CC BY
285
Банковский надзор
дифференциация режима банковского надзора: зарубежный опыт и перспективы внедрения в россии
С. Е. ДУБОВА, доктор экономических наук, профессор кафедры финансов и кредита Е-mail: sedubova @mail.ru
А. С. КУТУЗОВА, кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры финансов и кредита Е-mail: [email protected] Ивановский государственный химико-технологический университет
В статье отмечается, что в связи с переходом к концепции рискориентированного банковского надзора проблема дифференциации его режимов, позволяющая применять индивидуальный подход к кредитным организациям в зависимости от принятых ими рисков и способствующая рациональному распределению надзорных ресурсов, приобретает особую актуальность. Предложена авторская трактовка понятия «режим банковского надзора», определены составляющие его компоненты. На основе обобщения зарубежного опыта использования «пропорционального подхода» и российской практики классификации банков определены критерии дифференциации режимов банковского надзора для применения в России.
Ключевые слова: банк, надзор, режим, форма, методы, инструменты, критерии, методика, дифференциация.
Банковский надзор можно определить как вытекающую из специфики банковского дела, осуществляемую уполномоченным органом в установленном порядке деятельность по проверке и оценке соблюдения кредитными организациями заданных регулятором норм, стандартов, принципов, направленную на создание необходимой информационной основы для реализации целей банковского регулирования.
В последние годы особое внимание банковской сферы обращено к аспекту банковского надзора, связанному с выявлением рисков — рис-кориентированному надзору. Переход к реализации концепции рискориентированного банковского надзора, провозглашенный практически всеми надзорными органами, предполагает смещение акцента с проверки выполнения формальных требований на выявление и оценку рисков кредитной организации и процедур управления ими. Такой подход означает развитие содержательной стороны надзора и оптимизацию распределения надзорных ресурсов. Представляется, что рискориентиро-ванный надзор должен отличаться определенной степенью индивидуализации надзорных процедур с учетом специфики рискового профиля каждого поднадзорного субъекта. Такая индивидуализация может реализовываться путем дифференциации режима банковского надзора.
По итогам проведенного в 2007 г. Ассоциацией региональных банков России совместно с консалтинговой группой «БФИ» опроса, большинство его участников поддержали тесно увязанную с рискфокусированным подходом идею поэтапного перехода к дифференциации режимов банковского надзора. Несмотря на то, что 15 % опрошенных
затруднились с однозначным ответом, преобладающая их часть (64 %) считает своевременной постановку вопроса о дифференциации режимов банковского надзора [9].
Несмотря на очевидную актуальность и своевременность, вопрос о режиме банковского надзора обойден вниманием в теоретическом плане. При этом в связи с переходом к реализации концепции рискориентированного надзора на практике необходимо рассмотреть в теории дефиницию «режим надзора», подходы к классификации режимов и методические основы их разграничения для различных кредитных организаций в РФ.
На взгляд авторов, понятие «режим банковского надзора» должно охватывать такие его характеристики, как форма, методы и инструменты, варьируя которые надзорный орган может менять направленность своей деятельности в отношении конкретного субъекта. Следовательно, режим банковского надзора — это установленный порядок реализации надзорной функции уполномоченного органа, выражающийся в определенном сочетании применяемых форм, методов и инструментов надзора, обозначающий определенную направленность надзорной деятельности и обеспечивающий необходимую степень индивидуализации надзорных процедур.
За рубежом, где практикуется «пропорциональный» подход в банковском надзоре, в качестве критериев дифференциации применяют суммарную оценку риска банка, показатели качества управления рисками, размер банка, финансовое состояние банка, тип банка (в зависимости от специализации).
Например, в Финляндии выделяют 5 классов риска, для которых рассчитывают определенные количественные показатели, и оценивают качество внутреннего контроля в банке. В зависимости от группы риска применяются разные режимы надзора [1]:
— риск отсутствует — надзор не требуется;
— риск низкий, контроль сильный — стандартный документарный надзор, стандартные инспекционные проверки;
— риск средний, контроль удовлетворительный — более глубокая оценка качества управления рисками в рамках надзора;
— риск существенный, контроль неудовлетворительный — применение мер воздействия в рамках надзора, включая требования о предоставлении дополнительных сведений или проведение целевой инспекционной проверки;
— риск высокий, контроль слабый — требование о предоставлении плана финансового оздоровления.
Критерием дифференциации режима надзора в данном случае является суммарная оценка риска, которая определяется как соотношение предельного уровня риска, присущего какому-либо виду деятельности, и показателя качества управления рисками.
Во Франции режим надзора дифференцируется в зависимости от размера банка и его финансового состояния. Небольшие стабильные банки проверяются один раз в четыре-пять лет, большие — ежегодно или раз в два года. При этом внимание фокусируется на вопросах резервирования и рыночных рисков. Банки, имеющие нестабильное финансовое состояние, проверяются ежегодно [1]. Таким образом, разные режимы надзора предусматривают различную частоту и охват проверок.
В Киргизии существуют специальные режимы надзора, применяемые к проблемным банкам и банкам, находящимся в процессе ликвидации [8].
В США для целей надзора все банки подразделяют на большие, средние и локальные [10]. Основой деления является размер активов и наличие/отсутствие следующих позиций, влияющих на рисковый профиль:
— связанные лица, находящиеся в одной банковской группе, поднадзорной надзорному органу другой страны;
— лидерство на рынке;
— большой объем активных операций;
— большой объем сделок на международных рынках;
— наличие дочерних компаний;
— предоставление высокорисковых продуктов и услуг;
— большой объем операций на рынках капиталов.
Помимо этого в каждой группе отдельно выделяют филиалы и представительства иностранных банков, трастовые банки, банки, специализирующиеся на операциях с кредитными картами, другие специализированные банки.
Для каждой группы банков устанавливаются разные режим надзора. В понятие «режим надзора» входят такие его характеристики, как частота и степень охвата деятельности банка (supervision cycle).
Надо учитывать, что, во-первых, каждая категория банков проверяется на разных уровнях OCC — Офиса контролера денежного обращения. Крупные
и средние банки проверяются инспектором, который называется Portfolio Manager. Он является по своему статусу более опытным и квалифицированным, чем лицо, проверяющее локальные банки, — Examiner in Charge. Во-вторых, имеются различия в отношениях банков с кураторами: кураторы, назначаемые в локальные банки, проверяют сразу несколько аналогичных банков. А кураторы, назначаемые в крупные и средние банки, — проверяют и сам банк, и все аффилированные структуры. В-третьих, для крупных и средних банков надзорный цикл составляет 12 мес., для локальных банков — 18 мес.
Комплексные выездные проверки в крупных, средних, вновь образованных и реструктурированных банках проводятся 1 раз в 12 мес., в локальных банках — 1 раз в 18 мес. При этом отмечается, что 18-месячный срок устанавливается только в том случае, если банк отвечает следующим требованиям:
— величина активов до 500 млн долл.;
— достаточная капитализация;
— рейтинг 1 или 2 по Uniform Financial Institutions Rating System (UFIRS);
— к банку не применяются меры принуждения со стороны регулирующих и контрольных органов.
Однако, как указывается в пособии для специалистов надзорного органа, надзорная деятельность в части определения надзорного цикла зависит также от таких характеристик банковского учреждения, как эффективный менеджмент, тщательное планирование и четкое взаимодействие надзорного органа с менеджментом и директорами банка.
В-четвертых, для крупных и средних банков предусмотрены встречи менеджмента со старшими менеджерами надзорного органа 1 раз в 12 мес., для локальных банков — с менеджерами 1 раз в 18 мес. В-пятых, проверки крупных, средних и локальных банков различаются по масштабам проведения. В крупных и средних банках детальной проверке (идентификации, выявлению рискобразующих факторов, оценке, мониторингу и контролю качества управления) подвергаются все значимые банковские риски (кредитные, процентные, риски ликвидности, ценовые, валютные, операционные, репутационные).
Помимо этого проверяется эффективность деятельности службы внутреннего контроля, оцениваются риски контрагентов и клиентов, банку присваивается рейтинг по методике CAMELS [13]. Масштабы проведения проверок локальных банков значительно сужены. Специалисты надзорного органа оценивают общую подверженность банка
рискам, фокусируют свое внимание на качестве внутренних методик оценки риска, эффективности работы службы внутреннего контроля и адекватности систем управления рисками [11].
Необходимость дифференциации режима банковского надзора в настоящее время признана и на международном уровне. В Базеле II оговаривается, что режим надзора может различаться в зависимости от понимания надзорным органом существующего в банке уровня управления и качества ведения бизнеса [2].
Система дифференциации надзорных процедур для различных типов банков, называемая за рубежом «пропорциональным подходом», позволяет экономить человеческие и временные ресурсы надзорного органа и способствует их рациональному распределению в соответствии с фактическими потребностями. Это, безусловно, способствует реализации концепции содержательного риско-риентированного надзора.
По мнению одного из зарубежных исследователей, дифференцировать нужно не только режимы банковского надзора, но также и режимы регулирования в части установления различных требований к капиталу, резервам и страховым премиям в фонд обязательного страхования депозитов. Дифференциация требований к кредитным организациям может зависеть от их бизнес-линий и характеристик риска. Банки, занимающиеся привлечением депозитов и размещением средств в государственные краткосрочные ценные бумаги и не выдающие кредиты, должны иметь низкие резервные требования, участие в системе страхования вкладов не обязательно. Регулирование и надзор за такими банками должны быть минимальны: запрашивается только информация о входящих и исходящих денежных потоках и размерах и типах активов. Сберегательные банки, привлекающие депозиты и размещающие средства в долгосрочные государственные ценные бумаги, должны иметь еще более низкие требования к капиталу и резервам. Банки, не привлекающие депозиты и выдающие обеспеченные активами кредиты (ипотечные банки, специализирующиеся на потребительском автокредитовании, работе с кредитными картами), должны осуществлять секьюритизацию своих кредитов и принимать адекватное обеспечение. Формальных требований к капиталу для них не требуется. Банки, не принимающие депозиты от населения и размещающие активы в долговые инструменты на финансовом рынке, должны быть намного лучше обеспечены капиталом. При этом
нет необходимости в регламентации резервных требований и участии в системе страхования депозитов. Надзор за такими банками может ограничиться проверкой того, что банки не принимают депозиты от населения нелегально. Традиционные принимающие депозиты и выдающие кредиты банки должны иметь установленные требования к капиталу для обеспечения адекватного буфера на случай потерь по кредитам, требования к величине резервов и участвовать в системе страхования депозитов [12, 14].
Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 г. предполагала, что в сфере банковского регулирования одним из важнейших направлений является определение режима банковского надзора и применение при необходимости мер надзорного реагирования [7] исходя, прежде всего, из характера рисков, принятых кредитной организацией, и качества управления рисками, обозначая тем самым в качестве критериев дифференциации, соответственно, характер принятых рисков и качество управления ими.
В России, несмотря на приводимые неоднократно аргументы в пользу дифференциации режимов банковского надзора, этот подход на практике пока не реализован. В настоящее время законодательно установлены лишь особые условия для филиалов и представительств иностранных банков, касающиеся организации проверки, и учреждений Сберегательного банка РФ, касающиеся планирования проверки и оформления ее результатов.
Тем не менее, в нормативных актах Банка России содержатся предпосылки осуществления «пропорционального подхода». О дифференциации банковского надзора упоминается в рекомендованной Банком России методике анализа финансового состояния банка [3], содержащей подходы, базирующиеся на оценке рисков, нацеленные на проведение комплексного анализа финансового состояния банка на основе отчетности, а также иных источников официальной информации о его деятельности. Конечная цель проведения такого анализа состоит в выявлении у банка проблем на возможно более ранних стадиях их формирования. Результаты анализа предполагается использовать при определении режима надзора, включая принятие решения о целесообразности проведения инспекционных проверок банков и определение их тематики, а также характера применяемых к банкам мер надзорного реагирования. Однако критериев дифференциации банков и режимов надзора это методика не содержит.
Также существует указание Банка России от 16.01.2004 № 1379-У «Об оценке финансовой устойчивости банка в целях признания ее достаточной для участия в системе страхования вкладов» [5]. Согласно данному нормативному акту финансовая устойчивость банка признается достаточной для признания банка соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов при наличии результата «удовлетворительно» по всем группам предусмотренных указанием показателей. В связи с этим все коммерческие банки можно поделить на две группы: имеющие достаточную финансовую устойчивость и обладающие финансовой устойчивостью, недостаточной для системы страхования вкладов. Однако для дифференциации режима банковского надзора этого критерия явно мало.
В соответствии с указанием Банка России от 30.04.2008 № 2005-У «Об оценке экономического положения банков» [4] банки делят на 5 групп по результатам оценки:
— капитала;
— активов;
— доходности;
— ликвидности;
— обязательных нормативов;
— качества управления;
— прозрачности структуры собственности банка.
То есть, данным документом установлены критерии и методика классификации российских банков.
По мнению авторов, для дифференциации режимов надзора в РФ можно использовать критерий принадлежности организации к одной из пяти групп в зависимости от экономического положения. В методологии формирования классификационных групп учтены основные параметры банковской деятельности, которые определяют финансовую устойчивость кредитных организаций, оценивают уровень рисков и качество корпоративного управления. Вторым критерием разграничения режимов надзора может стать размер поднадзорного субъекта. Критерий размера определяет такую характеристику, как масштаб деятельности. Несомненно, что крупные кредитные организации, имеющие множество аффилированных структур, разветвленную филиальную сеть и широкий спектр выполняемых операций, нуждаются в более пристальном внимании со стороны надзорного органа, чем небольшие региональные банки с ограниченным спектром предоставляемых услуг и небольшой клиентской базой.
Целесообразно использовать для деления банков по размеру критерий величины активов и методику агентства РБК [6].
В основу классификации режимов надзора можно положить их деление на общие, специальные и особые. Деление при этом будет осуществляться в соответствии с методикой, представленной в табл. 1.
Общий режим надзора применяется тогда, когда отсутствуют основания для применения специального и особого режимов. То есть под этот режим будут подпадать кредитные организации по остаточному принципу. Для них будут предусмотрены две формы надзора: дистанционный и контактный (с установленной в нормативных актах частотой проведения в настоящее время — 1 раз в 12 мес.).
Для реализации данного режима будут применяться стандартные методы и инструменты надзора, предусмотренные действующими нормативными актами (дистанционный анализ отчетности, инспекционные проверки, кураторство в обычном режиме). Особое значение среди инструментов будут иметь инструменты идентификации и оценки рисков.
Создание специального надзорного режима вызвано необходимостью повышения эффективности надзорной деятельности, определяющейся в свою очередь соотношением полученного эффекта и произведенных затрат. В данном случае эффект будет определяться степенью достижения целей банковского надзора (а через них и регулирования), а затраты — совокупностью произведенных трудовых, материальных и временных затрат. На выходе получаем достижение целей надзора и регулирования с наименьшими затратами.
В рамках специального режима используется дистанционный надзор и контактный надзор. Контактный надзор в части проведения инспекционных проверок осуществляется реже, чем в рамках общего режима (1 раз в 2 года). При этом надзорный орган может ориентироваться на данные, полученные в рамках проведения обязательного ежегодного аудита. Данный подход вполне соответствует междуна-
Таблица 1
Определение режима банковского надзора в зависимости от предлагаемых критериев
Группа (в зависимости от оценки экономического положения) крупный или мелкий
средний банк банк
1 Общий Специальный
2 Общий Специальный
3 Особый Общий
4 Особый Особый
5 Особый Особый
родному опыту. Как отмечают специалисты во всем мире, эффективность банковского надзора зависит от качества функционирования как государственных институтов (центральные банки), так и негосударственных систем внешнего контроля (внешний аудит), а также степени их взаимодействия.
Для осуществления надзора в рамках специального режима может вновь использоваться стандартный набор методов, с особенностями применения некоторых инструментов в рамках каждого метода. В частности, при дистанционном анализе отчетности возможно сокращение общего числа предоставляемых форм.
Широта проводимых проверок будет определяться в основном зонами повышенного риска для данной кредитной организации. То есть, будут проводиться тематические выборочные проверки. Не требуют детального анализа со стороны надзорного органа все сопутствующие банковские риски, будет проводиться лишь проверка по узловым для данной кредитной организации вопросам. Основным инструментом станет оценка эффективности управления кредитной организацией, управления рисками и деятельности службы внутреннего контроля, качества методик оценки и управления рисками.
Суть особого надзорного режима будет заключаться в создании особой методики осуществления надзора за организациями, чье финансовое положение несет угрозу для интересов вкладчиков и кредиторов.
Применяется и дистанционная, и контактная форма надзора (в усиленном режиме). В части инспекционных проверок возможны повторные проверки. Предполагается более широкое применение такого метода, как кураторство, использование предупредительных и принудительных мер воздействия, сопутствующих им инструментов с акцентом на предписания об устранении нарушений, требования об осуществлении кредитной организацией мероприятий по ее финансовому оздоровлению, деловые встречи с менеджментом организации, оценку и мониторинг рисков.
Указанные характеристики режимов банковского надзора даны в табл. 2.
Отметим, что режим надзора должен пересматриваться с той же частотой, с какой пересматривается классификация банков по указанию Банка России от 30.04.2008 № 2005-У - не реже одного раза в квартал по состоянию на первое число месяца, следующего за отчетным кварталом. Надзорный орган должен иметь возможность на основании мотивированного суждения своих специалистов
Таблица 2
Характеристики режимов банковского надзора
наименование Общий специальный Особый
Форма надзора Дистанционный и контактный в обычном режиме Дистанционный и контактный с особенностями применения соответствующих методов Дистанционный и контактный в усиленном режиме
Методы надзора Дистанционный анализ отчетности; инспекционные проверки; кураторство в обычном режиме Дистанционный анализ отчетности, проводящийся в режиме сокращения форм отчетности и периодичности ее предоставления; тематические выборочные инспекционные проверки с концентрацией внимания на узловых вопросах Дистанционный анализ отчетности; повторные инспекционные проверки; предупредительные и принудительные меры воздействия; более широкое применение метода кураторства
Инструменты надзора Сопутствующий стандартным методам инструментарий с акцентом на идентификацию, оценку и мониторинг рисков надзорным органом Основной инструмент — оценка эффективности управления кредитной организацией, управления рисками и деятельности службы внутреннего контроля, качества методик оценки и управления рисками Соответствующий методам особого режима надзора инструментарий, с акцентом на предписания об устранении нарушений, требования об осуществлении кредитной организацией мероприятий по ее финансовому оздоровлению, деловые встречи с менеджментом организации, оценку и мониторинг рисков
изменять режим надзора, а также его отдельные параметры применительно к конкретным ситуациям в конкретных кредитных организациях.
Таким образом, дифференциация режима банковского надзора предполагает использование индивидуального подхода к кредитным организациям, развитие содержательного аспекта банковского надзора и экономию трудовых, материальных и временных ресурсов надзорного органа. Кроме того, особенно важным представляется то, что дифференциация режимов надзора на практике, находясь в русле концепции рискориентированно-го подхода, будет способствовать ее реализации.
Список литературы
1. Банковский надзор: европейский опыт и российская практика / под ред. М. Олсена. М.:ТАСИС. 2006.
2. Марданов Р. Х. Кризис на финансовых рынках и новые вызовы для банковского регулирования и надзора // Банковское дело. 2008. № 8. С. 35.
3. Методика анализа финансового состояния банка: утв. письмом департамента пруденциального банковского надзора Банка России от 04.09.2000 № 15-5-3/1393. URL: http://www. cbr.ru.
4. Об оценке экономического положения банков: указание Банка России от 30.04.2008 № 2005-У.
5. Об оценке финансовой устойчивости банка в целях признания ее достаточной для участия в системе страхования вкладов: указание Банка
России от 16.01.2004 № 1379-У // Вестник Банка России. 2004. № 5.
6. Рейтинг финансовой устойчивости банков на 01.01.2009. URL: http://www.rating.rbc.ru.
7. Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года. Приложение к Заявлению Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации от 05.04.2005. URL: http://www.cbr.ru.
8. Состояние банковского сектора и банковского надзора в государствах — участниках ЕврАзЭС. По материалам XVIII заседания Совета руководителей центральных (национальных) банков государств — участников ЕврАзЭС. Сборник тематических материалов. Выпуск 14. М. 2007. URL: http://www.isbnk.ru.
9. URL: http://www.bankir.ru.
10. Bank Supervision Process. Comptroller's Handbook: EP. Semptember 2007. URL: http://www.occ.treas. com.
11. Community Bank Supervision. Comptroller's Handbook: EP. July 2003. URL:http:// www.occ. treas.com.
12. Department of Economics Stanford University, Stanford, CA. March 2002. URL: http://www. stanford.edu.
13. Large Bank Supervision. Comptroller's Handbook: EP. May 2001. URL: http:// www.occ.treas.com.
14. Lawrence J. Lau. The Efficient Regulation and Supervision of Banks in the Information Technology Era. Department of Economics Stanford University, Stanford, CA. March 2002. URL: http://www.stanford.edu.
