CC BY
88
Диспозитивные начала правового регулирования в муниципальном правотворчестве
Болотова Татьяна Викторовна,
аспирант кафедры правоведения, Северо-Западный институт управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, bolotova.tatiana@list.ru
Статья посвящена рассмотрению специфических черт диспози-тивного метода правового регулирования в муниципальном правотворчестве и осуществляется анализ перспектив его применения.
Автор исследует проблематику методов правового регулирования применительно к муниципальному правотворчеству, прослеживая динамику развития научных представлений о применимости диспозитивных начал к правовому регулированию в публично-правовой сфере. В процессе исследования определяется специфика использования диспозитивных правовых средств в регулировании отношений по осуществлению местного самоуправления, а также делается акцент на необходимости сбалансированного сочетания властно-императивных и диспозитивных элементов в целях достижения базовых целей и задач местного самоуправления.
Ключевые слова: метод правового регулирования, императивный метод (метод субординации), диспозитивный метод (метод координации), публично-правовое регулирование, частноправовое регулирование, правовая инициатива публичного субъекта.
К числу устоявшихся и детально изученных общей теорией права суждений относится тезис об использовании в правовом регулировании двух основных методов: императивного и диспозитив-ного. При этом, под методом правового регулирования подразумевается «совокупность юридических приёмов и средств, с помощью которых осуществляется правовое воздействие на качественно однородные общественные отношения. Будучи юридическим критерием деления системы права на отрасли и институты, метод отвечает на вопрос о том как, каким образом регулируются те или иные общественные отношения, составляющие предмет правового регулирования.» [3, с.292]
При императивном регулировании источником юридической энергии выступает публично-правовой субъект, отношения которого с иными субъектами характеризуется субординационным характером. Именно в силу указанных особенностей, императивный метод называют методом субординации.
Диспозитивное правовое регулирование осуществляется в условиях равноправия субъектов и имеет своей целью скоординировать обоюдные правовые притязания. С учётом изложенного, дис-позитивный метод именуется методом координации.
Соответственно, с правовым регулирование при участии публично-правовых субъектов, традиционно, соотносится императивный метод, тогда как регулирование в частно-правовой сфере осуществляется, преимущественно, на диспозитивных началах.
Представляет серьёзный научный интерес рассмотрение вышеуказанных теоретических правовых установок в ракурсе муниципального правотворчества, с учётом заложенного в действующем законодательстве о местном самоуправлении потенциала, поскольку не вызывает сомнений тезис о том, что: «искусственное преувеличение либо публично-правового либо частно-правового регулирования пагубно отражается на социально-экономическом развитии общества, а также на качестве законов и затрудняет выбор правовых средств воздействия...»[10, с.21-22]
Симптоматично, что именно в последнее десятилетие 20 века, в условиях смены отечественной государственно-правовой парадигмы, исследования вопросов инструментальной ценности права, в
5
-о
-С
гп
о т;
>
У
т; А
X 2
о сч
О!
фокусе разработки теории правовых средств, наиболее точно выразили «требования времени» и явились своеобразным индикатором объективной необходимости переосмысления потенций правовых регуляторов, во-многом, искажённых десятилетиями жёсткого централизованного подхода к правовому регулированию.
Прежде всего, по-новому была переосмыслена правовая сущность императивно-властных правовых средств. К числу передовых правовых воззрений, задавших вектор преобразованиям в сфере правового регулирования, безусловно, следует отнести суждение корифея инструментального подхода Сапуна В.А, согласно которому: «Сегодня использование императивно-властных правовых средств, основ централизованного регулирования приобретает качественно иное содержание. Во-первых, они теряют характер доминирующих в системе правовых средств и действуют в сочетании с диспозитивными началами и автономными правовыми средствами. Во-вторых, в условиях формирования гражданского общества, становления правового государства позитивно-обязывающие средства, запреты оказываются полезными при ограничении всевластия государственных структур, административных органов и должностных лиц. Происходит переориентация дозволений в организации государственной власти. В-третьих, императивно-властные правовые средства могут быть использованы при охране прав и свобод граждан.» [5, с.43]
В рассматриваемом контексте, чрезвычайно важно указать на осуществляемое правоведами разграничение понятия «правовой акт местного самоуправления» и «правовой акт органа (должностного лица) местного самоуправления» [2].
Данное различие имеет серьёзнейшее значение, поскольку в отличие от органов (должностных лиц) местного самоуправления иные субъекты местного самоуправления осуществляют свои функции управления с позиций права и свободы. Органы (должностные лица) местного самоуправления реализуют свои управленческие функции с позиций установленных обязанностей и в рамках предоставленного им права» [9, с.21-24].
Вместе с тем, нельзя отрицать значимые возможности органов и должностных лиц местного самоуправления для использования в целях решения вопросов местного значения широкого спектра правовых средств, в том числе, несвойственных публично-правовой сфере и императивному методу правового регулирования, что, вместе с тем, в полной мере основывается на положениях действующего законодательства и не противоречит базовым теоретическим установкам, поскольку «при чётких границах охраны интересов государства и его граждан возникновение правоотношений, прямо не предусмотренных законом, вполне допустимо» [4, с.746].
Как известно, средства публично-правового регулирования закрепляются в нормативных правовых актах, при этом законодатель чётко оговаривает правовые ситуации, в которых то или иное правовое
средство может применяться, а также определяет процедуры и сроки его применения. Соответственно, императивно-властные средства централизованного регулирования в достаточной степени определены и их использование, как правило, не вызывает трудностей на стадии правореализации.
Вместе с тем, исследователи справедливо отмечают, что «местное самоуправление не может, конечно, функционировать вне определенных государством правовых рамок, но эти рамки должны раскрыть суть местного самоуправления как продукта общественных инициатив, а не диктовать до мелочей, где и как гражданам реализовывать свое право на местное самоуправление» [11, с.120].
Очевидно, что диспозитивные начала правового регулирования наиболее полно соответствуют демократическим устремлениям современного государства. Вместе с тем, наиболее привычной почвой для указанного метода правового регулирования традиционно является частно-правовая сфера. Однако же, развитие правовой теории и практики явно свидетельствует об эффективности применения диспозитивных элементов и в публично-правовых отношениях, приобретающих таким образом, мощнейший регулятивный ресурс, позволяющий решать вопросы местного значения на качественно ином уровне.
Осуществление правового регулирования на местном уровне без включения диспозитивных элементов, исключительно на основании законодательно установленных норм, вряд ли может расцениваться как полноценное и эффективное, поскольку «суть местного самоуправления заключается в автономности, самостоятельности населения от органов государственной власти в решении местных проблем...» [6, с.159]
Исходя из таких позиционных установок, постулирующих необходимость диспозитивных начал в муниципальном правотворчестве, может быть предложен принципиально иной взгляд на некоторые дискуссионные вопросы муниципально-правового регулирования.
В качестве одного из таких вопросов может выступить активно обсуждаемая проблематика формулирования полномочий местного самоуправления в действующем законодательстве. Напомню, что в адрес Федерального Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон №131-ФЗ) [1] неоднократно высказывались критические замечания, обусловленные тем, что, по мнению ряда исследователей, недостаточная конкретизация содержащихся в Законе №131-ФЗ формулировок («создание условий», «обеспечение», «участие», «содейст-
вие»...ст.ст.14-16.2.) создаёт неясность представлений муниципалитетов о собственных полномочиях по решению вопросов местного значения. Соответственно, положения федерального законодательства, определяющие правотворческие возможности муниципалитетов, не всегда однозначно понимаются и применяются субъектами юридической практики.
С одной стороны, конечно, нельзя игнорировать опасения о том, что вышеозначенные формулировки могут привести к искажению смысла правовых норм и, следовательно, невозможности достижения поставленных целей правового регулирования в соответствующей сфере.
Но, с другой стороны, может быть высказано предположение о сознательном создании законодателем правового поля, не ограничивающего муниципалитеты в выборе форм и способов решения вопросов местного значения. И, с данной позиции, наличие возможностей для правовой инициативы у публичного субъекта, базирующегося на правовых установках разрешительного типа, согласно принципу «запрещено всё, что не установлено законом» представляется весьма любопытным и вероятно может служить особым правовым ресурсом для муниципалитетов, обладающих достаточными финансовыми возможностями, и вместе с тем, противостоять возложению заведомо непосильной нагрузки на муниципальные образования, не имеющие таковых.
Помимо изложенного, тезис о необходимости развития диспозитивного начала в муниципальном правовом регулировании позволяет осуществить качественно иное осмысление предлагаемых направлений повышения качества, юридической техники правовых актов муниципального уровня.
Одним из примеров является высказываемая различными исследователями идея о создании для муниципальных образований типовых, шаблонных актов. Более того, такого рода предложения уже имеют реальное применение. В частности, в Воронежской области (на региональном уровне) имеет место практика оказания муниципалитетам правовой помощи в виде разработки и предоставления в пользование модельных (шаблонных, унифицированных) правовых актов. Данную функцию осуществляет Правовое Управление - самостоятельное структурное подразделение Правительства Воронежской области - субъекта Российской Федерации. [8, с.143-149].
Такого рода типовые формы могут выступить в качестве серьёзной, «базовой» опоры для формирования массива правовых актов муниципального образования на высоком качественном уровне.
Но, для объективной оценки вышеуказанной идеи нельзя не признать, что потребность в типовых формах объективно можно констатировать отнюдь не в отношении всех муниципальных образований. Очевидно, что входящие в состав субъектов Российской Федерации муниципальные образования весьма неоднородны, как по численности, так и по экономическим характеристикам.
В развитие конституционных норм и положений Закона №131-ФЗ, многими муниципальными образованиями была проведена серьёзнейшая работа, в результате которой был, в ряде случаев, выработан оптимальный для соответствующего муниципального образования правотворческий подход и, с учётом практических наработок и деятельности контрольно-надзорных государственных органов были сформированы те или иные юридиче-
ские подходы в части оформления правовых предписаний.
Таким образом, разработка «усреднённых» типовых форм, учитывающих как специфику конкретного муниципального образования, так и достигнутый им правовой уровень весьма и весьма затруднительно. Кроме того, при формировании типовых форм на уровне субъектов Российской Федерации, достижение общероссийского единообразия практики реализации положений законодательства весьма спорно.
В типовых формах для создания правовых актов объективно нуждаются «слабые» муниципальные образования, тогда как «сильным» муниципалитетам типовой подход способен серьёзно помешать и стать «шагом назад» в фокусе развития правового потенциала правотворческих инициатив на муниципальном уровне.
Более того, массовое внедрение практики «спускания сверху» моделей правовых актов может нести в себе угрозы фактического ущемления воли и инициативных начал муниципальных образований.
Особого упоминания при рассмотрении проблематики диспозитивных начал в муниципально-правовой сфере, безусловно заслуживает также правовой феномен межмуниципальных договоров и соглашений, представляющих собой очевидный пример справедливости мнения об объективно обусловленной «конвергенции» систем публичного и частного права, которая, как отмечают исследователи, проявляется в т.ч. в «заимствовании метода правового регулирования» [5, с.365-366]
В соответствии с ч. 4 ст. 8 Закона №131-ФЗ, в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. Указанные договоры являются правовыми актами, регулирующими вопросы, относящиеся к межмуниципальному сотрудничеству. Кроме того, исследователи муниципального правотворчества выделяют и иные виды соглашений, заключаемых при осуществлении местного самоуправления: соглашения, заключаемые с органами государственной власти в рамках реализации переданных государственных полномочий; соглашения социального партнерства [7].
Таким образом, количество и характер заключаемых на муниципальном уровне договоров и соглашений выражает фактическую готовность того или иного муниципального образования на включение в «местный» арсенал правового регулирования средств частно-правового характера, приобретающих в публично-правовом правотворчестве значительное своеобразие.
Резюмируя изложенное, может быть сделан вывод о том, что включение в муниципальное правовое регулирование элементов диспозитивного характера является проявлением правовой активности публично-правового субъекта и призвано способствовать повышению качественного уровня правовой обеспеченности осуществления местно-
5
-о
-С
гп
о т;
>
У
т; А
X 2
го самоуправления на соответствующей территории.
Крайне важно учитывать потенциал дозволительного типа регулирования в муниципальной сфере, как при оценке действующих норм, так и для критического осмысления предлагаемых корректировок действующего законодательства. Объективным критерием, определяющим состоятельность регламентации правотворческой деятельности муниципалитетов, конечно же, является их самостоятельность.
Кроме того, следует признать, что сбалансированный подход, объединяющий возможности как публично-правовых, так и частно-правовых методов в муниципально-правовом регулировании может быть обеспечен исключительно при условии, если законодатель, очерчивая рамки муниципального правотворчества, предусматривает реальные возможности для муниципальной правовой активности, а муниципальный правотворец такую активность в полной мере проявляет.
Литература
1. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
2. Лопатин С.Н. Правовые акты органов (должностных лиц) местного самоуправления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000).
3. Кожевников В.В., Коженевский В.Б., Рыбаков В.А. Теория государства и права: учебник/отв. Ред. В.В.Кожевников.-Москва.: Проспект, 2017.
4. Теория государства и права: Учебник / Под ред. М.Н.Марченко.-М.: Издательство «Зерцало», 2009.
5. Сапун В.А. Теория правовых средств и механизм реализации права. СПб., 2002.
6. Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы российского права. Учебник.-М.: Издательская группа ИНФРА.М-Норма,1996.
7. Алешкова Н.П. Проблемы в сфере муниципального правотворчества и пути их решения // Глава местной администрации. 2012. № 3
8. Кузнецова С.П. Проблемы и вопросы развития муниципального правотворчества //Территория науки. 2016. № 1
9. Луговая Ю.Б. Юридическая функция нормативных правовых актов органов местного самоуправления // Российский судья. 2011. №7.
10. Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития российского законодательства /Журнал российского права.1999. №1
11. Усманова Р.М. Муниципально-правовое регулирование: сфера и пределы // Вестник Северного (Арктического) федерального университета. Серия: Гуманитарные и социальные науки. 2014. №1
The beginning of the dispositive legal regulation in municipal
law Bolotova T.V.
Russian presidential Academy of national economy and public administration
The Article deals with the specific features of the dispositive method of legal regulation in municipal lawmaking and analyzes the prospects of its application. The author investigates the problems of methods of legal regulation in relation to municipal lawmaking, tracing the dynamics of scientific ideas about the applicability of dispositive principles to legal regulation in the public sphere. In the course of the research the specificity of the use of dispositive legal means in the regulation of relations on the implementation of local self-government is determined, and the emphasis is placed on the need for a balanced combination of power-imperative and dispositive elements in order to achieve the basic goals and objectives of local self-government. Keywords: method of legal regulation, imperative method (method of subordination), dispositive method (method of coordination), public law regulation, private law regulation, legal initiative of a public subject.
References
1. Federal Law of 06.10.2003 No. 131-FZ "On the General Principles of the Organization of Local Self-Government in the Russian Federation" // SZ RF. 2003. № 40. Art. 3822.
2. Lopatin S.N. Legal acts of bodies (officials) of local self-government: Author's abstract. dis. ... Cand. legal sciences. SPb., 2000).
3. Kozhevnikov V.V., Kozhenevsky V.B., Rybakov V.A. Theory of
State and Law: textbook / resp. Ed. V.V. Kozhevnikov.-Moscow .: Prospect, 2017.
4. Theory of State and Law: Textbook / Ed. MN Marchenko. -M .:
Zercalo Publishing House, 2009.
5. Sapun V.A. Theory of legal means and the mechanism of realization of the right. SPb., 2002.
6. Kashanina T.V., Kashanin A.V. Basics of Russian law. Textbook.-M .: Publishing Group INFRA.M-Norma, 1996.
7. Aleshkova N.P. Problems in the sphere of municipal lawmaking and
their solutions // Head of the local administration. 2012. № 3
8. Kuznetsova S.P. Problems and issues of the development of
municipal lawmaking // Science Territory. 2016. № 1
9. Lugovaya Yu.B. The legal function of the normative legal acts of
local governments // Russian judge. 2011. №7.
10. Tikhomirov Yu.A. The general concept of the development of Russian legislation / Journal of Russian law. 1999. №1
11. Usmanov R.M. Municipal-legal regulation: the scope and limits // Bulletin of the Northern (Arctic) Federal University. Series: Humanities and Social Sciences. 2014. №1
0
СЧ
01
