CC BY
51
УДК: 342.09
ББК: 10.24411/2312-3184-2020-10073
Коврова Вера Геннадьевна
редактор редакционно-издательского отдела Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России E-mail: [email protected]
Kovrova Vera Gennadievna
editor of the Editorial and Publishing Department of the All-Russian Institute of Advanced Training of the Ministry of Interior of Russian Federation E-mail: [email protected]
ДИСЦИПЛИНАРНОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ В СИСТЕМЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ СРЕДСТВ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
Введение: в настоящей статье, на базе научной литературы было рассмотрено дисциплинарное принуждение в системе административно-правовых средств противодействия коррупции. Отмечено, что коррупционные проявления в изучаемой области имеют самые разнообразные формы. Учитывая это, возможно говорить о том, что тематика статьи обладает несомненной актуальностью. Особое внимание уделено отношению руководителя органа государственной власти к проявлениям коррупции со стороны должностных лиц. Указано, что не всегда со стороны руководителя неизбежно наказание, учитываются личные факторы, отношение к работнику, что в отдельных случаях прямо противоречит закону. В связи с чем значимость надлежащей реализации механизмов по противодействию коррупции находится в зоне пристального внимания как высшего политического руководства страны, так и хозяйствующих субъектов, граждан Российской Федерации.
Материалы и методы: нормативная основа статьи включает в себя Конституцию Российской Федерации, законодательство об административных правонарушениях, локальные нормативные акты, регламентирующие осуществление деятельности по противодействию коррупционных проявлений. Методологическая основа представлена общим диалектическим методом научного познания, методами сравнения, анализа, обобщения и описания.
Результаты исследования позволили более детально проанализировать существующие меры юридической ответственности, в итоге предложено их дополнить.
Выводы и заключения: очень важно установить реально действующие меры юридической ответственности за совершение правонарушений антикоррупционного законодательства Российской Федерации. Обеспечение эффективного выполнения соответствующих обязанностей, ограничений и запретов, установленных в органах государственной власти, можно добиться с помощью такой меры дисциплинарного принуждения, как дисциплинарная дисквалификация.
Ключевые слова: дисциплинарное принуждение, дисквалификация, кодекс, правонарушение, ответственность, должностное лицо, государственная служба, власть, право, механизм.
DISCIPLINARY COERCION IN THE SYSTEM OF ADMINISTRATIVE AND LEGAL MEANS OF
COMBATING CORRUPTION
Introduction: in this article, based on the opinions of scientists and scientific literature, disciplinary coercion in the system of administrative and legal means of combating corruption was considered. It is noted that corruption manifestations in the studied area have a variety of forms. Given this, it is possible to say that the subject of the article is undoubtedly relevant. Special attention is paid to the attitude of the head of the public authority for corruption by officials. Stated that it is not always from the head of inevitable punishment, takes into account factors relevant to the employee, in some cases, directly contrary to the law. In this regard, the importance of proper implementation of anti-corruption mechanisms is in the area of close attention of both the country's top political leadership and business entities, citizens.
Materials and Methods: article includes the Constitution of the Russian Federation, legislation on administrative offences, and local regulations governing the implementation of activities to counteract corruption. The methodological basis is represented by the general dialectical method of scientific knowledge, methods of comparison, analysis, generalization and description.
The Results of the Study: allowed us to analyze in more detail the existing measures of legal responsibility, as a result, it was proposed to supplement them.
Findings and Conclusions: it is concluded that it is now very important to establish actual legal liability measures for violations of the anti-corruption legislation of the Russian Federation. Ensuring the effective implementation of the relevant duties, restrictions and prohibitions established in public authorities can be achieved, including through a measure of disciplinary coercion, such as disciplinary disqualification.
Keywords: disciplinary coercion, disqualification, code, offense, responsibility, official, public service, power, law, mechanism.
Коррупция приобрела в нашей стране характер наиболее опасной социальной «болезни», причины которой кроются в несовершенствах законодательства и практики применения, а также в укладе жизни. Вследствие этого и ряда других причин борьба с коррупцией приобрела в Российской Федерации системный характер, в том числе в системе государственной службы. Несмотря на то, что правовой базис борьбы с коррупцией уже сформирован [1. а 1], российское антикоррупционное законодательство
необходимо продолжать совершенствовать, поскольку противодействие коррупции представляет собой постоянно совершенствующуюся систему мер, формируемых на основании общей оценки эффективности уже накопленного опыта [2. а 13].
Коррупционное поведение государственных служащих обусловлено не только общими (правовой нигилизм и пр.), но и специфичными детерминантами:
— необходимостью в своей служебной деятельности стабильно контактировать с криминальной средой;
— неудовлетворенностью социальным ролевым статусом;
— недовольствою деятельностью средств массовой информации по негативному освещению их службы и др.
Проблематика реализации механизмов по противодействию коррупции всё также находится в зоне пристального внимания как высшего политического руководства страны, так и хозяйствующих субъектов, граждан Российской Федерации. Исходя из чего, в настоящее время на повестке дня все также стоит насущный вопрос совершенствования законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции. Особенно это важно для системы государственной службы.
Коррупционные проявления в данной области имеют самые разнообразные формы, не позволяя государственно-правовым институтам в полной мере реализовать свои функции. В связи с этим мы полагаем, что весь комплекс административно-правовых и организационных средств, направленных на противодействие коррупции, должен с особой тщательностью и вниманием применяться и в системе государственной службы, и в системе государственного управления.
Это объясняется тем, что автономное от других публично-правовых реалий существование государственной службы невозможно, как и невозможно её обособленное существование от общества, в котором происходило её непосредственное формирование. В связи с этим решение коррупционных проявлений в системе государственной службы должно осуществляться комплексно, максимально широко, следует и учитывать проблемы, имеющиеся в структуре российского общества. По нашему мнению, только такой подход может оказать позитивное воздействие и повысить эффективность уже существующих административно-правовых средств противодействия коррупции именно в системе государственной службы Российской Федерации.
С недавних пор исследование административных-правовых и организационных средств борьбы с коррупцией привлекло внимание к себе ученых и практиков. Связано это с тем, что в системе органов власти и государственного управления происходят различные структурные изменения, а также развитием правовой базы для борьбы с коррупцией. С середины 2000-х годов вектор противодействия коррупции сместился в административно-правовую плоскость, отсюда и интерес к соответствующим средствам. Административно-правовым средствам в системе государственной службы противодействия коррупции посвящены труды А. В. Куракина [3], А. Ю. Вателя [4], Р. С. Сорокина [5], А. Л. Юсупова [6] и др. Все работы перечисленных ученых связывает один посыл — административно-правовые средства являются наиболее действенными средствами в деле противодействия коррупции.
Отметим, что в конечном итоге на эффективность деятельности по противодействию коррупции в системе государственной службы Российской Федерации оказывает влияние качественность правовых средств, которые задействованы в работе, поскольку имеет место прямая корреляция между применяемым правовым средством и конечным результатом его действия.
Безусловно, в системе государственной службы в целях противодействия коррупции применяют очень разнообразные правовые средства. Административно-правовые средства следует определить как часть всей совокупности используемых в борьбе с коррупцией правовых средств. Рассматривая своеобразие данных правовых средств (качественное и количественное), считаем необходимым отметить их ключевые позиции. В частности, административно-правовые средства противодействия коррупции в системе государственной службы представлены целым комплексом различных служебных процедур, имеющимися формами контроля над служебной деятельностью должностных лиц, различными обязанностями.
В настоящее время существуют самые разнообразные меры воздействия, например, такие как: лишение виновного лица права в будущем занимать определенную должность, осуществлять определенный вид деятельности. Как обосновывается А. А. Гришковцом, весь комплекс существующих правовых мер может рассматриваться в контексте расширения применения дисквалификации в качестве меры административной ответственности. Кроме того, по его мнению, это может стать предпосылкой введения дисциплинарной дисквалификации [7, с. 1130]. Также отметим мнение В. А. Зюзина, который считает необходимостью перевод дисквалификации в дисциплинарную плоскость [8, с. 27]. Некоторые ученые касались отдельных проблем, связанных непосредственно с дисквалификацией, тем не менее глубокий и всесторонний анализ никем проведен не был. Этот вопрос — введение дисциплинарной дисквалификации как меры дисциплинарного принуждения — является предметом обсуждения и достаточно новым направлением для исследования.
Полагаем, что данный вид принуждения может применяться, например, за неисполнение должностным лицом обязанности, которая закреплялась у него в должностной инструкции, за нарушение ограничений и запретов, распространяющих на него свое действие в связи с необходимостью минимизации проявлений коррупции в конкретном органе государственной власти и т. д. Уточним, что в настоящее время уровень социальной защиты сотрудников государственной службы давно уже не отвечает сложившемуся в стране социально-экономическому положению, заработные платы сотрудников не соответствуют объему и сложности выполняемой работы, наличествует ненормированный рабочий день. В складывающейся обстановке отметим, что установленные законом ограничения и запреты, которые обусловлены режимом государственной службы, выполняют различные функции, в частности, они нужны для ориентации госслужащего на дисциплинированное и добросовестное, а также честное выполнение возложенных на него обязанностей. В то же время они не должны слишком ущемлять его правоспособность, сдерживать его положительную служебную активность. Справедливо подметил А. М. Цирин, «запреты, ограничения и обязанности, налагаемые на должностных лиц, не должны препятствовать их про- ВЕСТНИК ВОСТОЧНО-СИБИРСКОГО ИНСТИТУТА МВД РОССИИ —
фессиональной деятельности, кроме того, они не должны наносить материальный и моральный вред публичному служащему» [9, а 47].
Вместе с тем многими авторами достаточно обоснованно отмечается, что правонарушения, которые совершаются государственными служащими, не нашли своего должного раскрытия в Особенной части КоАП РФ [10]. В частности, на это в своих работах указывает Л. А. Ревякина [11, а 113].
В научной литературе приводятся очень разные, порой диаметрально противоположные взгляды о формах и существующих наказаниях рассматриваемой категории правонарушений. Вместе с тем в результате проведенного анализа нами выявлено единство мнений в нижеследующих позициях:
1) санкции должны дифференцироваться по конкретным основаниям;
2) санкция, являясь мерой ответственности, должна обеспечивать то обстоятельство, что нарушитель лишится возможности заниматься определенной деятельностью (или же: занимать определенные должности, выполнять определенные трудовые функции);
3) обязательно соблюдение судебного порядка;
4) значимым является также усиление ответственности представителей нанимателя [11, а 114].
Как нам видится, предупреждение и пресечение с помощью мер дисциплинарного принуждения является необходимым условием предупреждения коррупции, поскольку постепенное увеличение количества проступков прямо пропорционально росту общественной опасности деяний, которые только будут совершены виновными лицами в будущем. В связи с чем, если отсутствует соразмерное наказание, то происходит постепенное перерастание некриминальной деликтности в уголовную.
Кроме того, остановимся на выделении сложностей дисциплинарной дисквалификации как меры дисциплинарного принуждения. Исходя из правоприменительной практики, можно наблюдать следующую тенденцию. Руководители при формировании аппарата должностных лиц обращают внимание на их личную преданность. В связи с чем применение к виновным каких-либо мер дисциплинарного воздействия является очень редким явлением, поскольку в подобной ситуации руководителем анализируется, прежде всего, «человеческий фактор», следствием чего может быть даже нежелание проведения проверки конкретного факта коррупции, очевидного всем, в том числе и самому руководителю должностного лица. Применительно к чему С. А. Денисовым отмечается, что в сложившейся ситуации даже сама ответственность за проступок может являться предметом коррупционной сделки [12, а 9].
Считаем важным также отметить, что в действующем законодательстве можно встретить ситуацию, при которой на лицо, только имеющее намерение занять соответствующую должность, уже распространяют свое действие антикоррупционные нормы (кандидаты на должность государственной службы). В частности, если кандидатом не представлены сведения о доходах, то он может получить отказ в зачислении на службу.
Вследствие сказанного можно сделать вывод, что в вышеописанном случае лица, хотя и допустили нарушение антикоррупционного законодательства, тем не менее
не являются субъектами дисциплинарной ответственности. Причина этому: совершение нарушений до периода действия трудового договора или служебного контракта.
На основании вышеизложенного сделаем следующие выводы:
1. В настоящее время очень важно установить реально действующие меры юридической ответственности как для физических, так и для юридических лиц за совершение правонарушений антикоррупционного законодательства РФ.
2. Обеспечения эффективного выполнения соответствующих обязанностей, ограничений и запретов, установленных в органах государственной власти, можно добиться, в том числе с помощью такой меры дисциплинарного принуждения, как дисциплинарная дисквалификация.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЕ ССЫЛКИ
1. Коррупция: природа, проявления, противодействие: монография / отв. ред. акад. РАН Т. Я. Хабриева. — М.: ИД «Юриспруденция», 2015. — 668 с.
2. Противодействие коррупции в субъектах Российской Федерации: науч.-практ. пособ. / Л. В. Андриченко, О. А. Беляева, В. И. Васильев и др.; под ред. Т. Я. Хабриевой. — М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2014. — 236 с.
3. Куракин А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации: авто-реф. дис. ... д-ра юрид. наук. — М, 2008. — 49 с.
4. Ватель А. Ю. Административно-правовое регулирование антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных гражданских служащих: ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М, 2013. — 25 с.
5. Сорокин Р. С. Увольнение с государственной службы как мера противодействия коррупции: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Саратов, 2014. — 26 с.
6. Юсупов А. Л. Дисциплинарная ответственность за нарушение законодательства о противодействии коррупции: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Саратов, 2014. — 27 с.
7. Гришковец А. А. Дисквалификация государственных гражданских служащих // Административное и муниципальное право. — 2013. — № 12. — С. 1130.
8. Зюзин В. А. Вопросы совершенствования административных наказаний. Дисквалификация // Российское правосудие. — 2017. — № 7(135). — С. 27.
9. Цирин А. М. Противодействие коррупции в Российской Федерации: пробелы правового регулирования // Журнал российского права. — 2012. — № 12. — С. 47.
10. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федер. закон от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 18.02.2020) // СЗ РФ. — 2002. — № 1 (ч. 1). — Ст. 1.
11. Ревякина Л. А. Административная ответственность за коррупционные правонарушения // Вестник Северо-Кавказского гуманитарного института. — 2015. — № 2(14). — С. 113.
12. Денисов С. А. Административная ответственность: вопросы теории и практики (Восьмые «Лазаревские Чтения» // Государство и право. — 2005. — № 1. — С. 9.
BIBLIOGRAPHIC REFERENCES
1. Corruption: nature, manifestations, counteraction: monograph / resp. ed. acad. RAS T. Ya. Khabrieva. M.: Publishing House "Jurisprudence", 2015. 668 p.
2. Anti-corruption in the constituent entities of the Russian Federation: scientific-practical. / L. V. Andrichenko, O. A. Belyaeva, V. I. Vasiliev and others; ed. T. Ya. Khab-rievoy. M.: Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, 2014. 236 p.
3. Kurakin A. V. Administrative and legal means of preventing and suppressing corruption in the system of public service of the Russian Federation: abstract of the thesis of the Doctor of Law. M, 2008. 49 p.
4. Vatel A. Yu. Administrative and legal regulation of anti-corruption standards of service behavior of public civil servants: abstract of the thesis of the Candidate of Law. M., 2013. 25 p.
5. Sorokin R. S. Dismissal from public service as a measure of anti-corruption measures: abstract of the thesis of the Candidate of Law. Saratov, 2014. 26 p.
6. Yusupov A. L. Disciplinary responsibility for violation of anti-corruption legislation: abstract of the thesis of the Candidate of Law. Saratov, 2014. 27 p.
7. Grishkovets A. A. Disqualification of state civil servants // Administrative and municipal law. 2013. No. 12. P. 1130.
8. Zyuzin V. A. Questions of improving administrative punishments. Disqualification // Russian Justice. 2017. No. 7 (135). P. 27.
9. Tsirin A. M. Counteracting corruption in the Russian Federation: gaps in legal regulation // Journal of Russian Law. 2012. No. 12. P. 47.
10. Code of Administrative Offenses of the Russian Federation: Federal law of 30 December 2001 No. 195-FZ (as amended on 18.02.2020) // SZ RF. 2002. No. 1 (part 1). Art. 1.
11. Revyakina L. A. Administrative responsibility for corruption offenses // Bulletin of the North Caucasus Humanitarian Institute. 2015. No. 2 (14). P. 113.
12. Denisov S. A. Administrative responsibility: questions of theory and practice (Eighth "Lazarev Readings" // State and Law. 2005. No. 1. P. 9.
