CC BY
14
государство и ПРАВО в СОВРЕМЕННОМ МИРЕ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ИСТОРИИ
УДК 342
DOI: 10.12737/jrl.2021.132
Динамика управления в современном обществе
Юрий Александрович Тихомиров
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия, office2@izak.ru
Аннотация. В современном мире происходят сложные, динамичные и противоречивые процессы. Каждое общество и государство стремится познать их природу и направления, выявить факторы, влияющие на жизнь людей и общество. Этому служит управление как механизм организационно-правового воздействия на происходящие процессы в соответствии с установленными целями. Вместе с тем многоуровневое управление отстает от реальных темпов развития, характеризуется слабой реализацией законов и иных актов, бездействием и ошибками. Отрицательно сказывается и несогласованность разных уровней управления.
В статье рассматриваются вопросы организации управления обществом как социальной системой. Определены наиболее важные объекты воздействия, отмечена важность четкого взаимодействия составных частей системы. Выделяются четыре основных вида управления: социальное управление в масштабе общества, управление государственными делами, саморегулирование как элемент публичного управления и управление международными делами. Подчеркивается значение системного понимания права, когда к управлению имеют отношение все отрасли права, а не только административное право. Управление на основе права становится более эффективным в условиях цифровизации, которая способствует расширению информационной базы, открытости процедур и быстроте принятия решений, но и здесь есть свои пределы. Большую роль выполняет государство как политико-управляющая система. Анализируются динамика функций государства в разных сферах, а также понятия «государственные дела» и «нужды государства». Автором применяются разные аналитические методы, в том числе проектный и программно-целевой. Уделяется внимание совершенствованию государственного аппарата, системе и статусу публичных органов, их взаимоотношениям и критериям эффективности деятельности. Обозначается необходимость активного участия граждан в управлении и активизации институтов гражданского общества. Особое внимание уделяется саморегулированию в рамках организаций и иных структур. Актуальное значение приобретает управление мировыми процессами, которое сочетается с механизмами национального управления. Подробно характеризуются формы взаимодействия международных и национальных органов и способы расширения правового пространства для решения таких стратегических задач, как сохранение климата и природных ресурсов, обеспечение безопасности, согласование технологических параметров, охрана демократических ценностей и институтов, использование энергетических и иных ресурсов.
Ключевые слова: управление, государственные дела, международные дела, саморегулирование, государство, право
Для цитирования. Тихомиров Ю. А. Динамика управления в современном обществе // Журнал российского права. 2021. Т. 25. № 11. С. 5—18. DOI: 10.12737/jrl.2021.132
Modern Society Management Dynamics
YuriyA. Tikhomirov
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia, office2@izak.ru
Abstract. Complex, dynamic and contradictory processes are taking place in the modern world. Every society and state strives to know their nature and directions, identify factors that affect the lives of people and society. This is served by management as a mechanism of organizational and legal influence on the ongoing processes in accordance with the established goals. At the same time, multilevel development lags behind the real pace of development, is characterized by weak implementation of laws and other acts, inaction and mistakes. The inconsistency of different levels of management also has a negative effect.
The article deals with the issues arising in the organization of management of society as a social system. It defines the most important objects of influence and the importance of a clear interaction of the components of the system. There are four main types of management: social management on the scale of society; management of state affairs; self-regulation as an element of public administration; and management of international affairs. In this regard, the importance of a systematic understanding of law is emphasized, when all branches of law are related to management, and not only administrative one. Law-based management becomes more effective in the context of digitalization, which contributes to the expansion of the information base, openness of procedures and speed of decision-making. But there are limits here, too. The state plays an important role as a political and governing system. The dynamics of the functions of the state in different spheres, as well as the concepts of "state affairs" and "needs of the state" are analyzed. Various analytical methods are used, including project and programtarget methods. Attention is paid to the improvement of the state apparatus, the system and status of public bodies, their relationships and performance criteria. The necessity of active participation of citizens in the management and activation of civil society institutions is indicated. Special attention is paid to self-regulation within organizations and other structures. The management of global processes, which is combined with the mechanisms of national governance, is of urgent importance. The forms of interaction between international and national bodies and ways to expand the legal space for solving such strategic tasks as preserving the climate and natural resources, ensuring security, coordinating technological parameters, protecting democratic values and institutions, using energy and other resources are described in detail.
Keywords: management, state affairs, international affairs, self-regulation, state, law
For citation. Tikhomirov Yu. A. Modern Society Management Dynamics. Journal of Russian Law, 2021, vol. 25, no. 11, pp. 5—18. (In Russ.) DOI: 10.12737/jrl.2021.132
процессы в обществе: достижима ли системная управляемость?
В каждом государстве и в мировом сообществе протекают разнообразные процессы. Они касаются экономической, социальной, научно-технологической, экологической и иных сфер. Познание этих процессов является сложным делом, поскольку не удается подчас понять лежащие в их основе объективные закономерности. Одни из них поддаются регулированию и управлению, другие происходят стихийно. Возникают новые явления, которые ранее не были известны науке. Поэтому общество заинтересовано устроить свою жизнедеятельность так, чтобы не отставать, а опережать эти процессы и вводить их в нужное русло. Для этого и существуют различные механизмы управления. Речь идет о целенаправленном воздействии на
процессы в этих сферах и достижении желаемых результатов.
Важно использовать теорию социальных систем, которая позволяет рассматривать управление не в изолированном виде, а как элемент взаимодействия социальных систем разного объема и уровня. Внутри системы управление обеспечивает ее стабильность и гибкость за счет согласованности составных частей. Во внешней среде это могут быть согласованные или деструктивные воздействия, поэтому полезен вывод об управляемости в обществе, определяющей высокую степень его развития1.
Поэтому целесообразно выделить следующие признаки качества го-
1 Подробнее см.: Розанов Ф. И. Общая тео-
рия социальных систем: монография. М.,
2016.
сударственного управления: а) высокая степень организации управления; б) высокий уровень компетентности; в) обеспечение результативного воздействия; г) мобильность решений и действий; д) активизация человеческого фактора.
Примечательно, что в 1960-х гг. в стране сформировалась концепция научного управления обществом2. Это нашло выражение, в частности, в Законе СССР от 5 июля 1978 г. «О Совете Министров СССР», где был выделен принцип научного управления. Но дальше дело не пошло. Последние десятилетия отличаются либо недооценкой управления, либо его сегментарной характеристикой.
В иностранной литературе предложены другие подходы. Римский клуб прогнозистов за последние полстолетия разработал концепции «революции сознания» и уменьшения роли государственных границ и иных институтов. Пределы роста связываются с характеристикой таких явлений, как актуализация экологических проблем, сочетание индивидуализации и коллективности, и другими планетарными регуляторами.
В США в 2005 г. был опубликован ряд исследований, объединенных под названием "Global administrative law"3. Замысел этой работы — показать крушение национальных институтов парламентаризма, правосудия, местного самоуправления и, соответственно, законов и иных актов. Признается падение роли международного права. Взамен обосновывается возрастающая роль международных институтов и регуляторов — МОТ, ВОЗ, ВТО, ЮНЕСКО, Всемирного банка и др., которые берут на себя бремя управления в отдельных сферах и отраслях. Но это далеко не так, поскольку некоторая слабость их функционирования за-
2 См.: Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М., 1968.
3 См.: A Global Administrative Law Bibliography // Law and Contemporary Problems. Summer. 2005.
меняется доктриной права силы, когда интересы государства, группы лиц, олигархов, элиты навязывают свою волю и решения многим странам. Мы решительно отвергаем эту концепцию и соответствующую практику. Полагаем целесообразным исходить из понимания общества и государства как больших социальных систем, которые организуют свою жизнедеятельность в соответствии с принципами устойчивости и взаимодействия составных частей между собой и с внешней средой4. И правильно при этом отмечается корреляция между надстроечными и базисными категориями применительно к праву5.
Уместно далее подробно рассмотреть природу управления и системные элементы данного явления. Полагаем возможным выделить следующие: иерархичность, императивность, управленческий персонал, организация деятельности, материально-финансовые действия,распоряжение ресурсами, ориентированное поведение.
Разумеется, многое зависит от содержания и комбинации этих элементов, что влияет на построение моделей и реальную управленческую практику. В современном мире существует разнообразие схем управления процессами в обществе. Следует отметить разнообразие видов управления. По уровню управления целесообразно выделить: социальное управление обществом; управление государственными делами; саморегулирование и управление в социальных сообществах; управление международными делами.
В рамках государства существуют такие виды управления, как территориальное, отраслевое, проектное,
4 См.: Розанов Ф. И. Общая теория социальных сетей: монография. М., 2017.
5 См., например: Мальцев Г. В. Соци-
альные основания права. М., 2007; Залес-
ский В. В. Законы природы и законы юридические // Журнал российского права. 2007. № 10. С. 35—41.
программно-целевое и управление по результатам.
Выделим главные цели управления: обеспечение устройства и функционирования общества и его институтов; обеспечение стабильности публичных и иных институтов; целевое воздействие на процессы для достижения намеченных результатов; активизация человеческого фактора и правомерного поведения.
Но практически возникает немало противоречий и отрицательных явлений, которые снижают управляемость в обществе в целом и в отдельных его сегментах. К их числу относятся ошибки в выборе целей и принятии решений, невысокая компетентность, дублирование вопросов и решений на разных уровнях, преувеличенная роль отчетных и контрольных материалов. Эти недостатки практики снижают эффект работы как учреждений, организаций, так и муниципальных органов и общественных объединений. Поэтому нужна система мер, которые могут обеспечить новый поворот в данной сфере.
Первостепенное значение имеет обоснованное целеполагание. Президент РФ в 2018 г. утвердил перечень национальных целей до 2024 г.6, в 2020 г. — перечень национальных целей до 2030 г.7 Речь, в частности, идет о сбережении населения и об укреплении здоровья людей, обеспечении самореализации человека, эффективном и комфортном труде, о цифровой трансформации.
Большое значение имеют конституционные цели, которые отражают долгосрочную нормативно-целевую ориентацию развития государства и общества. Таково, напри-
6 См. Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».
7 См. Указ Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года».
мер, содержание ст. 71, 72 и особенно ст. 751 Конституции РФ, включающей комплекс целей. Тем самым не только государственные, но и общественные институты участвуют в процессе их реализации8. Более подробная регламентация содержится в постановлении Правительства РФ от 26 мая 2021 г. № 786 «О системе управления государственными программами Российской Федерации». Министерствам и ведомствам, органам субъектов РФ поручено разработать конкретные программы по основным направлениям деятельности государства. И здесь предстоит преодолеть как задержки и бездействие некоторых органов, так и слабое взаимодействие между федеральным, региональным и муниципальным уровнями. Слабо используются местные ресурсы и возможности экономической и социальной самореализации граждан и населения в целом. Бизнес-структуры не всегда активны в реализации программных положений.
Таким образом, налицо длинная цепь программно-правовых регуляторов, которая призвана создавать условия для согласованной работы всех звеньев управленческого механизма. И здесь большую роль играет расширяющаяся цифровиза-ция, которая позволяет вводить открытые процедуры достижения договоренности, принятия решений, слежения за их реализацией. Возникает новое социально-правовое общение субъектов, которое не сводится к сугубо формальным и персонифицированным отношениям, поскольку создается режим «безакцептного» приглашения к сотрудничеству. Полезны работы юристов в этой сфере9. Это позволяет проводить более тщательный выбор пра-
8 См.: Никитина Е. Е. Конституционно-правовые основы институционализации гражданского общества в Российской Федерации: монография. М., 2019.
9 См., например: Интерпретация и приме-
нение больших данных в юриспруденции и
вовых регуляторов в процессе подготовки и принятия управленческих решений10. Их эффективности способствуют известные методические рекомендации по оценке регулирующего воздействия и фактического регулирующего воздействия.
Вместе с тем предстоит продолжить научные разработки проблем определения и перераспределения компетенций публичных органов и организаций. Известная триада «централизация — деконцентра-ция — децентрализация» позволяет точнее определять объемы компетенций в режимах вертикали и горизонтали в сфере управления. Речь идет не только о перераспределении полномочий на основе законов, аутсорсинга, договоров и соглашений, но и о преодолении случаев бездействия и деформации компетенций. Преодоление коррупции и злоупотреблений, должностных преступлений позволит повысить ответственность управленческого персонала в выполнении обязанностей государственных и муниципальных служащих. И здесь гласность, конкурсы и аттестации помогут успеху.
Какие можно сделать выводы?
Во-первых, предстоит расширить исследования системы управления обществом как социальным организмом с учетом согласованности всех уровней и видов управления.
Во-вторых, следует добиваться усиления организующей роли управления в области формирования активного гражданского правомерного поведения. Поведенческий аспект, риски, отклонения и стимулирования должны быть в инструментарии управленческих наук.
В-третьих, необходимо преодолеть отставание в анализе взаимодействия государства и институтов гражданского общества и в поиске гибкого соотношения между правовыми, по-
юридической практике / отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2021.
10 См.: Тихомиров Ю. А. Право: традиции и новые повороты: монография. М., 2021.
литическими, этическими, техническими и религиозными нормами. Это расширит спектр действия права.
В-четвертых, в повестке дня преодоление узкого подхода к правовому обеспечению управления лишь за счет административных регуляторов. Полагаем, что теория государства и права и все отрасли права призваны служить эффективному правовому обеспечению как в национальном, так и международном аспектах.
Государство как основное действующее лицо на управленческой сцене. И в истории, и в настоящее время трудно представить жизнь человека и общества без государства. Это универсальный организатор и регулятор происходящих процессов. Внимание к изучению государства позволяло по-разному оценивать его роль в жизни людей, страны и мирового сообщества. Российская государственность имеет богатую историю, в ходе которой происходили ее преобразования и коренные изменения11.
В одних случаях государство воспринималось как устойчивый феномен, в других — подвергалось критике, изменению и замене. М. А. Бакунин и П. Л. Лавров доказывали необходимость замены государства организацией тех, кто трудится. Это, в частности, отражено в книге П. Л. Лаврова «Государственный элемент в будущем обществе» 1876 г.
По мере развития менялись типы и формы государства, но всегда на его плечи ложилось основное бремя управления публичными делами. XX век характеризуется формулой правового государства, которая отражает органическую связь права и государства и связанность последнего конституционными и законодательными нормами12.
11 См.: Российская государственность в горниле истории: истоки, смуты, возрождение. М., 2017.
12 См.: Правовое государство: проблемы формирования и развития. Материалы научного семинара. Вып. 4 (42). М., 2011.
В настоящее время в политических документах и научной литературе даются разные характеристики государства — как организатора, как арбитра, как «зла» и т. п. По-разному оцениваются и векторы его развития, когда оно то усиливается, то ослабевает, то как бы отходит в сторону. Нужно при этом учитывать факторы, которые обусловливают устойчивое развитие государства в современном мире. Масштабность, усложнение и противоречивость процессов побуждают правильно оценивать устойчивую роль государства как в национальном, так и в международном измерениях.
Исследуя эту тему, автор настоящей статьи пришел к выводу о природе современного государства как универсальной политико-управ-ляющей системы. Выделяются такие признаки, как публичная власть, государственная территория, граждане, ресурсы (собственность, бюджет, налоги), использование права для установления обязательных норм, официальное представительство общества внутри страны и в международных отношениях. Такой подход позволяет определить институты, которые обеспечивают целостность и системность развития государства. К их числу относятся федеративное устройство, территориальное деление, государственные и иные границы, выборы и референдум и др.13
В рамках данной темы обратим внимание на системное воздействие государства на происходящие процессы ввиду принятия решений с обязательной силой на территории страны, осуществление многообразных правомерных действий и установление ответственности государства за свою деятельность. Это может быть конституционная ответственность, ответственность в экономических отношениях и от-
13 См.: Тихомиров Ю. А. Государство: мо-
нография. М., 2013.
ветственность во взаимоотношениях государства и гражданского общества. Однако институт ответственности государства и его составных частей урегулирован недостаточно и применяется довольно редко. Указанная триада позволяет сводить воедино все виды деятельности и обеспечивать концентрированное воздействие государства на происходящие процессы в соответствии с его целями и функциями.
В прошлые десятилетия в отечественной литературе уделялось много внимания функциям государства в политической, экономической, социальной и международной жизни. Структура Конституции СССР 1977 г. это наглядно подтверждает. Устойчивость сфер деятельности предполагает выявление функций государства, т. е. мер собственно государственного воздействия в форме регулирования, распоряжения, контроля, поддержки, стимулирования и защиты публичных и частных интересов. Заметим, что в отечественной юридической и художественной литературе часто используется понятие «государственные дела». Это своего рода операциональная характеристика функций государства. Применяется в законодательстве также понятие «нужды государства». И в том и в другом случае отражается обязанность государства реагировать и удовлетворять основные потребности развития общества и граждан.
С юридической точки зрения очень важны два вопроса. Первый отражает разделение функций государства на компетенции различных государственных органов, второй вопрос связан с важностью правильного понимания правового обеспечения функций государства. Выше говорилось о конституционных характеристиках государства, вместе с ними в рамках законодательства принимаются законы урегулирования отдельных сфер и отраслей управления. Таковы, например, федеральные законы от 28 июня 2014 г.
№ 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», от 21 ноября 2011 г. № 323-ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации». Примечательно, что в Земельном, Водном, Лесном кодексах есть статьи об управлении и контроле в соответствующих сферах. И вообще нормы управленческого содержания существуют и действуют, по сути, во всех законодательных актах. С этим связано решение проблемы о соотношении закона и подзаконного акта. Традиционная критика ведомственных актов привела в последнее время к формированию жесткого тезиса о «регуляторной гильотине», что означает недооценку потенциала ведомственного нормотворчества, которое, в свою очередь, отражает не только естественную специализацию правовых регуляторов внутри страны и связь с нормативно-технической документацией, но и способы реализации международных договоров и соглашений. Отрадно, что в последнее время принят ряд содержательных актов, например постановление Правительства РФ от 1 июля 2021 г. № 1108 «Об утверждении положения о национальной системе прослеживаемости товаров», распоряжение Правительства РФ от 5 августа 2021 г. № 2162-р «Об учреждении Концепции развития водородной энергетики в Российской Федерации».
На состоявшемся 3—4 сентября 2021 г. Восточном экономическом форуме отмечалась необходимость подготовки и реализации программы ускоренного развития Дальнего Востока14. Ее содержание предполагает стимулирование бизнеса (приостановление уплаты налогов на прибыль, имущество, земельный участок, уменьшение страховых взносов). Потребуется измене-
14 Подробнее см.: Восточный экономический форум. URL: https://forumvostok.ru/.
ние трудового и градостроительного законодательства. Таково комплексное правовое обеспечение стратегического управления.
С этим связано обеспечение последовательного управленческого цикла, отражающего естественные циклы развития сфер, отраслей, производств и обслуживания. Управленческий цикл представляет собой систему эффективного правового администрирования с использованием организующего потенциала правовых норм15. Пока же между целями и фактическими результатами существует неоправданный разрыв, заполняемый эпизодическими и несогласованными действиями государственных и муниципальных органов, учреждений и организаций, а также бизнес-структур. Поэтому можно поддержать усилия ученых по разработке механизма управления по результатам, который ориентирует деятельность на достижение высоких конечных результатов16.
Большие возможности открывает инициативный проект закона о качестве управления, который связывает воедино оптимальную организацию управления и процесс реализации целей и фиксированных ре-зультатов17.
Добавим к сказанному разработанную автором формулу правового воздействия как комплекса нормативных, институциональных и дея-тельностных аспектов управления.
Вышесказанное отражает управленческую роль государства в традиционной динамике, однако неизбежное возникновение крити-
15 Подробнее см.: Правовое администрирование в экономике: монография / под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 2018.
16 См.: Государственное управление: в поисках результативности / науч. ред. В. А. Мао, С. Е. Нарышкин. М., 2016.
17 См.: Инициативный проект закона об обеспечении качества государственного управления / В. Н. Южаков, Э. В. Тала-пина, Е. И. Добролюбова, Ю. А. Тихомиров. М., 2020.
ческих ситуаций в области пандемии, экономики и финансов в связи с природными и техногенными катастрофами, обострением политических и социальных отношений требует перестройки деятельности государства. Меняется удельный вес деятельности публичных органов и создаются временные структуры, временные оперативные решения, изменяются режимы трудовой деятельности и функционирования предприятий, учреждений. Неизбежно ограничивается жизнедеятельность граждан. Используются резервы. И все это требует серьезных исследований проблем формирования и действия механизмов антикризисного управления. Это актуальная повестка дня.
Сформулируем краткие выводы.
Во-первых, государство выполняет важные управленческие задачи и применяет методы публично-правового регулирования.
Во-вторых, требуется продолжить анализ критериев построения системы органов публичной власти и усиления в их компетенции элементов прогнозирования, моделирования, аналитического мониторинга.
В-третьих, предстоит актуализировать концепции правового обеспечения подвижных управленческих режимов и развитие научно-технологических, промышленных, оздоровительных, культурно-образовательных и энергетических ресурсов.
В-четвертых, первостепенное значение имеет расширение участия граждан в управлении делами государства с учетом новейших информационных технологий и укрепления доверия между гражданами и публичными органами.
саморегулирование в механизме публичного управления. В рамках данной темы считаем необходимым выделить такой уровень управления, как саморегулирование. Его объем и пределы определяются рамками соответствующих организационных структур — либо организаций и учреждений, либо объеди-
нений и ассоциаций, либо союзов. Речь идет по сути о самоуправлении с такими элементами, как самоорганизация, саморегулирование, самообеспечение, самоответственность, самообязательство. Главное здесь обеспечить реализацию национальной цели — самореализацию человека как в индивидуальном плане, так и в рамках сообществ, в которых он живет и трудится. В этом смысле саморегулирование использует такие инструменты управления, как уровень компетенции, процедуры взаимоотношений, принятие решений, ответственность. В любом случае субъект управления обладает наибольшим объемом самостоятельности, и этому служат различные виды саморегулирования.
Наибольшее значение имеет саморегулирование в рамках института местного самоуправления. Этому в полной мере отвечают конституционные нормы (ст. 12 Конституции РФ и др.), нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и соответствующие законы субъектов РФ.
Саморегулирование в трудовом процессе выражается в механизме корпоративного саморегулирования в соответствии с нормами ГК РФ и других законов18. Права акционеров, исполнительной дирекции определяются довольно точно. В государственных и муниципальных организациях и учреждениях трудовой коллектив влияет на принятие решений по организации внутренней деятельности.
Актуальное значение имеет деятельность различных объединений и партий, урегулированная в соответствии с нормами Конституции РФ и законодательства. Их структура предполагает наличие
18 Подробнее см.: Современное корпоративное право: актуальные проблемы теории и практики: монография / отв. ред. О. В. Гутников. М., 2021.
элементов субординации, определение порядка принятия решений, прав и обязанностей участников.
Примерно в том же аспекте действуют профессиональные отраслевые ассоциации, охватывающие либо работников одной профессии, либо организации одного профиля. В первом случае это многочисленные медицинские ассоциации19.
Своеобразные подвижные общности возникают в рамках саморегулируемых организаций. Институт социального партнерства и государственно-частного партнерства включает гибкие способы принятия решений и их добровольного выполнения членам сообщества. Здесь соединяется принятие решения с самообязательством его выполнять. В соответствии с законодательством действует Общественная палата РФ20. Общественные палаты действуют и в субъектах РФ.
Представляет интерес такой феномен, как гибкие управленческие структуры, которые строятся на основе представительства участников выполнения программ и проектов. В рамках федеральных программ всегда выделяется раздел об управлении ими путем создания совета, комиссии и т. п.
Большую работу проводит институт уполномоченных по правам человека, ребенка, по защите интересов предпринимателей, финансовых клиентов. Здесь тоже можно встретить элементы самоорганизации и мягкого саморегулирования.
Изучение практики свидетельствует, однако, о некоторых нерешенных проблемах. В первую очередь речь идет о повышении реальной активности субъектов саморегулирования. К сожалению, пока немалая часть институтов и механизмов действует слабо либо
19 См.: Право и биомедицина: монография / отв. ред. Ф. В. Цомартова. М., 2021.
20 См.: Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2020 год. URL: http://report2020.oprf.ru/.
бездействует. Граждане не проявляют интереса к их функционированию либо не обладают необходимой информацией и компетентностью. Весьма актуальна задача совершенствования взаимодействия между государственным управлением и саморегулированием, когда первый из них призван способствовать активизации второго, и использования богатых социальных ресурсов, а саморегулирование может более целеустремленно участвовать в выполнении задач публичной власти. Для этого было бы полезно в уставах и положениях об организациях и ассоциациях предусматривать наиболее важные для них формы взаимодействия с публичными органами. Интерес представляет, например, статья в уставе Газпрома о возможности общества участвовать в международных переговорах по вопросам газоснабжения с согласия соответствующих государственных органов.
Из сказанного следует важный вывод о необходимости повышения эффективности саморегулирования в рамках механизма социального управления и механизма государственного управления. Это позволит полнее использовать демократический потенциал гражданского общества.
Управление международными делами. Необходимо кратко охарактеризовать этот вид управления в современном мире ввиду его нарастающей значимости. Дело в том, что процессы глобализации, интенсивное взаимодействие государств в социально-экономической, научно-технической, торговой, информационной и иных сферах во многом решающим образом влияют как на состояние международных отношений, так и на организацию внутреннего управления. Внешняя среда порождает много управленческих воздействий на происходящие процессы как в национальном, так и в международном масштабах. Часть этих воздействий касается исклю-
чительно международно-правовых аспектов, другая часть отражает влияние первых на организацию и функционирование национальных институтов управления. Эти линии связи пока слабо исследованы в юридической науке и в рамках других наук. Поэтому попытаемся кратко охарактеризовать влияние внешней среды на общественные и иные процессы разных масштабов с учетом норм как институтов международного права, так и институтов иностранного права, изучаемых в рамках сравнительного правоведения.
Первостепенное значение для данной темы имеют принципы деятельности и решения Организации объединенных наций — Генеральной Ассамблеи, Совета безопасности и комитетов и комиссий. Принципы международного общения, основанные на признании суверенитета государств и их равноправного сотрудничества, получают развитие в других важных международных актах. К их числу относятся Заключительный акт о безопасности и сотрудничестве в Европе 1975 г., международные пакты о гражданских, социально-экономических и политических правах, Принципы и решения ОБСЕ. Весьма специфична организация управления внутри межгосударственных объединений типа ЕС, СНГ и ЕАЭС. Их структура строится с учетом национальных институтов государств-участников, когда есть парламентские Ассамблеи, Советы глав государств и правительств, Советы министров и ведомства по отраслям. Еще одна разновидность — так называемые функциональные объединения государств — БРИКС, АТЭС и др., когда государства-участники принимают согласованные декларации и иные документы, содержащие не только их обязательства, но и поручения министрам совместно подготовить аналитические материалы, разработать нормативы, критерии оценки и т. п.
Большое место в мировом управленческом механизме занимают функционально-отраслевые инте-гративные организации: МОТ, ВОЗ, ВТО, ЮНЕСКО и др. Здесь профессионализм участников позволяет готовить научно-аналитические доклады и рекомендации для государств-участников, которые ориентируют их на согласованные действия и принятие оптимальных решений. Таковы, например, рекомендации МОТ о порядке перехода от неформальной к формальной экономике, о динамике структуры перечня профессий в связи с роботизацией и др.
Как видно, разные виды международных структур выполняют неодинаковые функции управленческого характера. Это могут быть договорные обязательства, модельные законы и иные примерные (типовые) акты, рекомендации и договоренности на форумах, наконец, прогнозные оценки. Таковы, например, оценки и прогнозы ежегодного Давосского экономического форума за последние несколько лет по вопросам ослабления роли государств и государственных институтов, усиления межнациональных конфликтов, экологических катастроф и техногенных аварий. К сожалению, эти предсказания получили подтверждение в реальной практике.
В рамках данной темы подчеркнем актуальность влияния международных договорных норм на механизм управления внутри государств. Реализация международных договоров позволяет менять национальное законодательство, принимать новое решение на уровне правительств, министерств, ведомств и иных организаций21.
21 См.: Современная концепция применения современных международных договоров: монография / отв. ред. А. Я. Капустин.
М., 2020; Международное гуманитарное право и иные вызовы мировому порядку: сб. обзоров и рефератов РАН. ИНИОН. М., 2009.
Возникает тревожный вопрос: помогает ли право сохранению климата, охране и рациональному использованию природных ресурсов? Этот вопрос отражает одно из самых тревожных явлений нашей планеты. Поэтому известны международные решения и действия в данной сфере (рекомендации конференции в Рио-де-Жанейро 1992 г., Киотский протокол, Парижское соглашение глав государств и правительств 2015 г.), которые влияют на национальное управление в данной области. Россия, как и другие государства, стремится улучшать технологию производства, уменьшать объемы выброса парниковых газов, интенсивно перерабатывать отходы производства и торговли. И все-таки позитивных перемен пока мало ввиду консерватизма мышления и деятельности и забвения общенациональных интересов. Примером служит нежелание некоторых крупных бизнес-структур реализовывать экологические бизнес-стандарты, введенные на правительственном и ведомственном уровнях. Экологические императивы должны получить приоритетное значение в разных видах деятельности22.
Особое значение приобретает использование нефти и газа. И здесь мы видим два разных юридико-управленческих решения. Так, Высший евразийский экономический совет принял в последние годы концепцию и решение о формировании общего рынка газа Евразийского экономического союза. В этих актах предусмотрены принятие управленческих решений на разных уровнях и приведение национальных законодательств в соответствие с принципами, правилами и нормативами общих рынков.
Второй путь более трудный и отражает противоречие при строительстве и вводе в эксплуатацию
22 См.: Экологические императивы в законах и жизни: научно-учебное издание. М., 2019.
газопровода «Северный поток — 2». Здесь разработчикам, операторам, поставщикам и покупателям приходится учитывать прежде всего нормы национальных законодательств стран, по территории которых проходит газопровод. Приходится преодолевать споры и противоречия и особенно давление США на эти очевидные коммерческие договоры вопреки принципам и нормам ВТО. Много юридических и управленческих проблем возникает также в области энергоресурсов23.
Выше говорилось о существенном расширении и изменении информационной базы всех видов управления. В контексте данной темы обратим внимание на исследование ученых применительно к формированию общего информационного пространства. Здесь и задача защиты суверенитета страны в условиях информационного обмена24, и использование полезного опыта сотрудничества в этой сфере25.
Какие выводы можно сделать? Во-первых, наблюдаются два вектора развития процессов в данной сфере: повышается роль международных регуляторов в решении стратегических и планетарных задач, а также увеличивается удельный вес лучших образцов национального законодательства, из которых в структуре международного права формируется все более объемный нормативный массив. И затем — в концентрированной форме
23 См.: Белова О. С. Международно-правовое регулирование формирования общего электроэнергетического рынка Евразийского экономического союза: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2021.
24 См.: Ефремов А. А. Информационно-правовой механизм обеспечения государственного суверенитета Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2020.
25 См.: Исмаилова О., Хаджи К. Мировой опыт регулирования защиты, передачи и хранения данных // Экономическая политика. 2020. Т. 15. № 3. С. 152—175.
эти нормы в виде стандартов и «мягкого права» возвращаются в национальную юрисдикцию.
Во-вторых, усиливается регу-ляторная роль «лучших образцов практики», что позволяет учитывать полезный опыт правоприменения.
В-третьих, предстоит добиться большей эффективности механизмов мониторинга за выполнением всех видов актов в международном и национальном масштабах.
В-четвертых, целесообразно продолжить исследования проблем стабильности и подвижности правовых пространств в разных сегментах мирового сообщества26.
Векторы управления: некоторые прогнозные оценки
1. Развитие национальных государств и мирового сообщества сопровождается изменением объектов управленческого воздействия. Одни из них могут уменьшаться и исчезать, другие видоизменяются, возникают новые явления. Множественность заменяется типизацией и унификацией. Поэтому можно предвидеть в корреляции процессов и управления, с одной стороны, опережающее воздействие, с другой стороны, неопределенность, риски и отклонения. Критические ситуации требуют специальных механизмов.
2. Меняется характер управления. Ф. Энгельс в работе «Анти-Дюринг» предвидел замену управления людьми управлением вещами. Думается, человеческий фактор не
26 Подробнее см.: Правовое пространство: границы и динамика: монография / отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2019.
исчезает в связи с цифровизацией, а может приобрести более яркий потенциал. Активный правовой человек может выполнять разные роли в управлении.
3. Можно предвидеть изменение субъектов управления и сближения профессиональных и общественных начал в организации структур управления. Больший удельный вес могут приобрести гибкие структуры и институты прямого участия граждан.
4. Динамика соотношения национального и международного права неизбежно приводит к ориентации регуляторов на решение глобальных проблем и к сотрудничеству в данной сфере. Неизбежные противоречия должны разрешаться с помощью правовых процедур и прямого общения. Предстоит глубже исследовать пересечения регуляторов и институтов с помощью мониторинга и новых информационных технологий.
5. Можно предвидеть усиление роли науки в механизме управления путем признания и закрепления ее приоритета в определении целей и решений и формирование высокого научного мышления служащих, экспертов, разработчиков и организаторов.
6. Можно ожидать, что дальнейшая специализация видов деятельности и управления будет побуждать к созданию бесконечного количества видов отраслей права. Едва ли здесь есть автоматическая корреляция, и более правильным является эффективное использование системных свойств правового регулирования.
Список литературы
A Global Administrative Law Bibliography // Law and Contemporary Problems. Summer. 2005.
Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М., 1968.
Белова О. С. Международно-правовое регулирование формирования общего электроэнергетического рынка Евразийского экономического союза: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2021
Восточный экономический форум. URL: https://forumvostok.ru/.
Государственное управление: в поисках результативности / науч. ред. В. А. Мао, С. Е. Нарышкин. М., 2016.
Ефремов А. А. Информационно-правовой механизм обеспечения государственного суверенитета Российской федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2020.
Залесский В. В. Законы природы и законы юридические // Журнал российского права. 2007. № 10.
Инициативный проект закона об обеспечении качества государственного управления / В. Н. Южаков, Э. В. Талапина, Е. И. Добролюбова, Ю. А. Тихомиров. М., 2020.
Интерпретация и применение больших данных в юриспруденции и юридической практике / отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2021.
Исмаилова О., Хаджи К. Мировой опыт регулирования защиты, передачи и хранения данных // Экономическая политика. 2020. Т. 15. № 3.
Мальцев Г. В. Социальные основания права. М., 2007.
Международное гуманитарное право и иные вызовы мировому порядку: сб. обзоров и рефератов РАН. ИНИОН. М., 2009.
Никитина Е. Е. Конституционно-правовые основы институционализации гражданского общества в Российской Федерации: монография. М., 2019.
Право и биомедицина: монография / отв. ред. Ф. В. Цомартова. М., 2021.
Правовое администрирование в экономике: монография / под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 2018.
Правовое государство: проблемы формирования и развития. Материалы научного семинара. Вып. 4 (42). М., 2011.
Правовое пространство: границы и динамика: монография / отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2019.
Розанов Ф. И. Общая теория социальных сетей: монография. М., 2017.
Розанов Ф. И. Общая теория социальных систем: монография. М., 2016.
Российская государственность в горниле истории: истоки, смуты, возрождение. М., 2017.
Современная концепция применения современных международных договоров: монография / отв. ред. А. Я. Капустин. М., 2020.
Современное корпоративное право: актуальные проблемы теории и практики: монография / отв. ред. О. В. Гутников. М., 2021.
Тихомиров Ю. А. Государство: монография. М., 2013.
Тихомиров Ю. А. Наука административного права: преемственность и новые повороты // Административное право и процесс. 2021. № 7.
Тихомиров Ю. А. Право: традиции и новые повороты: монография. М., 2021.
Экологические императивы в законах и жизни: научно-учебное издание. М., 2019.
References
A Global Аdministrative Law Bibliography // Law and Contemporary Problems. Summer. 2005.
Afanas'ev V. G. Nauchnoe upravlenie obshchestvom. Moscow, 1968. 384 p.
Belova O. S. Mezhdunarodno-pravovoe regulirovanie formirovaniya obshchego elektroenergeticheskogo rynka Evraziyskogo ekonomicheskogo soyuza. Cand. diss. thesis. Moscow, 2021.
Efremov A. A. Informatsionno-pravovoy mekhanizm obespecheniya gosudarstvennogo suvereniteta Rossiyskoy federatsii. Dr. diss. thesis. Moscow, 2020.
Ekologicheskie imperativy v zakonakh i zhizni. Moscow, 2019. 163 p.
Gosudarstvennoe upravlenie: v poiskakh rezul'tativnosti. Ed. by V. A. Mao, S. E. Naryshkin. Moscow, 2016. 270 p.
Interpretation and Application of Big Data in Law and Legal Practice. Ed. by Yu. A. Tikhomirov. Moscow, 2021. 188 p. (In Russ.)
Ismailova O., Khadzhi K. Mirovoy opyt regulirovaniya zashchity, peredachi i khraneniya dannykh. Ekonomicheskaya politika, 2020, vol. 15, no. 3, pp. 152—175.
Law and biomedicine. Ed. by F. V. Tsomartova. Moscow, 2021. 136 p. (In Russ.)
Legal administration in the economy. Ed. by Yu. A. Tikhomirov. Moscow, 2018. 306 p. (In Russ.)
Legal space: boundaries and dynamics. Ed. by Yu. A. Tikhomirov. Moscow, 2019. 240 p. (In Russ.)
Mal'tsev G. V. Sotsial'nye osnovaniya prava. Moscow, 2007. 800 p.
Mezhdunarodnoe gumanitarnoe pravo i inye vyzovy mirovomu poryadku. Moscow, 2009. Modern Corporate Law: The Relevant Issues of Theory and Practice. Ed. by O. V. Gutnikov. Moscow, 2021. 528 p. (In Russ.)
Nikitina E. E. Constitutional and Legal Basis for the Institutionalization of Civil Sosiety in the Russian Federation. Moscow, 2019. 280 p. (In Russ.)
Pravovoe gosudarstvo: problemy formirovaniya i razvitiya. Materialy nauchnogo seminara. Iss. 4 (42). Moscow, 2011. 136 p.
Rossiyskaya gosudarstvennost' v gornile istorii: istoki, smuty, vozrozhdenie. Moscow, 2017. 383 p.
Rozanov F. I. Obshchaya teoriya sotsial'nykh setey. Moscow, 2017. 458 p. Rozanov F. I. Obshchaya teoriya sotsial'nykh sistem. Moscow, 2016.
The Contemporary Conception of the International Treaties Application. Ed. by A. Ya. Kapustin. Moscow, 2020. 224 p. (In Russ.)
The Emergence of Global Administrative Law. Law and Contemporary Problems. School of Law. Duke University, 2005, vol. 68. Available at: https://scholarship.law.duke.edu/lcp/vol68/iss3/. Tikhomirov Yu. A. Law: Traditions and New Turns. Moscow, 2021. 208 p. (In Russ.) Tikhomirov Yu. A. State. Moscow, 2013. 319 p. (In Russ.)
Tikhomirov Yu. A. The Administrative Law Science: Continuity and New Twists. Administrativnoe pravo i protsess, 2021, no. 7, pp. 11—15. (In Russ.)
Vostochnyy ekonomicheskiy forum. Available at: https://forumvostok.ru/. Yuzhakov V. N., Talapina E. V., Dobrolyubova E. I., Tikhomirov Yu. A. Initsiativnyy proekt zakona ob obespechenii kachestva gosudarstvennogo upravleniya. Moscow, 2020. 150 p.
Zalessky V. V. Laws of the nature and legal laws. Journal of Russian Law, 2007, no. 10, pp. 35—41.
Информация об авторе
Ю. А. Тихомиров, заместитель заведующего центром публично-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор
