CC BY
132
ПОЛИТОЛОГИЯ
УДК 32.001
Зайцев Александр Владимирович
Костромской государственный университет им. Н.А. Некрасова
aleksandr-kostroma@mail.ru
ДИАЛОГ В ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СРЕДЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВА И ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА: ОПЫТ ЕС И СОВРЕМЕННАЯ РОССИЯ
В статье рассказывается о гражданском диалоге в ЕС и процессе его политико-правовой институционализации. Институциональный гражданский диалог в ЕС сопоставляется с диалогом государства и гражданского общества в современной России.
Ключевые слова: диалог, государство, власть, гражданское общество, институционализация, ЕС, Россия.
Западноевропейские политологи, правоведы, социологи, философы и конкретные акторы политико-правового процесса традиционно уделяют весьма большое внимание процедурам взаимодействия структур политического управления и организаций гражданского общества. В последнее время они стали все чаще и чаще обращаться к истокам демократии, родиной которой являются древнегреческие полисы. Особую роль в этом социально-политическом редукционизме принадлежит агоре - как месту и форме бытия прямой непосредственной демократии. На агоре, как всенародном собрании, в ходе публичного обсуждения социально-политических проблем происходила общественная выработка важнейших взаимоприемлемых, в том числе консенсусных и/или компромиссных решений. Но агора - это не только древняя история, а тем более не какой-нибудь анахронизм, а своеобразная квинтэссенция демократии, существующая на уровне политико-правовой онтологии. «Пересмотр идеи агоры в современном обществе, а также создание идеальной новой агоры является метафорой в контексте социального действия (или на арене публичной сферы), где люди могут принимать коллективные решения о своем будущем», - так считает Александр Христакис, один из теоретиков и практиков так называемого структурированного дизайн-диалога [1].
В России понятие «гражданский диалог» используется крайне редко. Михаил Горбачев инициировал создание «надпартийного движения» «Гражданский диалог», которое он позиционировал как независимого партнера власти и общества, выражающего в их противоречивом единстве интересы последнего, то есть социума [2]. «Сейчас нет диалога, настоящего диалога между властью и обществом. И это самая большая беда, - сетовал в интервью радиостанции “Эхо Москвы” первый и последний президент СССР. - .. .Мы сможем двигаться вперед... если мы включим общество. А это возможно только через диалог» [3]. «Гражданский диалог» был задуман как «некое гражданское собрание, гражданский форум», где различные общественные объединения и моральные лидеры об-
щества «могли бы. участвовать в переговорном процессе с властью» с целью преодоления монополии государства на формирование информационной повестки дня и включения в нее «от имени общества» того, от чего «отвертеться нельзя» [3]. Диалог, по мнению М. Горбачева, - это «самый эффективный способ изменить положение в стране, возродить в народе надежду», а его основными принципами должны стать «интеллектуальная независимость, чувство гражданского долга, профессионализм, приверженность нравственным ценностям» [4]. Такой диалог должен носить конструктивный характер. В итоге 15 сентября 2010 года на свет хотя и появился обещанный Михаилом Горбачевым «Гражданский диалог», но чем-нибудь более или мене заметным, кроме факта своего учреждения, о себе он так и не заявил, существуя в общественно-политической жизни современной России лишь виртуально, не востребованный ни государством, ни гражданским обществом.
В России используется другое понятие: диалог государства и гражданского общества. Точного и адекватного толкования данного термина пока что не существует, хотя само понятие весьма активно используется как в общественно-гуманитарных науках, так и в повседневном социально-политическом дискурсе. Гражданский диалог не синонимичен концепту «диалог государства и гражданского общества», а первый термин, как это представляется автору, значительно шире второго. Наряду с ними (как в России, так и в Евросоюзе) используется еще одно, близкое к этим терминам понятие: «социальный диалог». В узком смысле социальный диалог можно понимать как трехстороннее взаимодействие государства, работодателей и профсоюзов (как одного из институтов гражданского общества) в сфере социально-трудовых отношений. В широком понимании социальный диалог - это любой общественный диалог.
В.В. Давыденко, политолог из Украины, так разрешает амбивалентность понимания термина социальный диалог: «В широком смысле социальный диалог - это паритетное конструктивное сотрудничество между гражданским обществом
188
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 2, 2012
© Зайцев А.В., 2012
(как отдельной сферой общественных отношений, в которой реализуются частные интересы граждан и их групп, которая существует параллельно с государством, однако прямо ей не подчинена) и государством (как выразителем общественно важных интересов). В узком - замыкается в рамках традиционной формы ведения консультаций, переговоров и других форм социально-политических контактов, происходящих между правительством, профсоюзами и объединениями работодателей» [5, с. 27]. В целом соглашаясь с таким определением социального диалога, хотелось бы возразить В.В. Давыденко и заметить, что социальный диалог (в широком понимании) имеет массу разновидностей и отнюдь не сводится к диалогу государства и гражданского общества. Так, в качестве разновидностей социального (общественного) диалога, протекающего внутри социума, можно назвать меж-культурный диалог или диалог культур, диалог цивилизаций (в рамках глобального сообщества), межрелигиозный диалог, научный диалог, диалог мировоззрений, диалог исторических эпох, диалог поколений и т. д.
Что касается концепта «диалог государства и гражданского общества», то адекватного теоретико-методологического осмысления этого понятия, несмотря на его актуальность в современной общественно-политической ситуации в России, до сих пор нет. Как нет и общепринятого определения в ЕС понятия «гражданский диалог».
Автор подробного обзора, включившего в себя рассмотрение национальных моделей и особенностей действующих «механизмов политической институционализации гражданского диалога»,
Н. Нахтигаль в сентябре 2010 года проанализировала практику двухсторонней коммуникации 15 европейских стран, а также Австралии и Канады и была вынуждена отметить, что «центральное понятие, используемое в данном документе, не имеет твердого определения ни в теоретической литературе, ни в многочисленных документах, касающихся темы гражданского диалога». В понимании сущности и природы гражданского диалога в Евросоюзе отсутствует консенсус, и поэтому разные авторы вкладывают в него различное содержание.
Так, к примеру, в Словении под гражданским диалогом понимается «включенность гражданского общества и его акторов в разработку и осуществление государственной политики». Самой Н. Нах-тигаль было предложено такое довольно неполное и неуклюжее определение гражданского диалога, как «создание возможностей для гражданского общества выражать свою обеспокоенность и представлять свои предложения относительно общественной жизни и социально-экономического развития». Это осуществляется в процессе взаимодействия гражданского общества с формальными государственными институтами для реального влияния на текущую
политику и принимаемые политические решения с целью повышения степени их легитимности, известности и подконтрольности [6, с. 2-3].
В исследовании под названием «Гражданский диалог, как заставить его работать лучше?», проведенном Э. Фази и Д. Смитом, авторы также обращают внимание на «отсутствие общепринятого определения, а также теории гражданского диалога», что, по их мнению, «поразительно относительно его увеличивающейся роли в управлении дебатами особенно в Европейском Союзе» [7, с. 32]. Э. Фази и Д. Смит полагают, что под гражданским диалогом следует понимать широкий диапазон специальных неструктурированных практик и гибких консультаций, главным образом, по проблемам социальной политики. Гражданский диалог возник как «параллель» к социальному диалогу и, в отличие от него, обращается к широкому диапазону взаимодействий между организациями гражданского общества и государственными учреждениями и институтами власти. «Гражданский диалог представляет собой взаимодействие между государственными учреждениями и организациями гражданского общества, а не односторонние отношения» [7, с. 32-33].
Для гражданского диалога может быть присуща различная степень его формализации, начиная от неофициальных контактов до юридически признанных и институционализированных процедур непрерывного обмена социально значимой информацией. Гражданский диалог может характеризоваться различной степенью вовлеченностью в него организаций гражданского общества: от спорадического информирования своих контрагентов до установления систематических консультаций и активного участия в двухсторонней коммуникации с различными официальными институтами. По мнению вышеназванных исследователей, гражданский диалог может включать в себя ряд фаз: постановки проблемы, определения политики, принятия решения, реализации и оценки полученных результатов. В качестве акторов гражданского диалога выступают организации гражданского общества, действующие в общественных интересах.
Еще в 1999 году Еврокомиссия пришла к выводу, что гражданское общество «включает в себя следующее: профсоюзы и работодателей (“социальных партнеров”), неправительственные организации, профессиональные ассоциации, благотворительные организации, низовые организации, которые вовлекают граждан в местную и муниципальную жизнь» [6, с.2]. Такой подход позволяет включить социальный диалог (в узком смысле), как фрагмент трехсторонней интеракции, в более широкое понятие двухстороннего диалога государства с гражданским обществом.
Однако было бы ошибкой, основываясь на мнении вышеприведенных авторов, отождествить при-
нятое в Евросоюзе понятие гражданского диалога с тем, что в России традиционно подразумевают под диалогом государства и гражданского общества. Дело в том, что ЕС - это наднациональная политическая система, в которой, кроме местного, регионального и национально-государственного уровней интеракции власти и социума, существует еще принципиально новый, транснациональный или общеевропейский уровень взаимодействия с гражданским обществом. Именно оттуда, от Европарламента, Еврокомиссии, Комиссии по экономическому и социальному развитию и других институтов ЕС, эманируется вниз инициатива перманентного диалога органов управления с гражданским обществом. Можно говорить о самых разнообразных видах, жанрах и формах этого диалога. К сожалению, какой-либо более-менее приемлемой классификации такого диалога до сих пор нет ни на Западе, ни в России. В то же время можно сказать, что в настоящее время в практике Евросоюза и входящих в него стран сложились три основных формы гражданского диалога:
1. Так называемый «вертикальный диалог», или «секторальный гражданский диалог», между организациями гражданского общества и их партнерами по диалогу в законодательной и исполнительной власти национальных государств, входящих в ЕС.
2. Вторая форма гражданского диалога - это «трансверсальный», или поперечный, диалог. Он понимается как структурированный и регулярный диалог между институтами ЕС и всеми компонентами гражданского общества.
3. Третья форма гражданского диалога - это «горизонтальный диалог» между самими организациями гражданского общества по проблемам развития ЕС и его политики [8, с. 3].
В Евросоюзе гражданский диалог институционализирован не только как опривыченная (хабиту-ализированная) социально-политическая процедура, но также и законодательно. Статья 11 Договора о Европейском Союзе в редакции вступившего в силу Лиссабонского договора прямо обязывает официальные институты ЕС обеспечить «возможность гражданам и представительным ассоциациям» ставить их «в известность о своих мнениях и публично обмениваться ими по всем сферам деятельности Союза», ведя регулярный диалог «с представительными ассоциациями и гражданским обществом» [9]. Включение этого важнейшего положения в конституционный акт ЕС способствовало и формально-правовой институционализации гражданского диалога.
«Существенным шагом на пути расширения представительной демократии и реализации диалога между ЕС и гражданским обществом явилось право обращения граждан национальных государств с предложениями в Европейские Комис-
сии» [10]. Дело в том, что в соответствии с частью
4 той же статьи 11 Договора об образовании ЕС (в редакции Лиссабонского договора) «граждане Европейского Союза в количестве не менее одного миллиона по собственной инициативе могут выдвинуть требование Европейским Комиссиям принять к рассмотрению предложения для принятия правового акта, который при необходимости может быть внесен в договор» [9]. Однако в этом поисти-не демократичном положении, когда один миллион граждан из почти пятисотмиллионного населения может потребовать от законодательного органа Союза рассмотреть предложение, присутствует существенный изъян - ограничение действия права. Граждане Союза могут только выступить с требованием, которое отнюдь не обязывает Комиссию его принять. Точно так же, как в гражданский диалог институты ЕС обязаны вступать не со всеми, а только с «представительными», то есть репрезентативными организациями гражданского общества.
В России институционализация диалога государства и гражданского общества осуществляется главным образом с помощью Общественной палаты РФ, а также соответствующих ей совещательно-консультативных органов, созданных во всех субъектах Российской Федерации, как на региональном, так и на местном уровнях. Данная модель интеракции власти и социума не является общепризнанной и вызвала критику как в самой России, так и за ее пределами. И дело не только в том, что создание Общественной палаты было инициировано президентом страны, но еще и в том, что порядок формирования этого образования определен таким образом, что в сферу официального дискурса государства и социума попадают лишь тщательно самой властью отобранные, лояльные ей представители гражданского общества. Анализ опыта создания общественных палат на региональном уровне свидетельствует, что «эти структуры не являются самостоятельными и образуются при губернаторах либо законодательных собраниях соответствующих регионов. Состав таких советов нередко утверждается главой региона, а в ряде случаев губернаторы лично возглавляют созданные при них общественные палаты. В состав некоторых общественных палат входят представители органов государственной власти, хотя это явно несовместимо с целями этих формирований, приводит к их смешению с органами государственной власти, не позволяя отнести к полноценному институту гражданского общества» [11, с. 19-20].
Данное обстоятельство ведет к произвольному ограничению числа возможных акторов диалога государства и гражданского общества. Кстати, на Западе уже давно выработаны четкие критерии для того, чтобы считать ту или иную общественную
190
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 2, 2012
структуру репрезентативной и имеющей право на участие в гражданском диалоге. К таким критериям откосятся, к примеру, стабильность данной структуры, уровень ее представительности и масштаб деятельности (местный, региональный, национальный, структурный), прозрачность, независимость от каких бы то ни было других, в том числе бизнес-структур, наличие опыта и прав участия в переговорах и т. д. Это позволяет вести селекцию участников гражданского диалога на основании объективных критериев, а не произвольно, как, например, при формировании членства общественно-консультативных органов, в том числе Общественной палаты РФ.
Автор данной статьи далек от апологии гражданского диалога в Европейском союзе и распространении его как кальки для развития коммуникации государства и гражданского общества в современной России. Во-первых, в Российской Федерации совершенно иной, чем в ЕС, уровень политической и коммуникативной культуры, совершенно другие исторические традиции и практический опыт в сфере взаимодействия государства и социума. Во-вторых, реальная практика осуществления гражданского диалога в ЕС тоже далеко не безупречна, вызывает серьезную и обоснованную критику.
Опыт организации европейского институционального гражданского диалога в целях формирования общей политической воли и новой наднациональной идентичности может пригодиться и современной России. Причем не только с точки зрения развития традиционного диалога государства и гражданского общества, но и для реинтеграции национальных государств на постсоветском пространстве. С созданием таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана этот процесс приобретает вполне осязаемую не только экономическую, но и политическую перспективу. Одним из важных ресурсов реинтеграции должно стать использование позитивного опыта, учет неудач и промахов Евросоюза по организации структурированного гражданского диалога, формированию общего публичного политического пространства и становлению транснационального гражданского общества.
Библиографический список
1. Dialogue as of Means of Collective Communication/21st Century Agora [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:21stcenturyagora.org/
2. Горбачев М. Народ и власть. Как остановить раскол // Новая газета. - 2010- № 75. - 14 июля.
3. Горбачев М., Муратов Д., Лебедев А. Народ и власть. Как остановить раскол // Эхо Москвы. Ведущий А. Венедиктов. 20.07.2010 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.echo.msk.ru/ programs/beseda/696591-echo/
4. Горбачев М. Нужны механизмы взаимодействия общества и власти. Письмо по поводу создания форума «Гражданский диалог» // Новая газета. - 2010. - № 8З. - 2 августа.
5. Давiденко В.В. Соціальний діалог в контексті взаємодії громадянського суспільства і держави: Автореф. дис. ... д-ра політ. наук / Львівський національний ун-т ім. Івана Франка. - Львів, 2008.
6. Nahtigal N. Institutionalising Civil Dialogue -Overview of existing Policy measures, Sept. 2010 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// www.cnvos.si/UserFiles/File/Zagovornistvo/Analize/ institucionalizacija%20civilnega%20dialoga.pdf
7. Civil Dialogue Making it work better Report researched and written by ElodieFazi and Jeremy Smith [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: //act4europe .horus. be/module/F ileLib/Civil% 20dialogue,%20making%20it%20 work%20better.pdf
8. Towards a structured framework for European Civil Dialogue. Brussels, 15 February, 2010 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// www.civicforum.fr/documents_towards_a_ structured_framework_for_european_civil_dialogue.pdf
9. Договор о Европейском Союзе (в редакции Лиссабонского договора) [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://eulaw.ru/treaties/teu.
10. Шатаев И. Лиссабонский договор - правовая модель демократии, диалога и европейского развития [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.google.ru/search?hl=ru&source= hp&biw= 1271&bih=598&q
11. Типало Е.Е. Общественная палата Российской Федерации как институт гражданского общества: Автореф. дис. ... канд. социол. наук. - Ростов-на-Дону, 20011 - 29 с.
