Действие и реализация Конституции России 1993 года Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342.4

Александр Николаевич КОКОТОВ,

судья Конституционного Суда Российской Федерации (г. Санкт-Петербург), доктор юридических наук, профессор

коЬЗ^ [email protected]

ДЕЙСТВИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯ КОНСТИТУЦИИ РОССИИ 1993 ГОДА

THE WORKING OF THE CONSTITUTION OF RUSSIA OF 1993 AND ITS IMPLEMENTATION

В статье изложено авторское представление о действии и реализации Конституции Российской Федерации 1993 года, их содержательном наполнении и соотношении между собой. Раскрыты параметры действия Конституции РФ, в числе которых ее место в иерархии правовых актов, правовой системе страны, пределы действия Конституции РФ в пространстве, времени и по кругу лиц. Показано, что элементарные способы реализации Конституции РФ (использование, соблюдение, исполнение, применение), соединяясь вместе, обеспечивают проявление ее функций. Те же, в свою очередь, формируют конституционный правопорядок. Показано, что категория «прямое действие Конституции» охватывает и собственно действие Конституции РФ, и ее реализацию.

The article presents the author's understanding of the working of the of the Constitution of the Russian Federation of 1993 and its implementation, their content and relationship between them. The article reveals the parameters of working of the Constitution, including its place in the hierarchy of legal acts, as well as in the country's legal system, the limits of the Constitution in temporal, territorial and personal scopes. The author shows that the basic ways of implementing the Constitution (use, observance, execution, application), connecting together, provide the manifestation of its functions. The functions, in turn, form a constitutional order. It is also shown that the category of "direct effect of the Constitution" covers the very working of the Constitution and its implementation.

Ключевые слова: Конституция РФ, действие, реализация, пределы действия, прямое действие, функции Конституции РФ, конституционный правопорядок.

Keywords: Constitution, working of the Constitution, implementation, limits of working, direct effect, functions of the Constitution, constitutional legal order.

Действие конституции есть состояние ее непосредственной готовности как правового акта1 к реализации людьми содержащихся в ней возможностей (долженствований), конституционных ценностей. Это состояние доступности внутренних нормативных ресурсов конституции для тех, кому она адресована. Тут допустима аналогия с компьютером. Включенный и загруженный компьютер начинает действовать (входит в

режим готовности к работе с ним). Только после этого пользователи обращаются к установленным на нем программам сообразно своим запросам, правам, обязанностям.

Таким образом, действие конституции в точном смысле этого слова не охватывает активность по реализации ее нормативных ресурсов; однако оно обеспечивает возможность названной активности, создает для нее условия. Отсутствие у нормативного акта

1 Конституция России, будучи правовым актом, действует также в качестве политико-идеологического документа, духовно-культурного, морально-нравственного источника, художественного произведения. В известном смысле она требует к себе отношения как к религиозно окрашенному тексту. Только закрепляет она при этом не религиозные каноны, а высокие ценности мирской веры и мирского порядка.

статуса действующего (акт не принят, приостановлен или отменен) исключает, по общему правилу, его реализацию.1 В то же время если положения действующего конституционного акта не воплощаются в жизни общества, то он мало чем отличается, к примеру, от приостановленного акта.2

Действие Конституции РФ выражается в ряде параметров. Прежде всего, это занятие ею определенного места в иерархии источников российского права, правовой системе страны. Кроме того, Конституция РФ устанавливает общие пределы любой деятельности по реализации своих положений (пределы действия Конституции РФ). Действие Конституции РФ локализовано в природном пространстве и природном времени, а также по кругу лиц.

Исходные способы реализации уполномоченными (управомоченными) субъектами конституционных норм, как то их использование, соблюдение, исполнение, применение, зависят от природы названных норм. Конституционные права и свободы предназначены для их индивидуального и коллективного использования людьми. Конституционные запреты подлежат соблюдению. Так, ст. 61 Конституции РФ запрещает высылку граждан Российской Федерации за ее пределы или выдачу их другим государствам. Обязывающие нормы требуют исполнения. Например, ст. 57 Конституции РФ обязывает каждого платить законно установленные налоги. Реализация обязывающих норм зачастую осуществляется в форме принятия уполномоченными органами, должностными лицами властных решений: нормативных, индивидуальных. Видами такого применения норм Конституции РФ являются принятие законов палатами Федерального Собрания РФ, вынесение решений российскими судами, издание правовых актов Президентом РФ, Правительством РФ, иными органами публичной власти. Одно из значимых направлений указанных видов правоприменительной деятельности - конкре-

тизация и развитие положений Конституции РФ.

Реализация отдельных конституционных норм не ограничивается каким-то одним способом. Например, конституционные права и свободы не только дают возможность гражданам использовать их, но и несут в себе значительный обязывающий и даже запретительный заряд, адресованный органам публичной власти. В силу ст. 18 Конституции РФ они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Согласно ст. 2 Конституции РФ признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

Ряд конституционных норм предполагают для раскрытия своего содержания подключение всего набора имеющихся способов реализации права. Это прежде всего те конституционные принципы и цели, что образуют основы конституционного строя страны (глава 1 Конституции РФ). Поле их реализации включает многообразную правовую активность вообще всех субъектов, на которых распространяется действие Конституции РФ. Надо сказать, что многие конституционные права и свободы тяготеют к их оценке в качестве конституционных принципов. В их числе, как представляется, право каждого на благоприятную окружающую среду. [10, с. 9].

Перечисленные способы реализации конституционных норм, соединяясь воедино в деятельности всех, кому адресована конституция, обеспечивают осуществление ее функций (учредительной, регулятивной, других). Те же, в свою очередь, в системном единстве закладывают основу конституционного правопорядка в целом. [2, с. 66-71] Идеальным средоточием последнего выступает политико-правовой режим конституционализма. Соотношение действия конституции и совокупных действий по ее реализации на всех выделенных уровнях (допустимо выделение

1 Такая реализация возможна в нормативно предусмотренных случаях, например путем применения положений отмененного акта.

2 В литературе по-разному понимаются действие и реализация Конституции РФ [2, с. 31-39; 5, с. 59-65; 6; 8, с. 63-64].

и иных уровней) может быть представлено в известном смысле как соотношение юридической и фактической конституции.

Потенциал юридической конституции явно шире, чем то ее содержание, что точно или искаженно реализовано в фактической конституции (фактических конституционных отношениях). Этот разрыв полностью неустраним никогда (тем более что фундаментальные конституционные положения выступают в роли идеалов, уходящих вперед по мере нашего продвижения к ним). Однако необходимо стремиться к подтягиванию фактического строя конституционных отношений к идеальным конструкциям юридической конституции.

Подробнее остановимся на отдельных параметрах действия конституции, попутно коснувшись тех аспектов ее реализации, которые непосредственно связаны с обеспечением ее действия. Первый из параметров действия конституции - ее место в иерархии правовых актов и шире, в правовой системе страны. Оно решающим образом влияет на особенности не только самого действия конституции, но и практики ее реализации.

Конституция РФ, обладая верховенством и высшей юридической силой (ст. 4, 15), занимает нишу основного закона общества и государства.1 В отличие от советских конституций она себя законом не называет. Термин «основной закон» в ней упомянут, но лишь применительно к российской Конституции 1978 г. (раздел второй). Вместе с тем действующая Конституция РФ де-юре занимает в обществе то же принципиальное место, что и прежние конституции. Кроме того, она обладает большей юридической силой, чем иные принимаемые в стране законы. Однако нормативный акт, обладающий большей юридической силой по сравнению со всеми иными законами, по определению является основным законом (выше закона может быть только закон).

Место Конституции РФ как основного закона проявляется также в том, что она закрепляет положения, исходные для правовой

системы страны в целом, всех сфер общественной и государственной жизни. Место Конституции РФ как обладающего верховенством основного закона дополняется большей юридической силой положений ее главы 1 по сравнению с положениями иных ее глав (ч. 2 ст. 16).

Конституция РФ действует на всей территории Российской Федерации, непосредственно устанавливая, в частности, принципы распространения суверенитета Российской Федерации, своего верховенства и верховенства федеральных законов на всю ее территорию, целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации (ст. 4 и ст. 15), определяя виды пространственных объектов, которые включает территория Российской Федерации (ст. 65, 67). Конституция РФ действует также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации (ч. 2 ст. 67), распространяя на данное пространство не государственный суверенитет России, но ее отдельные суверенные права. Точные очертания территориальных пределов страны определяются федеральными законами, актами федеральных органов власти, международными договорами России (п. «б», «к», «н» ст. 71 Конституции РФ).

То обстоятельство, что действие Конституции РФ ограничено пределами территории страны вкупе с континентальным шельфом и исключительной экономической зоной Российской Федерации, не означает невозможности реализации ее положений за этими пределами, в частности на территории иностранных государств. Такая возможность определяется многосторонними и двухсторонними договорами Российской Федерации. Так, по договору аренды комплекса «Байконур» между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан (подписан в Москве 10 декабря 1994 г.) [8, с. 143-154] на территории комплекса «Байконур» в отношении военнослужащих, лиц гражданского персонала Российской Федерации и членов их семей

1 Не все авторы разделяют взгляд на Конституцию как на основной закон. [4; 10]

применяется законодательство Российской Федерации (п. 6.12); при этом за гражданами Российской Федерации, проживающими здесь, сохраняются их конституционные права (п. 10.1).

Таким образом, территорией действия Конституции РФ является территория, на которую распространяется государственный суверенитет России (территория Российской Федерации) и ее отдельные суверенные права (континентальный шельф и исключительная экономическая зона). Однако реализация Конституции РФ возможна и на иных территориях. В основе подобной реализации два обстоятельства: действие Конституции РФ в территориальных пределах Российской Федерации и соответствующие международно-правовые соглашения страны.

Конституция РФ вступила в силу с 25 декабря 1993 г. (дата ее официального опубликования после принятия на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г.), закрепляя правила своего возможного изменения или пересмотра в будущем (глава 9). Ее нормы могут иметь обратную силу, что, в частности, вытекает из п. 1 и п. 2 ее раздела второго. Ряд переходных положений Конституции, чье действие было ограничено определенным временем, по его прошествии утратили силу реально действующих норм. Это, например, положение п. 7 раздела второго, согласно которому Совет Федерации первого созыва и Государственная Дума первого созыва избираются сроком на два года. Фактическое (не юридическое) прекращение такой нормой действия заключается в невозможности ее реализации вследствие утраты насущности. Подобные нормы занимают промежуточное положение между нормами права и индивидуальными велениями. [6, с. 6, 12-14]

Действие Конституции РФ не ограничено во времени каким-либо сроком, но она предусматривает возможность утраты своей силы в случае принятия новой конституции (глава 9). Утрата силы Конституции РФ неизбежна, если требуется внесение даже малейших изменений в ее главы 1, 2 и 9. Надо полагать, что в таком порядке подлежит изменению и преамбула Конституции РФ, если исходить из наличия в ней нормативного содержания.

Преамбула и главы 1, 2 и 9 составляют фундамент Конституции РФ. Любое их положение находится в системной связи с другими конституционными положениями, задавая глубинное содержание последних. Поэтому их изменение и влечет пересмотр Конституции в целом.

Принятие новой конституции относится к компетенции специально созываемого для этого Конституционного Собрания. Оно либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой конституции, который самостоятельно принимает 2/3 голосов от общего числа его членов или выносит на всенародное голосование (референдум).

Порядок принятия Конституционным Собранием одного из названных решений определяется федеральным конституционным законом, принимаемым в соответствии со ст. 135 Конституции РФ. Однако в стране такой закон пока не принят. Проект указанного закона несколько раз вносился в Государственную Думу, но каждый раз отклонялся. Ведущий мотив подобной охранительной реакции парламентского большинства - принятие данного закона может подтолкнуть к неоправданному решительному изменению конституционных основ российской государственности, что чревато подрывом стабильности государства и общества и даже распадом страны. Это при том, что действующее регулирование и сегодня допускает внесение в Конституцию РФ отдельных поправок (в ее главы с 3 по 8). Ряд точечных поправок уже были внесены в Конституцию РФ.

Если в будущем парламентское большинство все же согласится на принятие к рассмотрению проекта федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании Российской Федерации», то очевидно, что закрепляемый этим актом порядок принятия новой конституции то ли самим Конституционным Собранием, то ли путем проведения всенародного голосования потребует соотнесения проекта новой конституции с Конституцией РФ. Это необходимо для того, чтобы в стране была обеспечена преемственность конституционного строя, введение в дейст-

вие новой конституции без разрыва конституционных традиций.

Представляется, что такое ограничение правотворческой активности при разработке проекта новой конституции определяется глубинной сутью Конституции РФ, исходящей из доктрины неизменного (вечного) характера фундаментальных правовых ценностей, ею закрепляемых. Указанная доктрина не заявлена в Конституции РФ в варианте запрета на любое изменение в будущем каких-либо ее норм. То есть в Конституции РФ «клаузула о вечности» в чистом виде отсутствует. Вместе с тем, на наш взгляд, Конституция РФ не предполагает возможности простой отмены положений преамбулы и ее глав 1 и 2 даже посредством общероссийского референдума. Другое дело, что при принятии новой конституции указанные положения могут получить иное редакционное выражение и быть дополнены другими согласующимися с ними предписаниями.

С учетом отмеченного оценка проекта новой конституции на предмет ее преемственности с Конституцией РФ потребует, как видится, оценки названного проекта Конституционным Судом РФ в качестве обязательного этапа утверждения этого проекта перед его вынесением на голосование. Поэтому федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании Российской Федерации» должен предусматривать соответствующие полномочия Конституционного Суда и определенную нормативно-доктри-нальную основу соотнесения им проекта новой конституции с текстом действующей Конституции РФ.

Думается, что выявление Конституционным Судом РФ наличия или отсутствия преемственности действующей и новой конституций предполагает оценку проекта новой конституции с точки зрения адекватного воспроизведения в нем в том или ином виде положений преамбулы и главы 1 Конституции РФ. Установления преемственности, правда, менее строгой, потребуют и фрагменты конституций, посвященные правам и свободам граждан. В этой части достаточно установить, что новая конституция содержит набор прав, свобод, ограничений граждан, механизмы их

действия, сопоставимые с теми, что содержатся в Конституции РФ с учетом последних достижений конституционной доктрины и практики без снижения конституционных гарантий прав и свобод граждан, заложенных в Конституции РФ.

Еще один аспект - нормативное закрепление тех критериев, на основе которых Конституционный Суд РФ сможет установить наличие или отсутствие преемственности двух конституций с точки зрения их действия во времени, в пространстве и по кругу лиц. Думается, что в федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании Российской Федерации» необходимо включить положение, предусматривающее, что если иное прямо не вытекает из текста вновь принятой конституции, сохраняют свое действие ранее принятые в стране нормативные правовые акты и заключенные ранее международные договоры. Особо следует оговорить, что сохраняют свою силу и правовые позиции Конституционного Суда РФ, основанные на тексте прежней конституции, если они не потеряли актуальность в системе действующего правового регулирования.

Возможное наделение Конституционного Суда РФ обозначенными полномочиями исключает, как видится, включение его судей в состав Конституционного Собрания в качестве его членов, что иногда предлагается.

Что касается действия Конституции РФ по кругу лиц, то она распространяется на всех лиц, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, особым образом выделяя среди них своих граждан. При этом, как было показано выше, конституционные положения могут определять правовое положение российских граждан и вне территориального пространства ее действия (территории иностранных государств, территории с международно-правовым режимом). Подобный правореализационный эффект может распространяться также на иностранцев и лиц без гражданства, проживающих или пребывающих за рубежом. Дело в том, что ряд прав Конституция РФ закрепляет не только за своими гражданами, но и за иными лицами, не обязательно связывая обладание этими правами с проживанием или пребыванием в России.

В завершение коснусь положения ч. 1 ст. 15 Конституции РФ о ее прямом действии, дополненного нормой ст. 18 о непосредственном действии прав и свобод человека и гражданина. Данные положения следует толковать расширительно, понимая под прямым действием не только собственно действие Конституции РФ, но и всю область ее реализации на практике.

Важно отметить, что прямое действие присуще всем конституционным нормам, а не только тем, что устанавливают политико-государственное устройство страны, порядок образования и полномочия органов власти. Те же конституционные принципы или конституционные права и свободы действуют не только через раскрывающее их содержание отраслевое законодательство, но наряду с ним. Во-первых, они задают ориентиры для развивающего Конституцию РФ законодательства, предопределяя основное содержание последнего. Во-вторых, они задают смысловой контекст действия отраслевого законодательства. В-третьих, они служат нормативно-ценностным критерием проверки отраслевого законодательства. В-четвертых, они при необходимости подлежат применению вместо отраслевых норм (при неконституционности последних, а также в случае пробельности отраслевого регулирования).

Заранее невозможно нормативно упорядочить будущие проявления жизни общества, следовательно, в правовой системе должны

быть средства, которые в подстраховочном режиме могут использоваться для разрешения затруднений, не получивших по тем или иным причинам специального регулирования. Именно на это и настроены конституционные нормы, предназначенные для прямого закрытия «белых пятен» на практике.

Прямое или непосредственное действие конституционных норм означает право граждан непосредственно опираться на них при осуществлении своих прав. Например, при обращении к суду за защитой права на благоприятную окружающую среду гражданину достаточно указать на конституционную норму (ст. 42) как на источник закрепления данного права. Он не обязан ссылаться на нормы экологического, санитарно-эпидемиологического, градостроительного и т.п. законодательства. Тем более что в отраслевом законодательстве могут и отсутствовать необходимые правила.

Прямое действие Конституции РФ в режиме ее верховенства невозможно без соответствующего институционального и функционального подкрепления, наиважнейшим элементом которого является деятельность конституционно-судебных органов. Названные органы позволяют углублять содержание Конституции РФ, в том числе для нужд непосредственного применения ее положений, обеспечивая их прямое действие в качестве исходных правовых эталонов.

Библиографический список

1. Аничкин, Е.С. Прямое действие и применение норм Конституции РФ: к вопросу о разграничении понятий / Е.С. Аничкин, Т.И. Ряховская // Правоприменение. - 2018. - Т. 2. - № 1.

2. Безруков, А.В. Конституционно-правовой механизм обеспечения правопорядка органами публичной власти в России / А.В. Безруков. - М., 2018.

3. Безруков, А.В. Конституция, Основной Закон и международный договор: правовая природа и соотношение / А.В. Безруков // Конституционное и муниципальное право. - 2005. -№ 7.

4. Кокотов, А.Н. Прямое (непосредственное) действие Конституции Российской Федерации / А.Н. Кокотов // Вестник Уставного суда Свердловской области. - 2009. - № 1 (10).

5. Кокотов, А.Н. О прямом действии Конституции Российской Федерации / А.Н. Кокотов // Актуальные проблемы российского права. - 2013. - № 12.

6. Кокотова, Д.А. Современная российская амнистия в контексте идей Ч. Беккариа : авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук / Д.А. Кокотова. - Екатеринбург, 2017.

7. Лучин, В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации / В.О. Лучин. -М.: Юнити-Дана, 2002.

8. Нарутто, С.В. Особые территориальные единицы в структуре Российского государства / С.В. Нарутто // Lex russica. - 2013. - № 2.

9. Толстых, В.Л. Прямое действие Конституции / В.Л. Толстых // Конституционное и муниципальное право. - 2002. - № 4.

10. Чуличкова, Е.В. Конституционно-правовой механизм обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Е. В. Чуличкова. - Екатеринбург, 2018.