CC BY
5
Г. П. Мазина
ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ РАБОТНИКОВ И СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
DISCIPLINARY RESPONSIBILITY OF EMPLOYEES AND EMPLOYEES OF INTERNAL AFFAIRS BODIES: HISTORICAL AND LEGAL ASPECT
В статье рассматриваются вопросы правового регулирования дисциплинарной ответственности работников и сотрудников органов внутренних дел, проводится анализ действующего законодательства.
The article considers the issues of legal regulation of disciplinary liability of employees and employees of the internal affairs bodies, analyzes the current legislation.
Вопросы дисциплинарной ответственности остаются актуальными на протяжении длительного времени, поскольку затрагивают большое количество граждан нашей страны, работающих по трудовому договору или выполняющих служебную деятельность по контракту. Эти виды деятельности — трудовая и служебная — невозможны без соблюдения установленных правил поведения на предприятиях и в организациях различных отраслей экономики или по месту прохождения службы. Проблема обеспечения законности и дисциплины среди государственных служащих признана руководством страны одной из наиболее важных, от решения которой во многом зависит успех проведения экономической, социальной, муниципальной, правоохранительной, административной и других реформ.
К теме дисциплинарной ответственности в советский период и период экономических преобразований обращались ученые в области трудового права: А. А. Абрамова, А. Т. Барабаш, К. Н. Гусов, В. В. Ершов, Е. А. Ершова, И. Я. Киселев, А. М. Куренной, В. М. Лебедев, Н. И. Матузов, А. В. Маль-ко, А. С. Пашков, А. С. Полетаев, Л. А. Сыроватская, В. Н. Смирнов, В. Н. Толкунова, Т. М. Фахрутдино-ва, Б. Ф. Хрусталев и др. Вопросам дисциплинарной ответственности в органах внутренних дел посвящены исследования В. С. Бялта, И. Ю. Капустиной, Е. С. Кученина, С. П. Матвеева, А. В. Никифорова, А. Г. Николаева и др.
Правовое регулирование института дисциплинарной ответственности зародилось в России в 30-х годах Х1Х в. с принятием в 1835 году Положения об отношениях между хозяевами фабричных заведений и рабочими людьми, поступающими в них по найму, а становление инсти-
тута можно отнести к концу XIX — началу XX в., времени формирования трудового права как самостоятельной отрасли. Устав о промышленном труде 1913 года, ставший прообразом трех будущих российских кодексов, содержал нормы о применении санкций за нарушения.
В советский период, с 1917 года и до конца 80-х, большое внимание уделялось усовершенствованию ответственности за нарушение дисциплины труда. Первый Кодекс законов о труде 1918 г. (далее — КЗоТ) отражал особенности социальной политики государства в период «военного коммунизма», устанавливал всеобщую повинность трудящихся в возрасте от 16 до 50 лет, кроме инвалидов. Раздел о дисциплине труда в нем не был обособлен, но содержались положения о нормах выработки и соблюдении установленных правил внутреннего распорядка. В период Гражданской войны для улучшения трудовой дисциплины и производительности труда были введены рабочие дисциплинарные товарищеские суды. Декреты Совета Народных Комиссаров 20-х годов устанавливали всеобщую трудовую повинность и привлечение к дисциплинарному товарищескому суду за уклонение от нее.
Второй КЗоТ 1922 года отменил трудовую повинность для основной массы трудящихся, оставив ее только в исключительных случаях для выполнения государственных заданий особой важности и борьбы со стихийными бедствиями. В 30-е годы ХХ века для организации труда в экстремальных условиях вводилось социалистическое соревнование и ударничество, принятые правовые акты ужесточили ответственность за нарушения, особенно за опоздания и прогулы. Дополнительные санкции за нарушения были
введены уставами о дисциплине работающих в важных сферах экономики страны (транспорт, связь, энергоснабжение). В период Великой Отечественной войны самовольный уход с работы закрепленных на предприятии рабочих считался дезертирством и грозил тюремным заключением сроком от 5 до 8 лет.
Третий КЗоТ 1971 года определял обязанности рабочих и администрации; правила внутреннего трудового распорядка; порядок применения поощрений; наложение и снятие дисциплинарных взысканий (глава 9). С середины 80-х годов ХХ в. изменения, внесенные в статью 128 КЗоТа 1971 г. [1], указывали на создание «необходимых организационных и экономических условий для нормальной высокопроизводительной работы», применение к нарушителям мер дисциплинарного и общественного воздействия (убеждения и воспитания). Перечень организаций, в которых действовали уставы о дисциплине, был дополнен в 90-х годах. К ним были отнесены: опасные производства в атомной энергетике, металлургии, транспортном строительстве; таможенная служба; метрополитен и другие.
Трудовой кодекс Российской Федерации 2001 года (далее — ТК РФ) [2], освободив всех граждан страны от обязанности трудиться и запретив принудительный труд, существенно изменил содержание трудовой дисциплины и методы ее укрепления, определил виды поощрений и взысканий, а также порядок наложения и снятия взысканий.
Отметим, что дисциплина труда является одним из существенных условий совместной трудовой деятельности. Общая предусмотрена правилами внутреннего трудового распорядка и распространяется на всех лиц, заключивших трудовой договор, исключая тех, для кого законами и уставами о дисциплине устанавливается специальная дисциплинарная ответственность.
Субъектом дисциплинарной ответственности в трудовых отношениях может быть только де-ликтоспособное лицо, заключившее трудовой договор, а правом привлекать к ответственности наделено должностное лицо, представляющее интересы работодателя (руководитель организации). Основанием для привлечения к ответственности такого вида служит дисциплинарный проступок — «неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине трудовых обязанностей» (ст. 192 ТК РФ). Очевидно, что правонарушения, указанные в дефиниции, имеют различную объективную сторону и различный состав, что должно учитываться работодателем при выборе мер дисциплинарного воздействия.
В зависимости от вида нарушений выделяют технологические, управленческие проступки, а также проступки, нарушающие режим рабочего времени.
Общая дисциплинарная ответственность применяется ко всем работникам, исчерпывающий перечень взысканий, указанный в ст. 192 ТК РФ (замечание, выговор и увольнение), расширительному толкованию не подлежит. Основания увольнения, отнесенные законом к взысканиям, предусмотрены частью 1 ст. 81 ТК РФ, наиболее часто применяемые п.п. 5, 6, 7: неоднократное неисполнение трудовых обязанностей, если уже имеется взыскание; однократное грубое нарушение обязанностей; утрата доверия к работнику, непосредственно обслуживающему денежные/товарные ценности, совершившему виновные действия.
Ст. 193 ТК РФ определяет порядок истребования объяснения от работника с указанием конкретных сроков (2 рабочих дня), сроки применения взысканий, учет уважительных причин и предшествующего поведения работника, объявление вынесенного приказа и ознакомление с ним. Обжалование взыскания возможно в государственной инспекции труда, комиссии по трудовым спорам и в суде общей юрисдикции.
Специальная дисциплинарная ответственность применяется на основании соответствующих законов к работникам транспорта (железнодорожного, воздушного, морского и речного), работникам особо опасных производств в области атомной энергии, государственным служащим, отличается специальными мерами дисциплинарного взыскания, а также порядком применения дисциплинарных взысканий определенными лицами.
Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» [3] определяет государственную гражданскую, военную и государственную службу иных видов. К органам, осуществляющим государственную службу иных видов, созданным для защиты прав граждан и организаций и обеспечения общественной безопасности, относятся: органы прокуратуры; Следственный комитет РФ; органы внутренних дел; органы таможенной службы; органы уголовно-исполнительной системы; органы противопожарной службы; органы в войсках национальной гвардии.
Формирование института дисциплинарной ответственности в органах ОВД связано с историей страны и необходимостью поддержания порядка на этапах зарождения государства, когда полицейские функции выполняли дружинники, наместники, и в последующие периоды, когда в правление Александра I было создано министерство внутренних дел. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года за совершение служебных правонарушений предусматривало 9 видов взысканий, в том числе замечание, выговор, удаление или перемещение с высшей должности на низшую; отрешение от должности; исключение со службы.
С Октябрьской революцией 1917 года связано создание новой системы органов — рабочей милиции, первый Дисциплинарный устав которой был принят в 1919 году. В Уставе появились новые виды дисциплинарных взысканий: предостережение; выговор в строю и в приказе по милиции; наряд вне очереди; арест на срок не свыше 10 суток; смещение на низшие должности; увольнение со службы. В Дисциплинарном уставе рабоче-крестьянской милиции 1923 года было введено понятие милицейской дисциплины, появились новые виды взысканий, конкретизирован процесс наложения взысканий.
Принятые в 1990-х годах Закон РСФСР «О милиции» [4], Кодекс чести, определявшие порядок прохождения службы в милиции, регламентировали деятельность сотрудников милиции до реформы 2011 года.
Следует отметить, что в системе ОВД возникают служебные отношения сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих системы МВД России, а также трудовые отношения работников, работающих в этой системе. Соответственно порядок привлечения к дисциплинарной ответственности определяется нормами административного или трудового права.
Дисциплинарное производство в отношении сотрудников ОВД регулируется в настоящее время Федеральным законом «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 30.11.2011 № 342-Ф3 [5] (далее — Закон № 342), Дисциплинарным уставом ОВД [6], приказами МВД России, регулирующими порядок проведения служебной проверки [7] и применение мер поощрения и наложения дисциплинарных взысканий в ОВД [8].
Законом № 342 (ст. 49) дано понятие дисциплинарного проступка, которым признается виновное действие/бездействие сотрудника, нарушающее законодательство, дисциплинарный устав, должностную инструкцию, правила внутреннего служебного распорядка, несоблюдение запретов, ограничений и требований либо неисполнение/ненадлежащее исполнение служебных обязанностей, приказов и распоряжений прямых и непосредственных руководителей. Схожими с трудовым законодательством следует назвать нарушения правил распорядка, должностных инструкций, невыполнение приказов руководителя.
Сравнивая перечень грубых проступков сотрудников ОВД и грубых нарушений работников, можно отметить, что количество нарушений сотрудников значительно превышает перечень, указанный в ТК РФ, что связано с повышенной ответственностью государственных служащих.
Выделим сходные правонарушения трудового и служебного законодательства — это прогулы, алкогольное и иное опьянение, разглашение охраняемой законом тайны, совершение виновных действий сотрудником, непосредственно обслуживающим денежные/товарные ценности, нарушение требований охраны труда с причинением тяжких последствий.
Следует отметить, что понятие «прогул», указанное в статье 49 Закона № 342, заимствовано из ТК РФ — отсутствие сотрудника по месту службы без уважительных причин более четырех часов подряд в течение установленного служебного времени. Подпункт «а» п. 6 части 1 статьи 81 ТК РФ определяет прогул не только как отсутствие в течение указанных четырех часов подряд, но и отсутствие на рабочем месте без уважительных причин в течение всего рабочего дня/смены независимо от продолжительности.
Причина отсутствия без уважительной причины как квалифицирующий признак может неоднозначно истолковываться правоприменителем, поскольку ни трудовое, ни служебное законодательство не содержит перечня уважительных причин отсутствия. Из сложившейся практики к уважительным традиционно относят болезнь самого работника или служащего, болезнь близких членов семьи, которых невозможно было оставить в беспомощном состоянии, бытовые проблемы с инженерными сетями (водопровод, газ, лифт), аварии на дорогах. Причем, болезнь должна быть подтверждена документально соответствующим листком нетрудоспособности. Все остальные приведенные причины могут быть отнесены к уважительным по усмотрению руководителя.
Небрежное хранение оружия и патронов, повлекшее их утрату; несоблюдение ограничений и запретов; неявка на заседание аттестационной комиссии без уважительной причины; отказ/уклонение от прохождения обязательного медобследования; сокрытие сотрудником фактов обращения к нему в целях склонения к совершению коррупционного правонарушения; публичные высказывания (в том числе в СМИ) в отношении деятельности государственных органов и их руководителей, если это не входит в служебные обязанности сотрудника — все эти нарушения обозначены грубыми и могут повлечь дисциплинарную ответственность сотрудника ОВД, если это не влечет за собой уголовную ответственность.
Перечень дисциплинарных взысканий, налагаемых на сотрудников ОВД (ст. 50 Закона № 342), помимо сходных с взысканиями работников содержит строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии и перевод на нижестоящую должность.
Общим с трудовым законодательством является правило о применении одного взыскания за одно правонарушение (ст. 193 ТК РФ, ст. 50 Закона № 342).
Дисциплинарные взыскания на сотрудника органов внутренних дел налагаются прямыми и вышестоящими руководителями (начальниками), за исключением случаев перевода и увольнения сотрудников ОВД Президентом РФ. Причем, вышестоящий руководитель имеет право изменить не соответствующее тяжести совершенного проступка дисциплинарное взыскание, наложенное нижестоящим руководителем.
Сроки наложения дисциплинарных взысканий в системе ОВД отличаются от трудового законодательства:
- не позднее 2 недель со дня, когда прямому руководителю стало известно о совершении проступка;
- не позднее месяца со дня утверждения заключения по результатам служебной проверки или возбуждения уголовного дела;
- не позднее 6 месяцев со дня совершения проступка;
- не позднее 2 лет со дня совершения проступка, выявленного в результате проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудита.
В соответствии со ст. 193 ТК РФ месячный срок для применения взыскания связан с днем обнаружения проступка и дополнительно оговорен срок 3 года со дня совершения проступка, применяемый за несоблюдение ограничений и запретов, установленных законодательством о противодействии коррупции.
Общим правилом в применении взысканий за трудовые и служебные правонарушения является затребование письменного объяснения, и в случае отказа нарушителя дать такое объяснение составляется соответствующий акт (ст. 193 ТК РФ, п. 8 ст. 51 Закона № 342). ТК РФ в этом случае предоставляет 2 рабочих дня для написания такого объяснения, и лишь после истечения указанного срока в случае непредоставления объяснения последует составление акта.
Отметим, что отличается и форма дисциплинарных взысканий:
- в трудовых отношениях для всех видов взысканий применяется только письменная (приказ руководителя);
- в служебных отношениях замечание и выговор могут быть объявлены публично в устной форме.
И в трудовых, и в служебных отношениях в случае издания приказа о наложении взыскания он доводится до сведения работника или сотрудника лично под роспись в течение трех рабочих дней, а в случае отказа от ознакомления составляется акт (ст. 193 ТК РФ, п.п. 11, 12 ст. 51 Закона № 342).
Различным является порядок снятия дисциплинарных взысканий. В трудовых отношениях через год наложенное взыскание погашается, досрочно снять взыскание вправе работодатель, издав соответствующий приказ, если с просьбой обратился работник или ходатайствует непосредственный руководитель или представительный орган работников. В соответствии с нормами Закона № 342 устно объявленное взыскание может быть снято через месяц после наложения, а наложенное приказом считается снятым по истечении года либо досрочно снимается приказом о поощрении.
Таким образом, и трудовое, и служебное законодательство, пройдя длительный путь развития, в настоящее время подробно регулируют вопросы привлечения к дисциплинарной ответственности работников и сотрудников органов внутренних дел. Однако ряд пробелов и неточностей, затрудняющих понимание отдельных правовых норм, содержится в дисциплинарном производстве, регламентация действий руководителей (начальников) по многим вопросам оставлена на их усмотрение, что может повлечь злоупотребление правом и нарушение принципа законности и справедливости. Полагаем, что негативные проявления в дисциплинарной практике (например, применение к сотрудникам разных видов дисциплинарных взысканий за совершение одного и того же дисциплинарного проступка, необоснованное привлечение к ответственности или непривлечение к ответственности виновного сотрудника и др.), выявленные в ходе опроса сотрудников ОВД, искажают понимание института дисциплинарной ответственности и могут привести к снижению результативности деятельности сотрудников ОВД.
Все вышесказанное свидетельствует о том, что вопросы дисциплинарной ответственности работников и сотрудников ОВД нуждаются в дальнейшем анализе и совершенствовании.
ЛИТЕРАТУРА
1. Пустозерова В. М. Комментарий КЗоТ РФ. — М. : ПРИОР, 1998. — 496 с.
2. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ // СЗ РФ. — 2002. — № 1 (ч. 1). — Ст. 3.
3. О системе государственной службы Российской Федерации : федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ // СЗ РФ. — 2003. — № 22. — Ст. 2063.
4. О милиции : закон РФ от 18.04.1991 № 1026-1 // СПС «КонсультантПлюс».
5. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ // СЗ РФ. — 2011. — № 49 (ч. I). — Ст. 7020.
6. О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации : указ Президента РФ от 14 октября 2012 г. № 1377 // СЗ РФ. — 2012. — № 43. — Ст. 5808.
7. Об утверждении Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации : приказ МВД России от 26.03.2013 № 161 // Российская газета. — 2013. — 14 июня.
8. О некоторых вопросах применения мер поощрения и наложения дисциплинарных взысканий в органах внутренних дел Российской Федерации : приказ МВД России от 06.05.2013 № 241 // Российская газета. — 2013. — 19 июля.
REFERENCES
1. Pustozerova V. M. Kommentarij KZoT RF. — M. : PRIOR, 1998. — 496 s.
2. Trudovoj kodeks Rossijskoj Federacii ot 30 de-kabrya 2001 g. № 197-FZ // SZ RF. — 2002. — № 1 (ch 1). — St. 3.
3. O sisteme gosudarstvennoj sluzhby Rossijskoj Federacii : federal'nyj zakon ot 27 maya 2003 g. № 58-FZ // SZ RF. — 2003. — № 22. — St. 2063.
4. O milicii : zakon RF ot 18.04.1991 № 1026-1 // SPS «Konsul'tantPlyus».
5. O sluzhbe v organah vnutrennih del Rossijskoj Federacii i vnesenii izmenenij v otdel'nye zakono-datel'nye akty Rossijskoj Federacii : federal'nyj zakon ot 30.11.2011 № 342-FZ // SZ RF. — 2011. — № 49 (ch. I). — St. 7020.
6. O Disciplinarnom ustave organov vnutrennih del Rossijskoj Federacii : ukaz Prezidenta RF ot 14 oktya-brya 2012 g. № 1377 // SZ RF. — 2012. — № 43. — St. 5808.
7. Ob utverzhdenii Poryadka provedeniya slu-zhebnoj proverki v organah, organizaciyah i po-drazdeleniyah Ministerstva vnutrennih del Ros-sijskoj Federacii : prikaz MVD Rossii ot 26.03.2013 № 161 // Rossijskaya gazeta. — 2013. — 14 iyunya.
8. O nekotoryh voprosah primeneniya mer po-oshchreniya i nalozheniya disciplinarnyh vzyskanij v organah vnutrennih del Rossijskoj Federacii : prikaz MVD Rossii ot 06.05.2013 № 241 // Rossijskaya gazeta. — 2013. — 19 iyulya.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Мазина Галина Павловна. Старший преподаватель кафедры социально-гуманитарных, экономических и правовых дисциплин.
Воронежский институт МВД России.
E-mail: galina_mazina@mail.ru
Россия, 394065, Воронеж, проспект Патриотов, 53. Тел. (473) 200-53-09.
Mazina Galina Pavlovna. Senior lecturer of the chair of Social, Humanitarian, Economic and Legal Disciplines.
Voronezh Institute of the Ministry of the Interior of Russia.
E-mail: galina_mazina@mail.ru
Work address: Russia, 394065, Voronezh, Prospect Patriotov, 53. Tel. (473) 200-53-09.
Ключевые слова: дисциплина труда; служебная дисциплина; дисциплинарная ответственность; дисциплинарное взыскание; сроки наложения дисциплинарных взысканий; снятие дисциплинарных взысканий.
Key words: discipline of labor; service discipline; disciplinary responsibility; disciplinary penalty; terms of imposing disciplinary penalties; removal of disciplinary penalties.
УДК 342.9
