CC BY
47
РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
УДК 33658 57162) С. Н. Леонов
Дифференцированная налоговая политика в отношении Дальнего Востока: последствия для региональных бюджетов
Проведен анализ вариантов дифференциации налоговой политики в отношении российского Дальнего Востока, оценены неблагоприятные последствия реализации различных вариантов налоговых послаблений для бюджетов дальневосточных субъектов Федерации.
Ключевые слова: дифференцированная налоговая политика, программы регионального развития, российский Дальний Восток.
О необходимости дифференцированного налогового подхода к Дальнему Востоку в сентябре 2012 г. заявил премьер-министр РФ Д. Медведев на встрече с членами Совета Федерации1. По его мнению, иначе эти регионы сложно развить. «Зреет убежденность в том, что Дальний Восток ... не поднять без создания дифференцированных налоговых режимов, даже несмотря на то что, скажем откровенно, целому ряду наших экономических в едомств эта идея не слишком нравится. Поэтому нам нужно действительно набраться мужества и создать разные налоговые и имущественные режимы, что на самом деле непросто и повлечет довольно значительные
споры и внутри правительства, скажем откровенно, и между регионами, и на других уровнях. В этом случае у нас есть шансы все-таки привлечь какие-то дополнительные деньги», — сказал глава правительства2.
Подобные высказывания базируются на положениях ч. 1 ст. 7 Конституции, согласно которой Российская Федерация — социальное государство, ее политика «направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Для реализации данного положения наше законодательство предоставляет те или иные льготы и преференции отдельным категориям граждан (детям, многодетным семьям, инвалидам,
Статья подготовлена при поддержке проекта ДВО № 12-ЮОН-01.
1 Медведев: нужно дифференцировать налоги для Дальнего Востока и Сибири / РИА Новости [Электронный ресурс] URL: http://ria.ru/economy/20120917/752366625.html (дата обращения: 14.02.2013).
2 Дальний Восток и Сибирь нуждаются в налоговых поблажках / Петербургский правовой портал [Электронный ресурс] URL: http://ppt.ru/news/110671 (дата обращения: 14.02.2013).
ветеранам, молодым специалистам и т. д.). Определенные льготы государство предоставляет и некоторым регионам, создавая особые экономические зоны с льготным налогообложением, например, в Калининградской и Магаданской областях, а также разрабатывает федеральные целевые программы по поддержке отдельных регионов.
В каждом российском регионе есть проблемы, связанные с политическими, социальными, национальными или экономическими моментами. При этом бюджеты субъектов РФ носят в основном дотационный характер. Доля безвозмездных поступлений в доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ за 2011 г. составляла 21,5 %3.
Наряду с дотационными регионами, требующими государственной поддержки, существуют
приграничные регионы, а также малонаселенные территории. К каждому из таких регионов для достижения социальной справедливости государство должно относиться по-разному.
На Дальнем Востоке, наиболее удаленном от центра федеральном округе, особенно остро выражены проблемы, связанные с дотационным характером региона, приграничным расположением, низкой плотностью населения (6,3 млн чел., или 4,4 % населения страны). Это самый депопу-лирующий регион страны. За период 1991-2010 гг. регион потерял около 22% населения. При этом площадь региона составляет 6,1 млн кв. км, или более 36 % территории России. На Дальнем Востоке России ситуация с уровнем самообеспечения доходами региональных бюджетов хуже, чем в среднем по стране, а уровень дотационности экономики выше (табл.1).
Таблица 1
Структура доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2011 г. (в процентах от общего объема доходов)4
Регион Доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ*
1 2 3 4 5 6 7
Российская Федерация 25,2 26,1 4,9 6,1 0,5 21,5 15,7
Дальневосточный федеральный округ
Республика Саха (Якутия) 18,8 13,2 2,2 4,5 6,2 42,2 11,1
Камчатский край 4,1 18,1 1,5 1,4 0,3 67,4 7,2
Приморский край 11,9 27,7 4,4 3,9 0,3 37,3 14,5
Хабаровский край 15,6 30,0 6,0 6,4 1,4 23,0 17,6
Амурская область 16,9 23,6 3,9 4,4 3,1 39,0 9,1
Магаданская область 13,1 21,4 2,0 2,9 7,0 46,1 7,5
Сахалинская область 31,6 27,7 1,8 2,6 0,2 10,7 25,7
ЕАО 7,7 12,9 3,9 2,5 0,02 48,8 24,18
Чукотский автономный округ 31,2 16,3 1,1 4,0 5,7 37,4 4,3
* Обозначения: 1 — налоги на прибыль организаций, 2 — налог на доходы физических лиц, 3 — акцизы,
4 — налоги на имущество, 5 — налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами, 6 — безвозмездные поступления, 7 — прочие доходы.
3 Рассчитано по данным Минфина / Официальный сайт Министерства финансов [Электронный ресурс]
URL: http://info.minfin.ru/region_compare.php (дата обращения: 13.02.13).
4 Составлено по данным Минфина России / Официальный сайт Министерства финансов [Электронный ресурс] URL: http://info.minfin.ru/region_compare.php (дата обращения: 13.02.13).
Таблица 2
Распределение налоговых доходов по уровням бюджетной системы РФ
Вид налога
Доля собранных на территории налогов, зачисляемых на разные уровни бюджетной системы РФ, %
федеральный
региональный
местный
Налог на прибыль организаций по ставке, установленной для зачисления указанного налога в соответствующий бюджет + +
Налог на прибыль организаций при выполнении соглашений
о разделе продукции, заключенных до вступления в силу 20 80
ФЗ «О разделе продукции»
Налог на добавленную стоимость 100
Налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (всех видов) 100
Налог на добычу полезных ископаемых
(за исключением полезных ископаемых в виде 40 60
углеводородного сырья, природных алмазов)
Налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых ■■ 100
Налог на добычу полезных ископаемых в виде природных алмазов 100
Регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции (газ горючий природный) 100
Регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти)
при выполнении соглашений о разделе продукции в виде 95 5
углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного)
Сбор за пользование объектами водных биологических ресурсов 20 80
Сбор за пользование объектами животного мира 100
Водный налог 100 - шш -
Земельный налог - - 100
Государственная пошлина + + нв +
Налог на имущество организаций - 100
Налог на имущество физических лиц - - мв 100
Налог на игорный бизнес 100
Транспортный налог 100
НДФЛ 80 10
в т.ч. в бюджеты городских округов МВ 20
Акцизы на спирт этиловый из пищевого сырья 50 50
и на спиртосодержащую продукцию
То же из всех видов сырья, кроме пищевого 100
Акцизы на табачную продукцию 100
Акцизы на автомобили легковые и мотоциклы 100
Акцизы по подакцизным товарам и продукции, 100
ввозимым на территорию РФ
Акцизы на автомобильный бензин, ■ 100 ■1
дизельное топливо, моторные масла
Прочие акцизы 100
Налог, взимаемый с применением упрощенной системы налогообложения ■ 100 ■1
Единый сельскохозяйственный налог 30 35
Единый налог на вмененный доход 100
для отдельных видов деятельности
Источник: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ. Гл. 7 (http://www.consultant.ru/popular/budget).
Так, по данным 2011 г. из всех дальневосточных субъектов Федерации лишь в Сахалинской области уровень дотационности бюджета был ниже среднероссийского показателя. Как видно из данных таблицы 1, уровень дотаци-онности бюджета Хабаровского края близок к среднероссийским показателям. При этом для Хабаровского края, являющегося лидером доходности консолидированного бюджета среди дальневосточных регионов, характерна территориальная дифференциация налоговых поступлений. Это объясняется и тем, что, согласно Бюджетному кодексу, федеральные налоги в значительной степени «оседают» на региональном уровне (в бюджете субъекта Федерации, о чем свидетельствуют данные, приведенные в таблице 2.
Так, из «федеральных налогов» в Хабаровский краевой бюджет зачисляется: 100 % налога на прибыль организаций, 59,6 % налога на доходы физических лиц, 100 % акцизов, налога на имущество организаций, сборов за пользование природными ресурсами на территории края.
В результате в 2011 г. в структуре налогов и прочих доходов консолидированного бюджета Хабаровского края 68,7 % налоговых и неналоговых доходов концентрировалось в краевом бюджете и лишь 31,3 % зачислялось в муниципальные бюджеты края5. Причем в 2010-2011 гг. доля собственных налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов в общем объеме собственных доходов бюджетов муниципальных образований Хабаровского края варьировала в значительных пределах: от 8-11 % в Тугуро-Чумиканском и 13-14 % в Нанайском муниципальных районах, до 43-46 % в Ванинском и Николаевском муниципальных районах, 69-73 % в Хабаровском и Комсомольском городских округах6.
В этих условиях любые предложения по изменению налоговых поступлений в региональные и местные бюджеты могут сильно
сказаться на бюджетной обеспеченности населения и потребовать значительного перетока средств из бюджетной системы федерального уровня в региональные и местные бюджеты для компенсации выпадающих доходов. Поэтому крайне важно количественно оценить возможные последствия дифференциации налогового подхода к дальневосточным регионам с точки зрения компенсации выпадающих доходов консолидированных региональных бюджетов.
Существующие в настоящее время предложения по налоговым льготам для Дальневосточных субъектов Федерации, реализующие пожелания премьер-министра и различающиеся радикальностью предложений в части состава налогов и «снятия ограничений», представлены в таблице 3.
Вариант 1 содержится в законопроекте «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации (освобождение Дальнего Востока от налогов)», внесенном депутатами Государственной Думы В. В. Жириновским, Я. Е. Ниловым, М. С. Рохмистровым, С. В. Ивановым, А. Н. Диденко. Методологически он наиболее последователен, так как касается чисто федеральных налогов. Но при этом его реализация должна предусматривать компенсацию выпадающих доходов региональных и муниципальных бюджетов, поскольку ряд федеральных налогов расщепляется и зачисляется не только в федеральный бюджет, но в региональный и местные бюджеты, формируя значительную часть их доходов (табл. 2).
Вариант 2 (предложен В. И. Ишаевым, полномочным представителем Президента РФ в ДФО) и вариант 3 (идея Д. С. Липатова, партнера юридической компании «Налоговик») наиболее труднообъяснимые по составу налогов, поскольку включают как федеральные, так и региональные и местные налоги.
Вариант 4 (был предложен Н. В. Зубаре-вич, директором региональной программы
5 Рассчитано по данным, представленным на сервере Правительства Хабаровского края http://gov.khabkrai.ru/ invest2.nsf/pages/ru/geninfo/otchkv.htm (дата обращения: 27.12.12).
6 Рассчитано по данным, представленным на официальном сервере Федеральной службы государственной статистики http://www.gks.ru/dbscripts/munst/munst08/DBInet.cgi (дата обращения: 27.12.12).
Независимого института региональной политики) касается региональных и местных налогов, что не укладывается в исходное положение всей «налоговой компании» о необходимости развития Дальнего Востока на основе экзогенных ресурсов.
На примере Хабаровского края с использованием положений Бюджетного кодекса Российской Федерации в части налоговых доходов и их закрепления за уровнями бюджетной системы страны (табл.2) была выполнена количественная оценка выпадающих доходов в зависимости от возможного варианта реализации налоговых льгот, предлагаемых для дальневосточных субъектов РФ (табл. 3).
Результаты расчета сумм дотаций (безвозмездных поступлений) для покрытия выпадающих доходов консолидированного бюджета Хабаровского края, которые понадобятся в случае отмены (полностью или частично) налогов
в Дальневосточном федеральном округе, представлены в таблице 4.
На наш взгляд, крайне важно не только оценить выпадающие доходы, но и учесть величину безвозмездных поступлений из федерального бюджета в консолидированный бюджет края. Это позволяет рассчитать общую величину безвозмездных поступлений (дотаций), которые потребуется перечислять в консолидированный региональный бюджет для сохранения достигнутого к 2011 г. уровня бюджетной обеспеченности в зависимости от того или иного варианта налоговых послаблений.
В таблице 4 представлена расчетная величина безвозмездных поступлений в доходах консолидированного бюджета Хабаровского края с учетом как компенсации налоговых потерь от введения льгот, так и реально сложившегося уровня дотационности консолидированного бюджета края.
Таблица 3
Предложения по налоговым льготам для предприятий Дальнего Востока России7
Налоги Вариант 1 (ЛДПР) Вариант 2 (В. Ишаев) Вариант 3 (Д. Липатов Вариант 4 (Н.Зубаревич)
Налог на прибыль организаций •
Налог на добавленную стоимость
Налог на добычу полезных ископаемых •
Сбор за пользование объектами водных
биологических ресурсов
Сбор за пользование объектами '
животного мира
Водный налог •
Земельный налог • • •
Государственная пошлина
Налог на имущество организаций • • •
Налог на имущество физических лиц • •
Транспортный налог • •
НДФЛ • • (50 %) •
Акцизы •
7 Таблица составлена по информации из электронных источников: За коротким налогом / Деловая газета «Взгляд»URL: http://vz.rU/economy/2012/8/29/595728.html; Субъекты ДФО нужно освободить от ряда налогов -Ишаев / NVpressURL: http://www.nvpress.ru/economy/1550; О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации (освобождение Дальнего Востока от налогов) / Официальный сайт ЛДПР URL: http://www.ldpr.rU/#power/Bills/Amendments_to_Part_Two_of_the_Tax_Code_Russian_Federation.
Таблица 4
Параметры консолидированного бюджета Хабаровского края в зависимости от варианта налоговых послаблений
Вариант налоговых послаблений Выпадающие доходы консолидированного бюджета края* Общая величина безвозмездных поступлений в доходах консолидированного бюджета края**
Объем, млн руб. Доля от доходов бюджета, % Объем, млн руб. Доля от доходов бюджета, %
Вариант 1 (ЛДПР) 43886,6 53,8 66564,1 81,6
Вариант 2 (В. Ишаев) 31915,6 39,2 54549,6 67,0
Вариант 3 (Д. Липатов) 31408,3 38,5 54087,5 66,3
Вариант 4 (Н. Зубаревич) 5988,5 7,3 28794,0 35,1
* С учетом компенсации налоговых потерь от введения льгот.
** С учетом компенсации налоговых потерь от введения льгот и сложившегося уровня дотационности бюджета.
Резюмируя, отметим следующее.
1. Общий объем безвозмездных поступлений и уровень дотационности бюджета Хабаровского края может резко возрасти (от 35,1 % до 81,6 %) в зависимости от варианта «налоговых послаблений», предлагаемого той или иной командой реформаторов.
2. Отмена налогов на Дальнем Востоке не обязательно приведет к тому, что в регионе автоматически начнут «плодиться» новые производства. Зато эта мера может способствовать переносу проблем Дальнего Востока на остальную часть страны. Финансировать, а точнее, компенсировать выпадающие доходы дальневосточных региональных бюджетов придется федеральному бюджету за счет трансфертов. Общая величина безвозмездных поступлений, которую потребуется направить из федерального бюджета только в Хабаровский край для компенсации выпадающих доходов, может составить от 28,8 млрд руб. (вариант Н. Зубаре-вич) до 66,6 млрд руб. (вариант ЛДПР).
Минфин России вряд ли согласится на отмену рассматриваемых налогов во всем дальневосточном регионе. Отмена налога на прибыль — спорный момент, ведь тогда дочерние компании крупного бизнеса смогут тут же «прописаться» на Дальнем Востоке. Может
возникнуть своеобразный внутренний оффшор, очередная налоговая «черная дыра» экономики, как это было в Калмыкии или Мордовии, где позволялось регистрировать предприятия, имеющие в этих республиках только формальный юридический адрес. Хозяйственную деятельность эти предприятия вели за пределами республик, где и формировалась их налоговая база, что приводило к оттоку средств из бюджетов других регионов. Если отменить подоходный налог, то нельзя исключить ситуацию, когда все миллионеры устремятся на Дальний Восток. В результате объем поступлений от налогов в федеральный бюджет резко уменьшится.
3. Расчетный рост компенсации выпадающих доходов региональных бюджетов путем увеличения безвозмездных поступлений в консолидированные бюджеты, показанный на примере резкого роста уровня дотационности консолидированного бюджета Хабаровского края (отнюдь не самого проблемного в дальневосточном крае), позволяет утверждать, что до 95-98 % может подскочить уровень дотационности других дальневосточных субъектов РФ, где доля собственных доходов в региональном бюджете изначально ниже.
4. Представляется, что для целей стимулирования экономической активности на Дальнем Востоке следует создавать особые экономические зоны (ОЭЗ), уже действующие на некоторых дальневосточных территориях. При этом для резидентов ОЭЗ должны быть установлены жесткие правила. Система налогообложения в таких льготных зонах должна быть очень жесткой, как, например,
в Калининградской области. Освобождение от налогов получают только те, кто реально инвестировал в производство, причем определенный объем средств. Возможно, самые рациональные решения — это те, что привязаны к имущественному комплексу. Если есть недвижимость, которая работает на экономику, то можно обсуждать снижение налога на землю и имущество юридических лиц.
Литература
1. Медведев: нужно дифференцировать налоги для Дальнего Востока и Сибири / РИА Новости [Электронный ресурс] иЯЬ: http://ria.ru/economy/20120917/752366625.html
(дата обращения: 14.02.2013).
2. Дальний Восток и Сибирь нуждаются в налоговых поблажках / Петербургский правовой портал [Электронный ресурс] ИЯЬ: http://ppt.ru/news/110671 (дата обращения: 14.02.2013).
