CC BY
295
УДК 338.22.021.2
ДЕЙСТВУЮЩАЯ СИСТЕМА СЕРТИФИКАЦИИ В ОБЛАСТИ ОРГАНИЗАЦИИ ВОЗДУШНОГО ДВИЖЕНИЯ И КОНЦЕПЦИЯ ЕЁ ОПТИМИЗАЦИИ
Р.Г. МАЛЫШЕВ
Статья представлена доктором экономических наук, профессором Артамоновым Б.В.
В статье рассматриваются проблемные вопросы действующей системы сертификации в области организации воздушного движения и предлагаются пути оптимизации этой системы в целях повышения эффективности Единой системы организации воздушного движения России.
Ключевые слова: сертификация, организация воздушного движения, эффективность, безопасность воздушного движения.
Отрасль воздушных перевозок включает в себя несколько самостоятельных и весьма разнородных элементов: непосредственно перевозки пассажиров и грузов воздушными судами, аэропортовое (наземное) обслуживание, обеспечение воздушных судов топливом и организацию воздушного движения (ОрВД). В настоящей статье рассматривается только область ОрВД и система сертификации в этой области.
Обязательная сертификация в гражданской авиации является одним из элементов реализации ответственности государства «за безопасное, регулярное и эффективное осуществление международных полетов» (пункт 1.1.1 [1]). Документов ICAO, определяющих функции государства по обязательной сертификации в области ОрВД, на настоящий момент не существует. Об этом говорится в рабочем документе (пункт 1.4), представленном Межгосударственным авиационным комитетом (МАК) на Одиннадцатой аэронавигационной конференции по пункту 2.2 повестки дня [4, с. 2]. Необходимость и процедуры обязательной сертификации оборудования радиотехнического обеспечения полётов и авиационной электросвязи (РТОП и С) и объектов системы организации воздушного движения определяются каждым государством самостоятельно.
В России создана система обязательной сертификации в авиационной отрасли и, в частности, в области ОрВД, разработаны Федеральные авиационные правила и другие нормативные документы, определяющие перечень сертифицируемых объектов, порядок и процедуры сертификации.
Законодательным основанием существования этой системы является Воздушный кодекс Российской Федерации (Закон Российской Федерации от 19.03.1997 г. № 60-ФЗ), в частности статьи 8 и 48:
Статья 8. Обязательные сертификация и аттестация в гражданской авиации.
1. Обязательной сертификации подлежат ...наземное авиационное оборудование и другие объекты, а также юридические лица, деятельность которых непосредственно связана с обеспечением безопасности полетов воздушных судов.
2. Обязательные сертификация и аттестация осуществляются уполномоченными органами, на которые возложены организация и проведение обязательных сертификации и аттестации. Требования к проведению обязательных сертификации, аттестации и государственной регистрации и порядок их проведения устанавливаются федеральными авиационными правилами и обязательны для соблюдения всеми федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также физическими лицами, юридическими лицами.
Статья 48. Сертификация гражданских аэродромов и аэропортов, а также объектов единой системы организации воздушного движения.
3. Радиотехническое, светотехническое и метеорологическое оборудование, устанавливаемое на гражданских аэродромах, аэродромах совместного базирования гражданских воздушных судов и государственных воздушных судов и аэродромах совместного использования, а также объекты единой системы организации воздушного движения должны соответствовать требованиям годности к эксплуатации, что подтверждается соответствующим сертификатом годности к эксплуатации.
Однако существующая система обязательной сертификации в области ОрВД имеет ряд недостатков и противоречий, например:
I. Противоречия между положениями Воздушного кодекса и действующей структурой системы сертификации:
1. Не существует действующих документов «Требования годности к эксплуатации объектов ЕС ОрВД, средств РТОП и С», на соответствие которым должны проверяться при обязательной сертификации средства РТОП и С и объекты ЕС ОрВД (п. 3 ст. 48 ВК).
2. Федеральными авиационными правилами в соответствии с п. 3 ст. 8 Воздушного кодекса устанавливаются требования к проведению обязательных сертификации, аттестации и государственной регистрации и порядок их проведения, а не требования к объектам и средствам РТОП и С. Однако сертификационные требования к объектам и средствам РТОП и С установлены:
- разделами II, III, IV ФАП «Сертификация объектов единой системы организации воздушного движения», утвержденными приказом ФАНС от 26 ноября 2007 г. № 116;
- ФАП «Радиотехническое обеспечение полетов и авиационная электросвязь. Сертификационные требования», утвержденными приказом директора ФСВТ России от 11 августа 2000 г. № 248.
II. Отсутствие целостности государственной системы надзора и контроля.
Кроме регулярных проверок органами исполнительной власти в области ГА (Г осавианадзор и Росавиация) предприятие также регулярно проверяется государственными надзорными органами по самым разным направлениям - ГО и ЧС, Санэпиднадзор, Ростехнадзор и т.д.
По каждому из этих направлений действуют регламентирующие документы, обязательные для выполнения независимо от отрасли. Но и в Федеральных авиационных правилах, устанавливающих требования к объектам и средствам РТОП и С, объектам ЕС ОрВД, содержатся требования, повторяющие отдельные пункты нормативных документов Ростехнадзора, ГО и ЧС, санэпиднадзора и т. д.
Вызывает сомнение целесообразность повторной проверки сертификационным органом в области ЕС ОрВД выполнения требований Ростехнадзора, санэпиднадзора и пр., тем более, что специализированные органы проводят проверки по своим направлениям куда более подробно и жестко.
III. Существующая система обязательной сертификации в области ОрВД в определённой мере тормозит создание и внедрение новых технологий и процедур управления воздушным движением.
Современный уровень развития техники позволяет реализовывать неожиданные и весьма эффективные технические решения, например удалённое УВД. Такая система позволит обслуживать воздушное движение в нескольких небольших и средних аэропортах из единого центра УВД. При этом значительно сокращаются расходы, повышается эффективность производства и безопасность воздушного движения.
Технология удаленного УВД, разработанная БааЬ при участии государственного провайдера АНО Швеции - предприятия LFV, в мае 2011 г. была успешно продемонстрирована международной аудитории в Мальме1.
1http://www.lfv.se/en/News/Nyheter-201 l/Remote-tower-operations-a-step-closer-to-realisation/
Аналогичный проект разрабатывается национальным провайдером АНО Австралии Airservices Australia. Во второй половине 2012 года планируется проведение оценки технологии управления воздушным движением в районе аэродрома Алис-Спрингс из центра УВД на расстоянии более чем 1500 км в г. Аделаида1.
В России же, насколько автору известно, разработка систем удалённого УВД не ведётся. Одной из причин нежелания промышленности разрабатывать и внедрять эту весьма многообещающую технологию, по мнению автора, является несовершенство системы обязательной сертификации в отрасли, поскольку технические требования к системам ОВД содержатся в нормативно-правовых документах, утверждаемых отраслевым органом исполнительной власти и требующих регистрации в Минюсте. А эти процедуры, как известно, отнимают неоправданно большое количество времени и ресурсов.
IV. Низкая экономическая эффективность существующей системы сертификации.
Существующая система сертификации по структуре напоминает матрёшку и имеет как минимум 5 обязательных уровней, причём процессы более низкого уровня последовательно включены во все процессы более высокого уровня. На рис. 1 приведена иллюстрация, поясняющая структуру сертификации в области ОрВД России.
Сертификация системы менеджмента качества ФГУП «Г оскорпорация по ОрВД» по Международному стандарту ISO 9001:2000 (добровольная)
Сертификация юридического лица (обязательная)
Сертификация службы ЭРТОС/УВД (обязательная)
Сертификация объекта РТОП и С, объекта ЕС ОрВД (обязательная)
Сертификация типа оборудования (обязательная)
Сертификация производства (обязательная) О © © © © ©
Рис. 1. Многоуровневая структура сертификации в области ОрВД России
Сертифицируется производство оборудования, тип оборудования, затем сертифицируется объект, на котором установлено оборудование различных типов, после чего сертифицируется служба (ЭРТОС, УВД), эксплуатирующая или использующая весь комплекс сертифицированного оборудования на сертифицированных объектах и в итоге необходимо сертифицировать юридическое лицо, имеющее в своём составе сертифицированные службы, эксплуатирующие или использующие весь комплекс сертифицированного оборудования на сертифицированных объектах.
Но поскольку зарубежным пользователям воздушного пространства более важно знать мнение независимых международных организаций о качестве аэронавигационного обслуживания, чем информацию о наличии сертификата на каждый отдельный объект РТОП, была проведена работа по добровольной сертификации системы менеджмента качества национального провайдера АНО России - ФГУП «Г оскорпорация по ОрВД» на соответствие Международному стандарту ISO 9001:2000 международным сертификационным органом «Bureau veritas».
Учитывая, что «Проведение обязательной сертификации осуществляется возмездно» (Статья 8 пункт 4 Воздушного кодекса), многоуровневая сертификация значительно увеличива-
1 http://www.airservicesaustralia.com/projects/remote-tower-technology/
ет совокупную себестоимость конечного продукта ЕС ОрВД - услуги по аэронавигационному обслуживанию воздушного движения, не оказывая прямого влияния на качество этой услуги.
Кроме непосредственно оплаты сертификационных работ предприятие вынуждено часть своих производственных ресурсов отвлекать на подготовку доказательной документации, представляемой в орган по сертификации.
Можно предположить, что характер зависимости качества АНО или непосредственно связанного с ним уровня безопасности полётов от объёма сертификационных работ и, следовательно, от величины совокупных затрат на сертификацию имеет вид, приведённый на рис. 2.
Качество АНО (уровень безопасности полётов)
Рис. 2. Характер зависимости уровня качества АНО от величины затрат на сертификацию
На графике в области (1) от 0 до Хопт затраты на сертификацию оказывают положительное влияние на качество АНО вследствие повышения объёма контроля над процессами производства и эксплуатации оборудования. Но если контролировать один и тот же параметр многократно, либо контролировать некритичные параметры, не влияющие на качество конечного продукта (ибо можно, например, сделать химический анализ чернил на документах, почему бы и нет), тогда мы перемещаемся в область (2) между Хопт и Х1, где повышение затрат на сертификацию уже снижает качество конечного продукта, поскольку ограниченные ресурсы предприятия расходуются не на совершенствование производственных процессов, а на многократную проверку и подтверждение их соответствия установленным требованиям. При дальнейшем повышении объёма сертификационных работ, а следовательно и затрат на сертификацию, качество АНО переходит в область (3) и становится ниже уровня Y0, достигнутого на начальном этапе. Сертификация, таким образом, становится самоцелью - сертификация ради сертификации. Такое положение недопустимо.
По мнению автора, существующая система обязательной сертификации в совокупности с действующими внеотраслевыми механизмами государственного контроля и надзора экономически неэффективна. «Меры по снижению уровня риска должны приниматься до тех пор, пока затраты на дальнейшее снижение риска не станут явно несоразмерными выгодам в результате такого снижения риска» (Doc 9882 ICAO «Руководство по требованиям к системе организации воздушного движения», п. 2.1.2 Безопасность полетов). Эта рекомендация ещё более применима и в отношении системы подтверждения соответствия.
Описанные проблемы общеизвестны, поэтому работа над совершенствованием отдельных элементов существующей системы обязательной сертификации ведётся непрерывно в течение длительного времени. Однако даже упростив некоторые процедуры, но не изменив структуру
этой системы, невозможно кардинально повысить эффективность предоставления АНО и приблизиться к общемировым показателям.
При оптимизации системы сертификации необходимо учитывать позицию МАК, изложенную в [4]:
2.4.3. ... Сертификация типа оборудования и его производства, а также установка и эксплуатация оборудования в соответствии с одобренной сертификационным органом эксплуатационной документацией гарантирует безопасность использования такого оборудования.
2.4.4. Таким образом, все серийно производимые экземпляры данного типа оборудования идентичны типовой конструкции, соответствуют требованиям по обеспечению безопасности полётов и подлежат лишь необходимым проверкам на месте установки оборудования при вводе его в эксплуатацию.
Кроме того, целесообразно использовать поход, основанный на характеристиках (РВА), три основных принципа которого изложены в [3]:
- основной акцент на желаемые/требуемые результаты;
- принятие информированных решений, ориентированных на желаемые/требуемые результаты;
- использование фактов и данных при принятии решений2.
В данном случае требуемым результатом является реализация ответственности государства «за безопасное, регулярное и эффективное осуществление международных полетов». Необходимо принять решение по выбору оптимальных путей достижения этого результата и оценить эффективность принятого решения в конкретных измеряемых единицах.
Принимая во внимание, что сертификация не является самоцелью, а служит всего лишь инструментом при реализации функции государственного регулирования, контроля и надзора в отрасли, предлагается следующая концепция оптимизации системы сертификации в области ОрВД:
I. Обязательной сертификации подлежит типовая конструкция оборудования радиотехнического обеспечения полётов и авиационной электросвязи (РТОП и С). Этот механизм в России существует и весьма эффективно работает - к установке и эксплуатации допускаются только средства РТОП и С, имеющие сертификат типа, выданный МАК.
II. Учитывая, что ЕС ОрВД России является элементом глобальной аэронавигационной системы, юридические лица, осуществляющие аэронавигационное обслуживание воздушного движения в соответствии с законом «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ добровольно подтверждают соответствие системы менеджмента качества, действующей на предприятии, требованиям международных стандартов4.
Реализация предлагаемой концепции потребует внесения изменений в статьи 8 и 48 Воздушного кодекса России (Федеральный закон от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ), внесения дополнения в закон «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ в части возложения на МАК функций по техническому регулированию и сертификации в области ОрВД по аналогии со статьями 5.1 и 5.2 этого закона, корректировки некоторых федеральных авиационных правил и возможно других нормативно-правовых документов. Это весьма объёмная работа, но её результатом будет реальное повышение эффективности ЕС ОрВД без снижения уровня безопасности воздушного движения. Высвободившиеся ресурсы можно будет направить на непосредственное повышение качества конечного продукта - АНО и более полное удовлетворение потребностей пользователей воздушного пространства. Уменьшение количества административных барьеров будет стимулировать разработку и внедрение перспективных технологий УВД.
2 [3, п. 1.2.1].
3 [1, п. 1.1.1].
4 Национальный провайдер АНО в России - ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» имеет сертификат Системы менеджмента качества, выданный международным сертификационным органом «Bureau veritas».
Таким образом, государство в полной мере реализует свою функцию по надзору за деятельностью провайдера АНО, а единая система ОрВД будет функционировать более эффективно. При этом отрасль не станет бесконтрольной - плановые проверки и надзор государственных органов, в том числе и в области гражданской авиации, обеспечат соблюдение предприятием требований регламентирующих документов по всем направлениям деятельности.
ЛИТЕРАТУРА
1. Doc 8335-AN/879 ICAO. Руководство по процедурам эксплуатационной инспекции, сертификации и постоянного надзора.
2. Doc 9882 ICAO. Руководство по требованиям к системе организации воздушного движения.
3. Doc 9883 ICAO. Руководство по глобальным характеристикам аэронавигационной системы.
4. AN-Conf/11-IP/38. Одиннадцатая аэронавигационная конференция. Монреаль, 22 сентября - 3 октября 2003 г., рабочий документ МАК.
5. Воздушный кодекс Российской Федерации: Федер. закон от 19.03.1997 г. № 60-ФЗ.
6. О техническом регулировании: Федер. закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ.
7. Радиотехническое обеспечение полетов и авиационная электросвязь. Сертификационные требования // Федеральные авиационные правила: утв. приказом директора ФСВТ России от 11 августа 2000 г. № 248.
8. Сертификация объектов единой системы организации воздушного движения // Федеральные авиационные правила: утв. приказом ФАНС от 26 ноября 2007 г. № 116.
THE CURRENT SYSTEM OF CERTIFICATION IN THE FIELD AIR TRAFFIC MANAGEMENT CONCEPT AND ITS OPTIMIZATION
Malyshev R.G.
The article deals with the problematic issues of the current system of certification in the field of air traffic management and suggests ways to optimize it to increase the efficiency of the Unified Air Traffic Management System of Russia.
Key words: certification, air traffic management, efficiency, safety air traffic control.
Сведения об авторе
Малышев Роман Григорьевич, 1959 г.р., окончил Куйбышевский авиационный институт им. С.П. Королёва (1982), начальник службы ЭРТОС филиала "Аэронавигация Центральной Волги" ФГУП "Госкорпорация по ОрВД", автор 1 научной работы, область научных интересов - экономическая эффективность аэронавигационного обслуживания воздушного движения, разработка и внедрение перспективных технологий ОрВД.
