CC BY
1306
ДИПЛОМАТИЧЕСКИЙ ПРОТОКОЛ И ОСОБЕННОСТИ ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ
А.В. Ксенофонтов
Кафедра международного права Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198 Москва, Россия
В статье раскрывается история и эволюция дипломатического протокола в международном праве, анализируется применение его норм в сфере приёмов и проводов официальных лиц государства, а также в ходе проведения переговоров.
Дипломат в наши дни — официальное должностное лицо, сотрудник министерства иностранных дел или иного внешнеполитического государственного органа, ведущий работу по осуществлению официальных политических контактов с другими государствами как в своей стране (в центральном аппарате), так и в дипломатических представительствах (посольствах, миссиях, консульствах) за границей.
Согласно общепринятому пониманию, дипломатический протокол представляет собой совокупность правил, традиций и условностей, соблюдаемых правительствами, ведомствами иностранных дел, дипломатическими представительствами, иными официальными лицами в процессе международного общения.
Слово «протокол» происходит от греческого рго(:око11оп (ргошя — первый и коИа — клеить), которое в средние века означало правила оформления документов, а затем правила ведения архива. Со временем это слово стало применяться к правилам ведения дипломатических дел. Отсюда возникло современное понятие — дипломатический протокол. Его отдельные нормы называются церемониалом, например, церемониал вручения верительных грамот, встречи или проводов официальной делегации и т.п. Правила протокола основываются на так называемом принципе «международной вежливости», под которым понимается соблюдение почтительности и уважение всего, что символизирует и представляет государство.
Протокол — не изобретение какой-то одной страны или группы дипломатов; это категория историческая, итог многовекового общения стран и народов между собой, накопления и отбора из бесконечных повторений тех правил поведения, которые в наибольшей степени отвечали интересам поддержания общения.
Примеры становления дипломатического протокола, или «посольского обычая», как его называли в прошлом, содержит и история России. В ХУ-ХУП вв. в этом «обычае» было много своеобразия; в нем соединялись представления об идеале государства и наследие унизительной зависимости от Золотой Орды, церемониальные нормы удельных княжеств и элементы ритуала монгольских ханств и стран Западной Европы. Все составные элементы этого «обычая» были нацелены на укрепление престижа государства, имели смысловую нагрузку.
Прием иностранных послов во дворце обставлялся особым церемониалом; царь восседал на троне в «саженой», то есть усаженной золотом и самоцветами шубе, с золотыми цепями на груди; «большое» царское платье было неимоверно тяжелым.
Необходимость систематизации норм и требований дипломатического протокола ощущалась уже в далеком прошлом. Отсутствие соответствующих общепринятых правил в период становления и расцвета в ряде стран Европы феодальноабсолютистских монархий создавало немало поводов для серьезных конфликтов. За внешними мелочами церемониала скрывались серьезные проблемы государств, их политики, престижа верховной власти. С целью упорядочения норм протокола в России в 1774 г. был выработан «Церемониал для чужестранных послов при императорском всероссийском дворе» — первый правительственный акт, обобщавший и утверждавший сложившиеся нормы русского дипломатического протокола. В 1827 г. были изданы «Высочайшие утвержденные этикеты при императорском российском дворе», которыми определялся порядок встреч и проводов иностранных послов, аудиенций [5, с. 40-43].
Менялись времена, а с ними формы протокола, но всегда за условностями церемониала стояли вопросы большой политики государств, престижа власти. Можно с уверенностью сказать, что едва ли удастся найти какую-либо значимую внешнеполитическую акцию, которая реализовалась бы без использования правовых норм и правил дипломатического протокола. С его строгим соблюдением осуществляются государственные визиты, в том числе проходят встречи на высшем уровне; назначаются главы дипломатических представительств; происходит вручение верительных и отзывных грамот; проводятся разные виды дипломатических приемов; ведется дипломатическая переписка; происходят прием и проводы официальных делегаций; ведутся переговоры; созываются международные конференции и совещания; подписываются международные договоры и соглашения; осуществляется реагирование на разного рода праздничные, а также траурные события; соблюдается этикет гимна и государственного флага. В соответствии с правилами дипломатического протокола определяется поведение дипломатов в стране пребывания, их одежда в официальных случаях и т.д. Сферой применения дипломатического протокола является также ООН и другие международные организации. В протоколе этих организаций есть своя специфика, однако, в его основе лежат общепринятые нормы.
По своему назначению протокол является международной категорией — его основные положения должны соблюдаться более или менее одинаково всеми государствами. И хотя не существует каких-либо единых письменных или устных норм международного права, в полном объеме обязывающих государства к этому, последние стремятся следовать общим нормам, внося их нередко в свои акты внутреннего законодательства, руководствуясь также принципом «международной вежливости». Вместе с тем неоднократно предпринимались попытки придать юридическую силу хотя бы некоторым нормам протокола, инкорпорировать их в действующее международное право.
Так, по вопросу определения старшинства между главами дипломатических представительств состоялись специальные постановления Венского конгресса от 19 марта 1815 г., подводившего итоги наполеоновским войнам, и Аахенского конгресса Священного союза от 21 ноября 1818 г. Эти два постановления лежали в основе международной протокольной практики до 1961 г,, просуществовав, таким образом, почти 150 лет. 18 апреля 1961 г. в Вене в результате многолетней работы по кодификации посольского права различных комитетов и комиссий Лиги наций, а
затем Организации Объединенных Наций была подписана с участием СССР Венская конвенция о дипломатических сношениях. Эта конвенция в настоящее время регулирует многие вопросы дипломатической практики, в том числе и протокола.
Развитие средств транспорта и связи, прогресс в электронике, повсеместная компьютеризация и другие достижения научно-технического прогресса ускоряют темп дипломатической жизни, неизбежно сказываются на общей тенденции к рационализации и демократизации протокола, изменению некоторых церемониальных элементов, отказу от помпезности (во многих странах, например, отменен орудийный салют при встречах и проводах глав государств, упрощена процедура вручения верительных грамот и т.д.). Изменения могут вызываться необходимостью экономии времени государственного руководства, бережным отношением к расходованию денежных средств. Однако неизбежные с течением времени перемены в протоколе не должны затрагивать его основополагающих норм, связанных прежде всего с принципами суверенитета государств, их равноправия в процессе международного общения, невмешательства во внутренние дела друг друга.
Вместе с тем многие нормы дипломатического протокола, такие, например, как порядок нанесения визитов, ведения беседы, организации приемов, принципы рассадки за столом на официальных завтраках и обедах, ведения переписки, применения визитных карточек и других форм международного общения, полезны не только для дипломатических работников, но и для всех других лиц, участвующих в международной деятельности или готовящихся к ней.
Необходимо, однако, иметь в виду, что, во-первых, только общение на государственном уровне и, соответственно, дипломатический протокол допускают использование в установленном законом порядке Государственного флага и других элементов государственной символики Во-вторых, если отклонение от норм делового протокола может повлечь за собой недопонимание или даже обиду со стороны партнера, то ошибки, пусть и невольные, в дипломатическом протоколе могут быть расценены как умышленное оскорбление, чреваты подчас серьезнейшими осложнениями в межгосударственных отношениях. Практике известно немало случаев, когда из-за нигилизма в отношении протокольных норм создавались конфликтные, подчас трудноразрешимые ситуации.
Правовой статус иностранных граждан регулируется внутригосударственным законодательством и международными договорами соответствующих государств. По традиции принято считать, что существуют три вида режима иностранцев:
— национальный, означающий уравнивание иностранцев в той или иной области с собственными гражданами;
— режим наибольшего благоприятствования, предоставляющий иностранцам в какой-либо области такие обязанности, какие предусмотрены для граждан любого третьего государства, находящихся на территории данного государства в наиболее выгодном в правовом отношении положении;
— специальный режим, означающий предоставление иностранцам в какой-либо области определенных прав и (или) установление для них определенных обязанностей, отличающихся от тех, которые предусмотрены в данной области для собственных граждан соответствующего государства.
Государства как носители суверенитета в принципе самостоятельно регулируют вопросы въезда и выезда иностранцев, их пребывания на соответствующей территории. Вместе с тем они обеспечивают дипломатическую защиту своим гражданам за рубежом. Надо, однако, иметь в виду, что такая защита вовсе не означает безграничного права требовать освобождения от наказания гражданина, если он
виновен. При нарушении иностранцем законодательства страны пребывания дипломатическая защита практически сводится к выяснению обстоятельств совершения правонарушения, подбору при необходимости адвокатов и другим подобным действиям.
Каждое государство устанавливает иностранным гражданам, находящимся на его территории, определенный объем прав и обязанностей. Оно же предоставляет им защиту личности и имущества от любых посягательств. Иностранцы, в свою очередь, обязаны уважать и соблюдать Конституцию и законы страны пребывания [3, с. 27-29].
Иностранные граждане могут въезжать в Российскую Федерацию по действительным паспортам или документам их заменяющим только при наличии разрешения — въездных (въездных-выездных) Российских виз, если иной порядок въезда и выезда не установлен соглашением России с соответствующей страной. Такие визы выдаются за границей российскими дипломатическими и консульскими Учреждениями. Если Россия не имеет дипломатических и консульских отношений с какими-то странами, то для получения визы необходимо обращаться в дипломатические и консульские учреждения тех стран, которые по договоренности представляют интересы России по консульским вопросам [2, с. 13-19].
Основанием для выдачи виз на въезд в Россию иностранным гражданам, которые приезжают по служебным делам, является приглашение российских принимающих организаций, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность на территории России, или постоянных иностранных представительств. Процедура приглашения зарубежного делового партнера и въезд в нашу страну предусматривает обязательную регистрацию российской принимающей организации в Консульском Управлении МИД России; направление после предварительного согласования приглашения иностранному партнеру; получение иностранными гражданами въездной-выездной российской визы в дипломатических и консульских учреждениях России за рубежом.
Новые Правила пребывания иностранцев в России вносят ряд послаблений в ранее действовавший режим. Так, теперь предусматривается возможность приезда иностранных граждан по приглашению кооперативов, совместных предприятий, ассоциаций и других организаций. Кроме того, упрощен порядок передвижения иностранцев по территории нашей страны; по просьбе российских принимающих организаций им может быть выдано разрешение на многократную визу. Увеличено время регистрации паспортов иностранных граждан, упрощен порядок следования в пункт, указанный и визе на въезд и т.д.
Рядом международно-правовых документов (Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г., Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г., Европейская конвенция о консульских функциях 1967 г.), а также двусторонними договорами предусмотрено право государства на защиту своих граждан, находящихся за границей. Соответственно на консульские отделы посольств России и другие консульские учреждения за рубежом возлагаются следующие функции:
— контроль за тем, чтобы юридические лица и граждане России пользовались всеми правами, предоставленными законодательством государства пребывания, за исключением прав, предоставляемых только собственным гражданам;
— учет постоянно проживающих и временно находящихся в их консульском округе граждан;
— вопросы гражданства (выдача, продление паспорта и внесение в них изменений);
— представление российских граждан в судебных учреждениях государства пребывания.
Встречам государственных деятелей, поездкам делегаций отводится важное место в ряду методов и форм дипломатической работы. В ходе таких встреч проводится обмен мнениями по интересующим стороны вопросам, имеют место официальные переговоры, подписываются с учётом международного права итоговые документы, определяющие существо и уровень отношений между соответствующими государствами, а нередко оказывающие влияние на судьбы мира, урегулирование спорных проблем и конфликтных ситуаций.
Протокольные особенности, связанные с проведением визитов, почести, оказываемые официальным делегациям, зависят от их уровня, положения руководителя (глава государства, премьер-министр, министр иностранных дел или другое высокопоставленное лицо), характера намечаемых к обсуждению вопросов. Действующие в стране нормы протокольной практики, связанные с приемом отдельных; государственных деятелей и официальных делегаций, как правило, доводятся до сведения дипломатического корпуса циркулярными нотами. О возникающих периодически изменениях дипкорпус также своевременно информируется. Принятые в России виды визитов — официальный, деловой (рабочий), неофициальный, визит проездом, в целом соответствуют мировой практике. О характере предстоящего визита, его сроках и уровне стороны договариваются по дипломатическим каналам (через посольства) заранее. После достижения договоренности об официальном визите заблаговременно, в один и тот же день в обеих странах публикуются информационные сообщения,
В классификации визитов могут существовать различия, определяемые особенностями страны. Каждая из них руководствуется своими правилами и нормами на этот счет, не вступая, однако, в противоречие с международной практикой по принципиальным вопросам. Главное состоит в том, что в соответствии с действующим в международном праве положением о суверенном равенстве государств каждому из иностранных представителей одинакового уровня должен быть обеспечен равноценный протокольный прием вне зависимости от политических и иных соображений.
Официальному визиту (высший уровень визитов) присущи большая политическая значимость и особая торжественность. Он сопровождается оказанием церемониальных почестей при встрече и проходах высоких гостей, проведении других предусмотренных программой пребывания мероприятий, соответствующих протокольной практике. Целью официального визита является проведение политических переговоров, завершающееся нередко подписанием итогового документа. В программу закладываются, как правило, церемониальные мероприятия, связанные с посещением памятных мест и возложением венков к ним; официальные обед (завтрак), посещение театра (по желанию); встречи с представителями общественности; нередко визит в парламент; при наличии времени — ознакомительная поездка по стране.
Особое место среди официальных визитов принадлежит визитам главы государства или возглавляемой им делегации. Подобающие таким визитам почести начинают оказываться с момента встречи на границе или в другом первом пункте прибытия в государство (когда визит начинается не со столицы). Для встречи направляется официальный представитель (представители) центральной власти; участвуют также руководители местных (провинциальных) органов власти. Для встречи специально выезжает и аккредитованный в принимающей стране посол страны гостя. На месте встречи поднимаются государственные флаги двух стран.
Церемониал встречи в столице носит особо торжественный характер. На аэродроме поднимаются государственные флаги, вывешиваются приветственные транспаранты. Выстраивается почетный караул из состава вооруженных сил в парадной форме, с воинскими знаменами и оркестром. На встречу прибывают руководитель страны (иногда — второе лицо в государстве), другие официальные лица, посол страны гостя, персонал посольства. Послом может быть приглашена часть граждан, проживающих в столице. Во встрече участвуют также местные и иностранные корреспонденты. В соответствии с российским протоколом участие дип-корпуса в церемонии не предусматривается. Однако посольство страны гостя по согласованию с департаментом Протокола МИД РФ может пригласить некоторых иностранных послов, аккредитованных в Москве. Существуют страны, в которых дипкорпусу предписывается участие во встречах глав государств [4, с. 82-84].
У трапа высокого гостя встречают руководитель страны с супругой (если гость прибывает с супругой), посол страны гостя, начальник протокольной службы. Первыми из самолета выходят высокий гость и его супруга, затем сопровождающие лица. Руководитель протокола представляет встречающих; гость — главных сопровождающих его лиц. Во многих странах принято супруге гостя преподносить букет цветов. В Индии, к примеру, гирлянды цветов преподносятся главному гостю и супруге.
После взаимных приветствий высокий гость и главный встречающий приглашаются пройти к почетному караулу, на специально отведенное место. Оркестр играет встречный марш. После принятия рапорта начальника почетного караула исполняются государственные гимны страны гостя и принимающей страны. Гость и главный встречающий проходят вдоль строя, гость останавливается перед знаменем и поклоном приветствует его. После обхода караула происходит представление гостю официальных встречающих лиц. Высокий гость возвращается к центральному сектору и занимает место, обозначенное ковром (иногда поднимается на специальный подиум); почетный караул проходит торжественным маршем.
С аэродрома высокий гость в автомашине, сопровождаемой эскортом мотоциклистов, отправляется в отведенную ему резиденцию. На улицах города по пути следования в соответствии с принятыми в той или иной стране протокольными нормами поднимаются флаги страны гостя и принимающего государства, вывешиваются приветственные транспаранты на двух языках.
В соответствии с российским протоколом завершение официальной церемонии встречи происходит в Кремле. Г ость проходит в Г еоргиевский зал Большого Кремлевского дворца, где его приветствуют Президент РФ с супругой (если гость прибыл в Россию с супругой). После взаимных приветствий и краткой беседы гость прощается и в сопровождении директора департамента Протокола МИД РФ направляется в отведенную ему резиденцию в Кремле. В соответствии с протоколом США главу государства в аэропорту американский президент также не встречает. Торжественная церемония (с почетным караулом и исполнением гимнов) происходит в тот же, а иногда и на следующий день на лужайке перед Белым домом. В Японии основные почести высокому гостю из-за рубежа отдаются в императорском дворце «Акасака». По-особому празднично организуются встречи глав государств во многих африканских странах: в дополнение к традиционным описанным выше атрибутам в ритуал включаются выступления фольклорных групп, исполняющих в колоритных национальных костюмах под гром тамтамов яркие африканские танцы.
В программу пребывания делегаций на высшем уровне включается посещение национальных святынь, возложение венков к ним. В Индии, например, таковыми
являются место кремации Махатмы Ганди, Дом-музей Д. Неру и мемориал И. Ганди; во Франции — могила Неизвестного солдата у Триумфальной арки; на Кубе — монумент национальному герою Хосе Марти. В России официальным местом возложения венков иностранными делегациями является могила Неизвестного солдата у Кремлевской стены — символ героизма нашего народа в годы Великой Отечественной войны. В каждой стране разработан и утвержден подробный порядок посещения национальных памятников. Оно происходит до других мероприятий, одним из первых; гостей иногда сопровождают военные (как правило, при возложении венков к могилам Неизвестного солдата).
Центральное место в программах официальных визитов главы государства отводится их деловой части, включающей проведение встреч и переговоров с руководством посещаемой страны, подписание соглашений, совместных коммюнике и других документов, а также — весьма нередко в современной практике — совместные пресс-конференции по итогам визита. К деловой части относятся и возможные встречи и беседы сопровождающих высокого гостя официальных должностных лиц (министр иностранных дел, министр финансов и др.) со своими коллегами, а также возможные односторонние пресс-конференции, интервью представителям печати, выступления по телевидению и радио. Иногда во время визита высокому гостю вручаются национальные награды. Все эти элементы должны получать обязательное отражение в официальной программе.
Неотъемлемой частью визитов являются представительские мероприятия — официальный завтрак (ланч) или обед от имени руководства принимающей страны. Именно такой вид приема носит особенно торжественный характер, чему в немалой степени призван способствовать и интерьер соответствующих помещений — нередко официальных резиденций главы государства. Одновременно с утверждением программы рассматривается и список гостей, приглашаемых с обеих сторон на прием. Их количество и состав — не только дань протоколу, но и своеобразное свидетельство уровня и характера отношений между странами, их руководством. На прием обязательно приглашаются посол страны гостя и ряд старших дипломатических сотрудников посольства. В ходе завтрака или обеда стороны обмениваются речами-тостами, тексты которых в переводе на соответствующий язык заблаговременно раскладываются на столах. Основное содержание речей получает освещение в печати. При проведении ответного протокольного мероприятия со стороны гостя происходит обмен только краткими тостами.
В большинстве стран существует практика представления гостю глав дипломатических представительств. Забота об оповещении дипкорпуса об этой церемонии лежит на посольстве страны гостя. Если гость прибыл с супругой, то на церемонию представления главы диппредставительств также приглашаются с супругами. После представления подается легкое угощение. У гостя есть возможность при желании побеседовать с кем-либо из иностранных дипломатов.
С учетом пожеланий высокого гостя в программу его пребывания может быть включено официальное посещение театра, предполагающее в этом случае выполнение ряда протокольных требований — присутствие высоких официальных лиц принимающей страны в ложе с гостем, поднятие государственных флагов и исполнение перед началом спектакля гимнов двух стран. Артистам от имени гостя, как правило, преподносится корзина цветов.
Также с учетом пожеланий гостя в программу могут быть включены мероприятия по ознакомлению со столицей. Нередко они включают в себя визит в мэрию (городской муниципалитет), осмотр достопримечательностей, посещение музея
(картинной галереи), учебного заведения и т.п. Могут быть запланированы встречи с представителями общественности, научных и деловых кругов. При посещении (что возможно по просьбе гостя) какого-либо военного объекта отдаются воинские почести. Автомашину гостя при всех поездках сопровождает эскорт мотоциклистов. Для супруги гостя и сопровождающих ее в поездке женщин организуется отдельная программа.
Официальный визит главы правительства, строящийся в целом по той же схеме, что и визит главы государства, имеет вместе с тем ряд отличий: при встрече (проводах) выстраивается почетный караул одного (а не трех) рода войск; не проводится церемония представления глав дипломатических представительств; во встречах (проводах) и протокольных мероприятиях принимает участие руководитель правительства страны-хозяйки. Главе государства наносится, как правило, визит.
В подготовке визитов за рубеж российского руководства самое активное участие принимают соответствующие посольства РФ, территориальные и протокольный департамент МИД. После определения даты визита в принимающую страну заблаговременно выезжает подготовительная группа, которая знакомится с проектом предлагаемой программы пребывания, уточняет все протокольные моменты. Особое внимание уделяется церемониалам встреч, проводов, возложения венков и др. С учетом принципа взаимности могут высказываться замечания по отдельным позициям программы. Принципиальную важность имеют при этом вопросы политической значимости визита, все протокольные моменты, затрагивающие престиж государства [1, с. 94-98].
Деловой (рабочий) визит осуществляется главой государства, правительства, министром, иным государственным деятелем или делегацией и имеет целью проведение консультаций, участие в международных совещаниях и конференциях, в празднествах, подписание ранее согласованных договоров и других документов. В ходе таких непродолжительных по времени визитов гораздо меньшее внимание уделяется церемониалу: не предусматриваются, как правило, официальное посещение театра, возложение венков, поездка по стране, проводится одно (со стороны хозяев) протокольное мероприятие.
Под неофициальными визитами понимаются приезды зарубежных государственных деятелей по частным делам, в качестве гостя посла своей страны или туристом, а также на отдых или лечение. При осуществлении такого рода визитов официальные протокольные мероприятия не предусматриваются.
Таким образом, дипломатический протокол по своему назначению является международной категорией. Его основные нормы должны соблюдаться более или менее одинаково всеми государствами. Вместе с тем дипломатический протокол каждой страны имеет свои особенности. Государства вносят в него поправки, изменения и дополнения, исходя из социально-экономического строя, идеологии, национальных особенностей и исторических традиций.
ЛИТЕРАТУРА
1. Вуд Дж., Серре Ж. Дипломатический церемониал и протокол / Пер. с англ. Ю.П. Клюшкина, В.В. Пастеева, Г.И. Фомина. Изд. 2-е. — М.: Международные отношения, 2003.
2. Елисеев И.И., Жаров Ю.Ф. Консульская служба Российской Федерации. — М.: МГИМО, 2001.
3. Капустин А.Я. Конституция Российской Федерации 1993 г. и международное право //Вестник РУДН. Серия: Юридические науки. — 2004. — № 1.
4.Лядов П.Ф. История Российского протокола. — М.: Международные отношения, 2004.
5. Никифоров Д. С., Борунков А.Ф. Дипломатический протокол в СССР: принципы, нормы, практика. — М.: Международные отношения, 1988.
DIPLOMATIC PROTOCOL AND THE PECULIARITIES OF ITS APPLICATION IN THE INTERNATIONAL LAW
A.V. Ksenofontov
Department of International Law Peoples’ Friendship University of Russia Miklukho-Maklaya St.,6,117198 Moscow, Russia
The article reveals the history and the development of the diplomatic protocol in International Law, the standards of diplomatic protocol, analyses the procedure of receiving and seeing off the officials and the course of negotiations.
