национальным институтом статистики и географии Мексики. В городскую агломерацию Гвадалахара включены основной город-ядро Гвадалахара и прилегающие муниципалитеты Сапопан, Тлакепаке, Тонала, Тлахомулько-де-Суньига, Эль-Сальто, Икст-лауакан-де-лос-Мембрильос и Хуанакатлан.
Несмотря на то что в состав городской агломерации входят восемь муниципалитетов, только шесть из них считаются основными муниципалитетами агломерации — Гвадалахара, Сапопан, Тлакепаке, Тонала, Эль-Сальто и Тлахомулько-де-Суньига, т. е. муниципалитетами, которые представляют сеть местных сообществ, тесно связанных друг с другом. Два других муниципалитета — Хуанакатлан и Ик-стлауакан-де-лос-Мембрильос, несмотря на принадлежность к городской агломерации, фактически не являются ее частью.
В марте 1989 г. губернатором штата Халиско был издан нормативный правовой акт, направленный на создание Совета городской агломерации Гвадалахара. В полномочия указанного Совета входило реше-
ние следующих приоритетных задач: а) эффективное управление городом и предоставление публичных услуг; б) поиск эффективных путей развития инфраструктуры; в) координация строительства дорог и оказания транспортных услуг; г) внедрение общеагломерационной системы сбора и удаления твердых бытовых отходов; д) борьба с загрязнением воздуха; е) обеспечение общественной безопасности.
Кроме того, одной из основных задач Совета является осуществление эффективной градостроительной политики в рамках городской агломерации. В состав Метрополитенского совета Гвадалахары входят председатель, советники и технический секретарь. В ведении Метрополитенского совета находятся вопросы сферы сельского и городского развития, образования и культуры, транспортной доступности, развития дорожно-транспортной сети, туризма и рыболовства, здравоохранения и социального обеспечения, водоснабжения, санитарии и общественной безопасности23. В целом деятельность Совета направлена на улучшение качества жизни граждан и эффективного комплексного муниципального управления городской агломерацией Гвадалахара24.
При реализации ряда приоритетных проектов, финансируемых государственными и муниципальными органами власти, возникали проблемы, связанные с отсутствием координации между органами публичной власти — муниципального, регионального и федерального уровней. Для решения указанной проблемы в феврале 2011 г. был создан Институт агломерационного планирования (ИМЕПЛАН), который оказывает консультационные услуги муниципалитетам, входящим в состав городской агломерации. Задачи ИМЕПЛАНа включают разработку комплексных инструментов планирования и механизмов координации для городской агломерации, региональных проектов развития, осуществление поиска ресурсов на федеральном уровне.
При формировании городской агломерации Гвадалахара муниципальные образования не были упразднены, но муниципалитеты разделяют некоторые полномочия между собой. Например, существует межмуниципальная структура в сфере охраны общественной безопасности — Метрополиция, не подчиняющаяся единому органу управления, подконтрольная администрации каждого муниципалитета. Метрополиция отвечает за охрану общественной безопасности шести основных муниципалитетов городской агломерации (Гвадалахара, Эль-Сальто, Тлахомулько-де-Суньига, Тлакепаке, Тонала и Сапо-
23 Официальный веб-сайт Правительства штата Халиско. URL: https://www.jalisco.gob.mx/es/gobierno/organismos/1960 (дата обращения: 12.06.2021).
24 Соглашение о создании городской агломерации Гвадала-
хара. URL: http://www.ordenjuridico.gob.mx/Estatal/JALISCO/
Acuerdos/JALACU081.pdf (дата обращения: 12.06.2021).
пан). Сотрудники этой структуры имеют право въезжать в любой из соседних муниципалитетов в целях осуществления необходимых оперативно-разыскных мероприятий, а также в случае поступления запроса об оказании помощи.
В целом развитие региональной и муниципальной политики в Мексике, связанной с укреплением форм муниципального сотрудничества внутри метрополии, сдерживается отсутствием механизмов, способствующих развитию межмуниципального сотрудничества и взаимодополняемости во взаимоотношениях между муниципалитетами и иными уровнями власти. С помощью механизмов, направленных на поощрение формирования городских агломераций, необходимо повышать профессиональную подготовку государственных и муниципальных служащих, управленческих кадров, развивать дорожно-транспортную и социальную инфраструктуру, а также обеспечивать доступность получения образования.
Формирование городских агломераций предполагает объединение нескольких муниципалитетов, политика которых может не совпадать с целями и задачами метрополии. Разногласия в решении проблем общеагломерационного характера входящих в состав агломерации муниципалитетов, а также отсутствие эффективных механизмов взаимодействия являются серьезными препятствиями для эффективного функционирования и развития агломераций, в частности в вопросах осуществления ими социально-экономической и экологической деятельности.
Таким образом, метрополии в Мексике сталкиваются с серьезными проблемами, связанными с финансированием, разграничением полномочий между органами публичной власти, отсутствием необходимых механизмов взаимодействия, что в комплексе формирует самый сложный вопрос, который предстоит решить мексиканским властям, — определение эффективной модели управления городскими агломерациями.
Франция. Наиболее гибкие формы межмуниципального сотрудничества существуют во Франции. Развитие межмуниципального сотрудничества способствовало сохранению сравнительно мелких муниципальных образований и в основном было направлено на экономическую эффективность всей системы публичной власти во Франции. Распространенной формой межмуниципального сотрудничества являются синдикаты коммун. Возможность их формирования была установлена Законом о синдикатах коммун от 22 марта 1890 г.
Мелкие коммуны были не в состоянии самостоятельно и эффективно решать определенные локальные вопросы (в большей степени вопросы жилищно-коммунального характера), поэтому организация межмуниципального сотрудничества предполагала образование межмуниципальной организации — синдиката коммун, позволяющего муниципалитетам управлять предоставлением публичных услуг
централизованно. В рамках такой формы межмуниципального сотрудничества коммуны могут объединять ресурсы для решения вопросов местного значения, определяя количество вопросов, требующих коллегиального решения.
В 1992 г. была начата реформа межмуниципального сотрудничества, в рамках которой упразднялись неэффективные формы сотрудничества коммун25. Был принят ряд законов, наиболее значимым из которых явился Закон об укреплении и упрощении межкоммунального сотрудничества, также известный как закон Шевенма-на26. Закон установил три новых вида межкоммунальных объединений: сообщество коммун (communauté de communes) — объединение двух или более коммун без конкретного критерия численности жителей; сообщество агломераций (communauté d'agglomération), включающее основную коммуну с населением не менее 15 тыс. жителей, а также прилегающие к ней пригороды; и городское (урбанизированное) сообщество (communauté urbaines), включающее крупный город и пригородную зону (с населением более 500 тыс. чел.). Создание вышеуказанных межмуниципальных объединений привело к усложнению системы управления, в частности в вопросах разграничения компетенции. Муниципальное управление испытывало жесткую фрагментацию при протекании процессов урбанизации в условиях городских агломераций.
В связи с этим в 2014 г. во Франции была проведена новая реформа, направленная на модернизацию системы публичной власти, осуществленная президентом Франсуа Олландом. Основная цель реформы — повышение эффективности публичной власти как на национальном, так и на местном уровнях и совершенствование качества социальных услуг с опорой на территориальные сообщества. Одной из основных проблем, которую было необходимо решить, являлась фрагментация муниципального управления, заключавшаяся в дублировании полномочий органов публичной власти разного уровня. В обществе зрел конфликт, местные сообщества не понимали компетенцию органов власти, что выливалось в многочисленные административные споры. Неэффективная организация публичной власти, в том числе местного самоуправления, заключалась также в достаточно большом штате чиновников27.
25 Loi № 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République. URL: https://www.legifrance.gouv. fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000722113 (дата обращения: 12.06.2021).
26 Loi № 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. URL: https:// www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000000396397 (дата обращения: 12.06.2021).
27 См.: Семеко Г. В. Территориальные реформы во Франции: от децентрализации к рецентрализации государственного управления // Ars Administrandi (Искусство управления). 2017. Т. 9. № 3. С. 486.
Таким образом, основной целью реформы являлось проведение упорядоченной политики, заключавшейся: 1) в формировании сети метрополий, образований, объединяющих несколько коммун с целью повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления; 2) разграничении полномочий между различными органами публичной власти на основе принципа субсидиарности.
Для достижения указанных целей был принят Закон о модернизации территориальной деятельности государства и подтверждения статуса метрополии от 27 января 2014 г. (далее — Закон МАРТАМ), которым предусмотрены создание метрополий — крупных городских агломераций с населением более 400 тыс. жителей и установлены правила интеграции коммун и департаментов, расположенных в границах метрополии28. Согласно ст. 43 Закона МАРТАМ метрополии могут создаваться добровольно, на основании указа премьер-министра, при условии согласия квалифицированного большинства муниципалитетов, желающих войти в состав метрополии29. Наделение таким статусом крупных городских агломераций, по мнению авторов Закона МАРТАМ, позволяет эффективно осуществлять публичные функции, снизить расходы бюджета, в том числе благодаря единой политике в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а также развития дорожно-транспортной инфраструктуры всех муниципальных образований, входящих в метрополию. Статус метрополий получили крупные города Франции: Монпелье, Большой Париж, Лион, Бордо, Тулуза и др.
Таким образом, метрополии стали самыми крупными межмуниципальными объединениями во Франции. Они являются примером гибкой организации публичной власти, так как могут наделяться полномочиями органов центральной власти, необходимыми для развития территории. Кроме того, региональные и муниципальные органы власти могут передавать необходимые полномочия для достижения общих целей.
Важное значение имеет тот факт, что Закон МАРТАМ установил правовые гарантии сохранения самостоятельного правового статуса коммун, входящих в состав метрополии, и подтвердил их главенствующий статус в обеспечении устойчивого развития страны30. Коммуны не утратили самостоятельность в принятии решений по вопросам локального значения. Коммуны делегируют метрополиям в основном полномочия по
28 См.: Семеко Г. В. Территориальные реформы во Франции: от децентрализации к рецентрализации государственного управления. С. 486.
29 Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTE XT000028526298 (дата обращения: 12.06.2021).
30 См.: Семеко Г. В. Территориальная реформа 2014—
2015 гг. во Франции // Федерализм. 2017. № 3 (87). С. 27.
обеспечению экологической безопасности, общие вопросы жилищно-коммунального хозяйства. При этом вопросы, считающиеся локальными по своей природе, сохранены практически в неизменном виде, что дает возможность местной власти влиять на все основные аспекты жизни местного населения. Среди таких полномочий можно выделить обеспечение общественной безопасности, образование, ремонт дорожно-транспортной сети, благоустройство дворовых территорий, развитие досуга и спорта и др. Принятие Закона МАРТАМ было обусловлено необходимостью преодо -ления существовавших проблем в сфере организации публичной власти в условиях городских агломераций.
Опыт реформирования местного самоуправления во Франции заслуживает внимания с точки зрения предложенных правовых способов решения проблем, сохраняющих актуальность для Российской Федерации, а именно отсутствия должных механизмов обеспечения межмуниципального сотрудничества, позволяющих формировать городские агломерации. Анализируя муниципальное управление во Франции, можно сделать вывод, что в этой стране взят курс на формирование крупных городских агломераций (Закон МАРТАМ), которые должны стать точками роста и оказать положительное влияние на развитие отсталых муниципальных образований в составе агломерации. Городские агломерации являются центрами экономического развития, от которого зависит конкурентоспобность страны. В связи с этим особенно важно, опираясь на зарубежный опыт, выработать гибкую демократическую модель управления этим сложносоставным образованием31.
Основываясь на зарубежном опыте, можно сделать вывод, что несмотря на некоторые сложности договорная модель управления городской агломерацией успешно применяется и имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Среди положительных можно назвать:
1) муниципальные образования, входящие в городскую агломерацию, не теряют своего статуса и, соответственно, правосубъектности;
2) управление городской агломерацией осуществляется не посредством унитарной государственной структуры, а путем добровольного сотрудничества муниципальных образований, что соответствует демократическим принципам организации публичной власти;
3) происходит создание новых форм муниципального управления, в том числе в лице межмуниципальных организаций, которые решают общеагломерационные вопросы;
4) возможность населения муниципальных образований участвовать в принятии решений общеагломерационного уровня.
При этом имеется ряд сложностей при использовании данной модели: риск фрагментации муниципаль-
31 См.: Семеко Г. В. Территориальная реформа 2014— 2015 гг. во Франции. С. 31.
ного управления, отсутствие координации при выработке единой политики по развитию агломерации, неисполнение условий договора. Для решения этих проблем необходимо, чтобы местные сообщества муниципальных образований осознавали, что они являются частью не только муниципального, но и крупного образования — городской агломерации. При этом высокую значимость имеет активное участие представителей гражданского общества и бизнеса в решении вопросов общеагломерационного характера. Бесконтрольная передача полномочий может также негативно отразиться на эффективности деятельности муниципальной власти (пример США, Франции до принятия Закона МАРТАМ), в связи с чем необходимы жесткие критерии формирования городской агломерации.
Эксперты признают, что городские агломерации «как социально-экономический и территориальный феномен — реальность современной России»32. По мнению В. Б. Кидяева, «сегодня актуализируется проблема синхронного развития крупных городов и прилегающих территорий, это вопрос будущего нашей страны». В связи с этим проблема формирования и управления городскими агломерациями актуальна, так как в настоящее время сформировано около 40 городских агломераций, требующих правового регулирования статуса городских агломераций33.
В отечественной научной литературе существует дифференциация видов договорной модели управления. С определенной долей условности их можно сгруппировать по двум видам: 1) заключение договора между муниципальными образованиями; 2) заключение договора между органами государственной власти соответствующего субъекта федерации и муниципальными образованиями34.
Среди примеров создания городских агломераций в Российской Федерации на основе соглашений можно указать следующие. Так, 14 октября 2009 г. было подписано соглашение о создании Барнаульской агломерации представителями Правительства Алтайского края, Барнаула, Новоалтайска, Первомайского района (с 2019 г.)35. Создание Барнаульской агломерации окончательно оформлено подписанием 18 октября 2012 г. учредительного договора Ассоциации «Барнаульская агломерация интеграционного развития территорий», утверждением учредителями Устава Ассоциации и регистрацией этого ор-
32 Шугрина Е. С. Модели управления российскими агломерациями // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. № 2. С. 39—43.
33 См.: Концепция развития правового статуса городских агломераций. URL: https://yalta.rk.gov.ru/ru/document/ show/20025 (дата обращения: 23.07.2021).
34 См.: Шугрина Е. С., Миронова Г. В. Указ. соч. С. 17—18.
35 Официальный сайт Алтайского края. URL: https://www. altairegion22.ru/region_news/53270.html?sphrase_id=1337510 (дата обращения: 23.07.2021).
гана управления городской агломерацией в качестве некоммерческой организации36.
25 апреля 2014 г. семь муниципальных образований Челябинской области подписали Соглашение о приоритетных направлениях взаимодействия; 4 сентября 2014 г. был подписан учредительный договор о создании координационного совета муниципальных образований Челябинской агломерации в форме ассоциации. Высший орган управления Ассоциации — общее собрание, которое должно включать по два представителя каждого муниципалитета — от исполнительного и представительного органов местного самоуправления37. Как и в Алтайском крае, создается орган управления городской агломерацией в лице некоммерческой организации.
По нашему мнению, вышеуказанные модели управления являются квазимоделями, так как управление городской агломерацией осуществляется путем принятия пусть связанных друг с другом, но самостоятельных муниципальных правовых актов, которые впоследствии могут быть изменены или вовсе отменены одним из муниципальных образований. Немаловажное значение имеет тот факт, что отсутствует возможность передачи межмуниципальному органу управления городской агломерации полномочий и необходимых ресурсов. Также ответственность за неисполнение условий договора между муниципальными образованиями по принятию централизованных решений не закреплена законодательно на федеральном уровне. Возможно, в перспективе, в случае закрепления правового регулирования статуса городских агломераций на федеральном уровне существующие в настоящее время агломерации смогут раскрыть потенциал социально-экономического развития.
Частью 4 ст. 8 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) предусматривается: «В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. В этих же целях органы местного самоуправления муниципальных образований могут заключать договоры и соглашения. Указанные межмуниципальные объединения
36 См.: Химочка В. С. Барнаульская агломерация как форма межмуниципального взаимодействия территорий // Экономика. Профессия. Бизнес. 2018. № 1. С. 88.
37 Официальный сайт Совета муниципальных образований Челябинской области. URL: http://www.smo74.ru/ ?action=shownew&id=2826 (дата обращения: 23.07.2021).
не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления».
В настоящее время межмуниципальный статус не является особой организационно-правовой формой, так как не предусмотрен Гражданским кодексом РФ и другими федеральными законами: он указывает, что учредителями межмуниципальных объединений являются несколько муниципальных образований. Они образуются в большей степени для координации действий при решении вопросов местного значения. Например, в случае проведения ремонта автомобильных дорог на территории нескольких муниципальных образований муниципалитеты могут осуществить ремонт в один временной промежуток, скоординировав работу подрядчиков, что повысит качество транспортного сообщения между ними.
При этом полномочия по решению вопросов местного значения не могут быть переданы одним муниципальным образованием другому. Передавать осуществление полномочий в соответствии с ч. 4 ст. 15 Закона № 131-ФЗ вправе только муниципальные образования, входящие в состав муниципального района, и только органам местного самоуправления муниципального района.
Однако федеральный законодатель шаг за шагом идет по пути совершенствования межмуниципального сотрудничества. Принятый Федеральный закон от 2 августа 2019 г. № 307-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений» направлен на совершенствование предоставления межбюджетных трансфертов и организации межбюджетного регулирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Вышеуказанная новелла предусматривала введение в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее — БК РФ) понятия «горизонтальные субсидии» между местными бюджетами. Согласно ст. 1423 БК РФ в случаях и порядке, предусмотренных нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, принимаемыми в соответствии с требованиями БК РФ, бюджетам других муниципальных образований могут быть предоставлены субсидии из бюджета муниципального образования в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Цели и условия предоставления указанных субсидий устанавливаются соглашениями между местными администрациями, заключаемыми в порядке, установленном решением представительного органа муниципального образования, из бюджета которого предоставляется субсидия, что позволит муниципальным образованиям, входящим в городскую агломерацию, совместно финансировать различные инвестиционные, инфраструктурные, транспортные,
социальные и иные проекты в рамках осуществления межмуниципального сотрудничества38.
Реализация договорной модели управления городской агломерацией в России встречает на своем пути барьеры, в первую очередь связанные с отсутствием в федеральном законодательстве норм, регламентирующих использование межмуниципальных договоров (соглашений) в части возможности передачи полномочий по решению вопросов местного значения муниципальным образованиям, а также межмуниципальному учреждению.
Учитывая изложенное, по нашему мнению, основным документом в организации местного самоуправления в условиях городских агломераций является межмуниципальный договор о передаче полномочий по решению вопросов местного значения (далее — межмуниципальный договор, договор). Перед подписанием проект межмуниципального договора должен быть утвержден заинтересованными муниципалитетами путем принятия соответствующих решений представительных органов муниципальных образований. После утверждения проекта межмуниципального договора представительным органом его подписывает глава муниципального образования.
Межмуниципальный договор должен содержать следующие условия:
а) цели, которые должны быть достигнуты. Межмуниципальный договор заключается с конкретной целью, которая в итоге должна быть достигнута;
б) конкретный перечень делегируемых полномочий. Межмуниципальный договор должен определить конкретный перечень делегируемых полномочий, а также объем финансовых и материальных ресурсов, которые передаются вместе с полномочиями;
в) обязанности сторон по исполнению договора. Например, для реализации делегируемых полномочий муниципалитет X должен передать муниципалитету Y финансовые и материальные ресурсы, необходимые для осуществления делегированных полномочий. При необходимости муниципалитет X может предоставить часть муниципальных служащих муниципалитету У. Условия предоставления кадровых ресурсов также определяются договором. В свою очередь, муниципалитет У должен в полном объеме реализовать делегированные полномочия и, соответственно, достичь целей, ради которых заключается межмуниципальный договор.
Для осуществления переданных полномочий органы местного самоуправления могут использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства;
38 См.: «Круглый стол» на тему «Вопросы законодательного регулирования городских агломераций и межмуниципального сотрудничества».
г) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении делегированных полномочий. Муниципалитет, которому делегированы полномочия по решению вопросов местного значения, должен с определенной периодичностью (ежегодно/ ежеквартально/раз в полгода) направлять в соответствующий орган государственной власти, в полномочия которого входят вопросы развития местного самоуправления, отчет об исполнении делегированных полномочий. В отчете необходимо отразить плановые показатели, количество и объем выполненной работы в рамках реализации делегированного полномочия, использование финансовых ресурсов, а также спрогнозировать показатели на следующий отчетный период.
Отчет должен обязательно пройти процедуру публичных слушаний во всех муниципальных образованиях, заключивших межмуниципальный договор, и по итогу их проведения официально опубликован;
д) условия изменения и расторжения договора. Любые внесения изменений в договор осуществляются на тех же условиях, что и при заключении межмуниципального договора. Любая из сторон может потребовать досрочного расторжения договора при условии уведомления за шесть месяцев с указанием причин расторжения. Орган государственной власти субъекта РФ также уведомляется о расторжении договора и принимает решение об утверждении соглашения о расторжении межмуниципального договора. Также договор может быть расторгнут ранее чем через шесть месяцев в случае неоднократного нарушения обязательств одной из сторон. Нарушения должны быть зафиксированы согласительной комиссией в составе представителей каждой из сторон и органов государственной власти субъекта РФ;
е) срок действия договора и условия продления. Договор должен определять срок действия, а также дату вступления в законную силу. По истечении срока договора, на который он был заключен, договор может быть продлен по решению муниципалитетов, которое выражается в принятых решениях представительных органов муниципальных образований. Пролонгация договора должна быть также согласована с органом государственной власти субъекта РФ;
ж) ответственность сторон. Стороны несут ответственность за исполнение условий заключенного межмуниципального договора. Также должны быть предусмотрены финансовые санкции за неисполнение условий договора.
Условия заключения договора должны быть закреплены в Законе N° 131-ФЗ, модельный вариант договора должен быть утвержден нормативным правовым актом Правительства РФ.
При этом необходимы ограничения в передаче полномочий; например, передаваться могут только
полномочия по решению вопросов местного значения, передача отдельных государственных полномочий, а также полномочий, находящихся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (принятие устава, бюджета и т. д.), невозможна. Также необходимо ограничить передачу полномочий по территориальному принципу, т. е. передача полномочий возможна между граничащими друг с другом муниципалитетами. Участие органов государственной власти субъекта РФ в согласовании такого договора является обязательным. При этом отказать в согласовании договора возможно в случае противоречия условий договора положениям нормативных правовых актов федерального уровня. Иных случаев отказа в согласовании быть не должно. После заключения договора и последующего согласования с органом государственной власти субъекта РФ данный договор должен быть официально опубликован.
Для апробации договорной модели управления необходимо предоставить возможность передачи части полномочий по решению вопросов местного значения от одного муниципального образования другому. Такая передача возможна при условии внесения изменений в Закон № 131-ФЗ и принятия модельного варианта соглашения о передаче полномочий, существенные условия которого были изложены выше.
Только после апробации новой формы передачи полномочий и анализа правоприменения вышеуказанной нормы муниципальными образованиями можно сделать вывод о возможности принятия отдельного федерального закона о городских агломерациях, в котором будут определены следующие элементы: 1) правовое определение городской агломерации; 2) критерии, необходимые для формирования городской агломерации на договорной основе; 3) процедура формирования городской агломерации; 4) способы управления городской агломерацией; 5) создание межмуниципальных органов и учреждений; 6) поддержка развития городских агломераций органами государственной власти.
В. Б. Кидяев считает необходимым развитие законодательства о городских агломерациях и предлагает ряд мер, в том числе принятие соответствующих законов, формирование новых механизмов перераспределения полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ и т. д. Соглашаясь в определенной степени с вышеуказанной позицией, опираясь на зарубежный опыт формирования и управления городскими агломерациями, считаем, что проведение масштабной реформы в сфере муниципального управления с крупными преобразованиями управленческих структур преждевременно. Необходимо поэтапное реформирование во избежание фрагментации муниципального управления в условиях городских агломераций.
При этом все вышеуказанное не означает применение в России только договорной модели в управлении городскими агломерациями. В связи с принятием Закона РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» расширена дискреция федерального законодателя в части организации публичной власти на некоторых территориях, введена новая обобщающая категория — «публичная власть».
В частности, следует обратить внимание на положения новых редакций ст. 67, 131 и 132 Конституции РФ, согласно которым:
«на территории Российской Федерации в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории. Организация публичной власти на федеральных территориях устанавливается указанным федеральным законом» (ч. 1 ст. 67);
«особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях могут устанавливаться федеральным законом» (ч. 3 ст. 131);
«органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории» (ч. 3 ст. 132).
Если иметь в виду функциональную сторону отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, то можно наблюдать сотрудничество указанных органов публичной власти во многих областях социально-экономического развития39. При этом сотрудничество тех и других структур нельзя назвать в полной мере эффективным. Недостаточная скоординирован-ность в деятельности государственного и муниципального уровней власти негативно сказывалась на реализации прав граждан40. Отсутствие необходимых механизмов взаимодействия тем более недопустимо при организации публичной власти в таких сложносоставных образованиях, как городские агломерации. В условиях продолжающейся урбанизации представляется, что закрепление в Консти-
39 См.: Постников А. Е., Андриченко Л. В., Помазанский А. Е. и др. Конституционные основы разграничения полномочий между органами публичной власти: монография. М., 2020. С. 160.
40 См.: Хабриева Т. Я., Клишас А. А. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». М., 2020. С. 208.
туции РФ положений о единстве публичной власти весьма своевременно.
Органы местного самоуправления и органы государственной власти должны осознавать необходимость взаимодействия по наиболее значимым вопросам для улучшения качества жизни населения и развития своих территорий. Однако в таком взаимодействии патернализм со стороны органов государственной власти должен уступать место принципам сотрудничества и партнерства.
Очевидно, что договорная модель управления не может быть реализована на федеральных территориях, где управление осуществляется непосредственно органами государственной власти. Определяя возможности реализации договорной модели в городах федерального значения, следует указать, что в них уже сложилась государственно-муниципальная модель управления и в кардинальном изменении организации публичной власти отсутствует острая необходимость. Ситуация с административными центрами (столицами) субъектов РФ иная, так как фактически большинство из них являются центрами городских агломераций, и в связи с этим принятие отдельного федерального закона об особенностях организации публичной власти предопределяет возможность законодательного закрепления статуса городских агломераций.
Внедрение различных моделей (государственной, государственно-муниципальной или же договорной) управления городскими агломерациями позволяет использовать гибкие механизмы, что в конечном счете придаст определенную вариативность при организации публичной власти на различных территориях. Однако именно договорная модель управления городской агломерации, как отмечалось ранее, соответствует сути местного самоуправления.
Резюмируя вышесказанное, можно определить этапность реализации договорной модели управления в Российской Федерации:
Список литературы
I этап — законодательное закрепление возможности передачи полномочий по решению вопросов местного значения между муниципальными образованиями на более широкой основе в Законе № 131-ФЗ путем заключения соглашения между муниципальными образованиями;
II этап — установление возможности создания межмуниципальных учреждений, которые могут быть наделены полномочиями по совместному решению вопросов местного значения;
III этап — принятие отдельного федерального закона о городских агломерациях.
В практическом плане договорная модель управления городской агломерацией, являясь формой межмуниципального сотрудничества, предполагает последовательное обеспечение взаимодействия органов публичной власти. Такой подход в полной мере соответствует последним изменениям в конституционном законодательстве, удовлетворяет национальную потребность в модернизации публично-властных и социально-экономических отношений, имеющей основной целью качественное улучшение жизни граждан, а также создание фундаментальной базы для развития последующих поколений.
Договорная модель управления городской агломерацией способствует развитию межмуниципального сотрудничества и, соответственно, местного самоуправления. Такой путь соответствует принципам демократии и самостоятельности местного самоуправления, дает возможность местным сообществам решать локальные вопросы с пользой для всех муниципальных образований, входящих в состав городской агломерации. Применение договорной модели позволит патернализму со стороны региональных властей уступить место идее партнерства между муниципальными образованиями и органами государственной власти, что в конечном счете окажет позитивное влияние на систему публичной власти в Российской Федерации.
«Круглый стол» на тему «Вопросы законодательного регулирования городских агломераций и межмуниципального сотрудничества». URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/upload/site28/reshkom_91.7_Rekomendacii.pdf (дата обращения: 12.06.2021).
Aguinaga E., Aranda A., Ardis L., etc. Urban Mexico. The need for metropolitan governance. Burnaby, 2015.
Inter-Municipal Cooperation in Europe / ed. by R. Hulst, A. van Montroft. Dordrecht, 2007.
Local Government and Metropolitan Regions in Federal Systems / ed. by N. Steytler. Montreal, 2009.
Maciag M. Number of Local Governments by State. URL: https://www.governing.com/archive/number-of-governments-by-state. html (дата обращения: 12.06.2021).
Millonzi K. Special Purpose Local Governments and Public Authorities. URL: https://canons.sog.unc.edu/special-purpose-local-governments-and-public-authorities/ (дата обращения: 12.06.2021).
Sobrino J. Gobierno y administración metropolitana y regional. URL: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/ 1674-gobierno-y-administracion-metropolitana-y-regional (дата обращения: 12.06.2021).
Васильев В. И., Постников А. Е., Помазанский А. Е. Развитие демократических принципов и институтов на муниципальном уровне: правовые основы: монография. М., 2017.
Волчкова И. В., Елисеев А. М., Данилова М. Н. и др. Управление городскими агломерациями: учеб. пособие. Томск, 2015.
Постников А. Е., Андриченко Л. В., Помазанский А. Е. и др. Конституционные основы разграничения полномочий между органами публичной власти: монография. М., 2020.
Семеко Г. В. Территориальная реформа 2014—2015 гг. во Франции // Федерализм. 2017. № 3 (87).
Семеко Г. В. Территориальные реформы во Франции: от децентрализации к рецентрализации государственного управления // Ars Administrandi (Искусство управления). 2017. Т. 9. № 3.
Хабриева Т. Я. Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследование: монография. М., 2010.
Хабриева Т. Я., Клишас А. А. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». М., 2020.
Химочка В. С. Барнаульская агломерация как форма межмуниципального взаимодействия территорий // Экономика. Профессия. Бизнес. 2018. № 1.
Черкасов А. И. Муниципальное управление в демократических государствах: организация и проблемы функционирования: монография. М., 2019.
Шугрина Е. С. Модели управления российскими агломерациями // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. № 2.
Шугрина Е. С., Миронова Г. В. Общая характеристика российских агломераций: соотношение de juro и de facto // Местное право. 2018. № 1.
References
Aguinaga E., Aranda A., Ardis L. et al. Urban Mexico. The need for metropolitan governance. Burnaby, 2015.
Cherkasov A. I. Municipal Government in Democratic States: Organization and Problems of Functioning. Moscow, 2019. 224 p. (In Russ.)
Inter-Municipal Cooperation in Europe. Ed. by R. Hulst, A. van Montroft. Dordrecht, 2007.
Khabrieva T. Y., Klishas A. A. Thematic commentary to the Law of the Russian Federation on the Amendment to the Constitution of the Russian Federation of March 14, 2020 No. 1-FKZ "On improving the regulation of certain issues of the organization and functioning of public authorities". Moscow, 2020. 240 p. (In Russ.)
Local Government and Metropolitan Regions in Federal Systems. Ed. by N. Steytler. Montreal, 2009.
Khimochka V. S. Barnaul agglomeration as a form of intermunicipal cooperation of the territories. Ekonomika. Professiya. Biznes, 2018, no. 1, pp. 86—89. (In Russ.)
Maciag M. Number of Local Governments by State. Governing. Available at: https://www.governing.com/archive/number-of-governments-by-state.html (accessed 12.06.2021).
Millonzi K. Special Purpose Local Governments and Public Authorities. Available at: https://canons.sog.unc.edu/special-purpose-local-governments-and-public-authorities/ (accessed 12.06.2021).
Municipal reform in the Russian Federation: Legal and Economic Research. Ed. by T. Y. Khabrieva. Moscow, 2010. 416 p. (In Russ.)
Postnikov A. E., Andrichenko L. V., Pomazanskij A. E. et al. The Constitutional Basis for the Delimitation of the Authorities between the Power Bodies. Moscow, 2020. (In Russ.)
"Round table" on the topic "Issues of Legislative regulation of urban agglomerations and intermunicipal cooperation". (In Russ.) Available at: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/upload/site28/reshkom_91.7_Rekomendacii.pdf (accessed 12.06.2021).
Semeko G. V. Territorial'naya reforma 2014—2015 godov vo Frantsii. Federalizm, 2017, no. 3, pp. 19—32.
Semeko G. V. Territorial Reforms in France: from Decentralization to Recentralization of the State Governance. Ars Administrandi, 2017, no. 3, pp. 476—494. (In Russ.) DOI: 10.17072/2218-9173-2017-3-476-494.
Shugrina E. S. Models of Russian Agglomerations Management. State Power and Local Self-Government, 2018, no. 2, pp. 39— 43. (In Russ.)
Shugrina E. S., Mironova G. V. General characteristics of the Russian agglomerations: the ratio of the de juro and de facto. Mestnoe pravo, 2018, no. 1, pp. 3—24. (In Russ.)
Sobrino J. Gobierno y administración metropolitana y regional. Available at: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/ 1674-gobierno-y-administracion-metropolitana-y-regional (accessed 12.06.2021).
Vasiliev V. I., Postnikov A. E., Pomazanskiy A. E. The Development of Democratic Principles and Institutions at the Municipal Level: Legal Basis. Moscow, 2017. 288 p. (In Russ.)
Volchkova I. V., Eliseev A. M., Danilova M. N. et al. Upravlenie gorodskimi aglomeratsiyami. Tomsk, 2015.
Информация об авторе
И. Д. Лукманов, аспирант отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, советник префектуры Центрального административного округа г. Москвы, член территориальной избирательной комиссии Мещанского района г. Москвы с правом решающего голоса
