CC BY
19
Вестник Вятского государственного университета, 2017, № 9 © ВятГУ, 201J ISSN: 2541-J606
УДК 433.908
Деятельность уфимского губернатора И. Ф. Щербатского по совершенствованию работы органов местного управления*
Кантимирова Р. И.
кандидат исторических наук, доцент кафедры всеобщей истории и философских дисциплин, Стерлитамакский филиал Башкирского государственного университета. 453103, г. Стерлитамак, просп. Ленина, 47а. E-mail: kantimirova.rezida@mail.ru
Аннотация: В статье представлен анализ деятельности уфимского губернатора И. Ф. Щербатского, которая была направлена на решение проблем государственного управления. На основе исторических документов автор приходит к выводу о том, что под руководством данного чиновника была разработана программа мер по улучшению деятельности органов местного управления, полицейских и судебных органов Уфимской губернии, в частности путем изменения административно-территориального деления. Будучи уфимским губернатором в период с 1873 по 1875 г., И. Ф. Щербатский особое внимание уделял проблемам в региональном управлении. Важной задачей считал урегулирование деятельности Уфимского городского общественного управления, борьбу с должностными преступлениями самих чиновников. Особо выделял чиновник вопросы общественного крестьянского управления и предпринимал шаги по ликвидации недостатков в его реализации.
Ключевые слова: И. Ф. Щербатский, губернатор, Уфимская губерния, деятельность, полицейские органы, крестьянские органы, административно-территориальное деление.
Activities of Ufa Governor F. I. Shcherbatsky in improving the work of local authorities
Kantimirova R. I.
candidate of historical sciences, associate professor of the Department of general history and philosophical disciplines, Sterlitamak branch of the Bashkir State University. 47A Lenin str., 453103, Sterlitamak. E-mail: kantimirova.rezida@mail.ru
Abstract: The article presents the analysis of the activities of the Ufa Governor F. I. stcherbatsky, which was aimed at solving governance problems. On the basis of historical documents the author comes to the conclusion that under the leadership of the official has developed a program of measures to improve the activities of local authorities, police and judicial authorities of the Ufa province in particular, by changing the administrative-territorial division. Being Governor of Ufa in the period from 1873 to 1875 years, F. I. Stcherbatsky, special attention is paid to problems in the regional office. An important task considered regulation of the activity of Ufa city public administration, the fight against official crimes of the officials themselves. Emphasized the official public farm management and has taken steps to address deficiencies in its implementation.
Keywords: F. I. Stcherbatsky, the Governor of Ufa province, police authorities, peasant bodies, administrative-territorial division.
Деятельность уфимского губернатора Ипполита Федоровича Щербатского до сих пор не попадала в поле зрения историков, хотя эта личность заслуживает внимания ученых. Документы, сохранившие для нас отдельные фрагменты из его жизни, свидетельствуют о его несомненных административных способностях, активной деятельности и несомненном вкладе российского чиновника в развитие региона.
Ипполит Федорович родился в 1827 г. в дворянской семье и получил образование в Пажеском корпусе в Санкт-Петербурге. Будущий уфимский губернатор был участником венгерского похода 1849 г., в 1853-1856 гг. - Крымской войны. В 1859 г. И. Ф. Щербатский за особые заслуги на военном поприще получил звание полковника. В 1867 г. был награжден орденом Святого Владимира третьей степени, а в 1869 г. И. Ф. Щербатскому был пожалован майорат в Царстве Польском. 13 января 1870 г. по Царству Польскому он произведен за отличную службу в действительные статские советники [1]. Согласно указу от 2 марта 1873 г. И. Ф. Щербатский был назначен уфимским губернатором.
* Исследование выполнено при финансовой поддержке гранта СФ БашГУ, проект № В 17-67. © Кантимирова Р. И., 2017 30
Став начальником края, И. Ф. Щербатский детально изучил положение дел в Уфимской губернии и предпринял меры для решения насущных проблем, тормозящих развитие региона. Для улучшения социально-экономического состояния губернии чиновник предлагал провести через подведомственную ему территорию новые железнодорожные пути. Детально изучив положение дел в народном здравохранении в Уфимской губернии, он ходатайствовал об увеличении численности врачей и фельдшеров, предлагал открыть приемные покои в уездах, расширить больницы в Белебее и Стерлитамаке. Для повышения грамотности населения выступал с инициативой открыть в губернии ряд учебных заведений: реальные училища, гимназии, прогимназии, учительскую семинарию [2].
Не менее важной задачей чиновник считал улучшение состояния и деятельности местных органов власти. Будучи уфимским губернатором с 1873 по 1875 г., И. Ф. Щербатский особенно акцентировал внимание на проблемах в региональном управлении. Анализ прохождения документации в губернских учреждениях показывал, что поступающие прошения, ходатайства и жалобы сплошь и рядом не рассматривались - и так из года в год и по несколько лет. Например, в Уфимском губернском правлении к 1873 г. накопилось 2623 неразрешенных дела за прошлые годы. В 1873 г. было решено 2574 дела, а в 1874 г. - 2336. Исполнено бумаг: в 1873 г. - 19769, в 1874 г. -10968. Осталось нерешенных дел: к 1873 г. - 2557, к 1874 г. - 2721.
Недостатки в работе органов управления усугублялись еще и высоким уровнем должностных преступлений самих чиновников. В 1873-1874 гг. было привлечено к суду 27 работников уездных присутственных мест и должностных лиц. В это же время в губернское правление поступило 238 жалоб на медленное исполнение уездных присутственных дел и незаконные действия должностных лиц, в итоге 99 чиновников получили выговор [3].
Не менее важной задачей государственный деятель считал урегулирование деятельности Уфимского городского общественного управления. В 1873 г. губернатор отмечал, что «несмотря на более благоприятные условия Уфы как губернского города, имеющего население более развитое, положение дел управления настолько неудовлетворительно, что вызывает постоянные жалобы со стороны городских обывателей и самих гласных на неправильные и даже противозаконные действия, медленность и нерадение властей Уфимской городской Управы». Как только И. Ф. Щербатский вступил в должность, ему поступали жалобы на действия городской Управы. В результате разбирательства уфимский губернатор для прекращения беспорядков предложил передать деятельность Управы на обсуждение Думы и с назначением следствия над служащим, виновным в злоупотреблениях властью. Главной причиной неудовлетворительного положения Уфимского городского общественного управления, считал губернатор, является неудачный выбор лиц, поставленных во главе общественного управления. Их деятельность отличается медлительностью и нерадением к исполнению своих обязанностей. Все сведения о неправильных действиях Управы были отправлены на рассмотрение губернского присутствия по городским делам и представлены в Правительствующий Сенат для предания суду Городского головы купца 2-й гильдии П. В. Попова и членов Управ [4].
Особо выделял чиновник вопросы общественного крестьянского управления и отмечал недостатки, обусловленные главным образом «низким уровнем и бедностью массы населения» [5]. Должности крестьянского общественного управления, отмечал государственный деятель, занимают лица неспособные и не пользующиеся хорошей репутацией. В результате только в 1873 г. в Уфимской губернии 107 должностных лиц крестьянского управления были привлечены к ответственности за нерадение и другие проступки. Губернатор признавал необходимость поднятия уровня образования населения для ликвидации недостатков в работе органов крестьянского управления. В Уфимской губернии, отмечал государственный деятель, лучшие члены общества уклоняются от работы в органах крестьянского управления, так как многочисленные обязанности лишают их возможности заниматься собственным хозяйством. К тому же за службу в органах крестьянского управления они ничего не получают. Поэтому среди должностных лиц крестьянских органов управления «встречаются неспособные, слабохарактерные и не всегда добросовестные лица». Например, только в 1873 г. 126 сельских старост были удалены от должности, из них 17 по неспособности, два - за нетрезвое состояние, 107 - за другие поступки [6].
Как сообщал мировой посредник П. И. Добротворский, в ходе ревизии волостного правления в 1873 г. в деревне Багады Белебеевского уезда, проводимого по указанию губернатора И. Ф. Щербатского, было установлено, что в волостных правлениях должностные лица не справляются со своими обязанностями. К волостным правлениям предъявляются такие требования, «которых они положительно не могут исполнить как по недостатку времени, так равно и по недостатку средств и недостаточному развитию волостных писарей». «Для того чтобы исполнить
Вестник Вятского государственного университета, 2017, № 9 © ВятГУ, 2017 ISSN: 2541-7606
все требования: вести как полагается книги, собирать разные сведения, доставлять отчетность, -утверждал П. И. Добротворский в сообщении И. Ф. Щербатскому, - состав писарей нужно, по крайней мере, утроить, а во главе их поставить такого человека, который по развитию и знанию дела мог бы быть хоть секретарем губернского правления» [7]. Но в ходе ревизии на губернатора самое приятное впечатление произвело волостное правление именно этой деревни Багады. В книгах - чистота, в делопроизводстве - безукоризненный порядок. Губернатор назвал это волостное правление образцовым. Мировой посредник П. И. Добротворский, просмотрев книги решений волостных судов, записи прихода и расхода денежных средств, утверждал, что подобная чистота в записи решений судей невозможна, так как решения пишутся со слов судей и в то время, когда они забирают само дело. Поэтому, объяснял посредник губернатору, очевидно, что эти решения писались после - «на досуге, весьма вероятно,не в том духе, как состоялось решение в действительности».
В неудовлетворительном состоянии находился и личный состав мировых посредников в Уфимской губернии, поэтому они не могли устраивать постоянный надзор за действиями должностных лиц. Мировыми посредниками были люди преклонного возраста либо не справляющиеся со своими обязанностями. На неправильные действия мировых посредников, представителей волостных и сельских учреждений поступали многочисленные жалобы [8].
Непосредственно губернатору и губернскому правлению подчинялись полицейские органы. Их деятельность в Уфимской губернии в период губернаторства И. Ф. Щербатского не лучшим образомотличается от функционирования полиции в других губерниях. В органах полиции губернии наблюдались медлительность в производстве исполняемых дел, скопление нерешенных бумаг, недостаток основательности в рассмотрении документов. К тому же в полицейских органах ощущался недостаток средств, выделяемых на канцелярские расходы. И материальное обеспечение чиновников полиции было неудовлетворительное. Потому в 1874 г. в отчете императору И. Ф. Щербатский указывал, что «даже на высшие полицейские должности в Уфимской губернии не представляется возможным привлечь людей не только с высшим юридическим образованием, но вообще развитых в достаточной степени, обладающих юридической практикой, по крайней мере, в пределах необходимости для полицейского чиновника». Таким образом, писал губернатор, деятельность полицейских органов не может быть признана удовлетворительной [9]. Из-за низкого материального обеспечения в полицейских органах Уфимской губернии наблюдался недостаток способных и опытных чиновников, так как полицейские при первой же возможности переходили на службу в другие ведомства. Губернатор считал, что одной из основных причин, мешающих работать полицейским органам, является то, что Уфимская губерния занимает огромную территорию. В 1873 г. общая площадь губернии составляла 104 296 кв. версты. Население региона насчитывало 1 460 426 человек. Чиновник указывал на несовершенство административно-территориального деления, которое осложняло деятельность полицейских органов. Уфимская губерния была разделена всего на шесть уездов. Самым обширным уездом считался Бирский, затем следовали Белебеевский, Стерлитамакский, Уфимский и Златоустовский уезды. Площадь Бирского уезда с населением в 32 660 человек равнялась площади некоторых губерний Российской империи. Население Уфимского, Мензелинского, Стерлитамакского и Белебеевского уездов составляло от 205 000 до 281 560 человек [10].
Огромные пространства губернии затрудняли деятельность полицейских учреждений по охране общественной безопасности, обеспечению соблюдения законов по взиманию податей и других сборов, по охране казны и частных лиц, по преследованию преступлений. Таким образом, деятельность полицейских органов осложнялась следующими факторами: несовершенством административно-территориального деления губернии; огромными пространствами региона; отсутствием усовершенствованных путей сообщения. Об этом И. Ф. Щербатский писал в отчетах императору в 1873-1875 гг. Выход из этого положения губернатор видел в учреждении в губернии двух новых уездов - Байкинского и Бакалинского, с преобразованием сел Байки (Бирский уезд) и Бакалы (Белебеевский уезд) в города и центры этих уездов. Тогда разделение Уфимской губернии на восемь уездов совпало бы с делением волостей и вновь образованных призывных участков.
Уфимский губернатор считал, что разделение губернии на восемь уездов привело бы к более равномерному распределению состава полиции соответственно территории и лежащих на них обязанностях. К тому же новое административно-территориальное деление губернии, утверждал начальник края, «пробудило бы производительные богатые силы губернии и в непродолжительном времени поставило бы ее наряду с самыми богатыми губерниями Российской империи» [11]. Но ходатайство было оставлено без внимания.
Уездное деление Уфимской губернии по проекту уфимского губернатора _И. Ф. Щербатского в 1873 г. [12]_
Уезды Население Площадь, кв. верст Призывные участки
1. Уфимский 187 210 13 772 6
2. Златоустовскй 106 334 14 169 3
3. Байкинский 135 686 15 628 4
4.Стерлитамакский 207 102 18 132 6
5. Белебеевский 175 658 14 252 5
6. Бакалинский 146 294 8354 4
7. Бирский 215 508 10 111 6
8. Мензелинский 228 819 9878 7
Кроме этого в целях улучшения деятельности полицейских органов губернатор предавал суду чиновников, назначал административные взыскания, производил замену некоторых должностных лиц другими. В сентябре 1874 г. И. Ф. Щербатский выпустил особый циркуляр для служащих чиновников полиции Уфимской губернии. В нем были указаны все узаконения и распоряжения для полицейских чинов, содержащихся в различных томах свода законов Российской империи. Особое внимание было уделено инструкциям по взиманию сборов, податей и повинностей с указанием практического применения этих правил. В результате эта мера благоприятно отразилась на поступлении окладных и других сборов в 1874 г. [13]
В 1874 г. губернатор назначил особую комиссию, в которую были включены советники губернского правления. Комиссия тщательно провела ревизию Уфимского городского полицейского управления. В ходе проведенной ревизии в деятельности полицейского управления были выявлены существенные недостатки. Полицейскому управлению была свойственна крайняя медлительность в производстве исполняемых дел. В 1874 г. в полицейских управлениях было решено 10 640 дел, не исполнено 147 228 бумаг, что составило в среднем 1520 дел и 21032 бумаги на каждое полицейское управление. Анализ прохождения документации в полицейских органах показывает, что поступающие прошения, ходатайства и жалобы не рассматривались из года в год и по несколько лет. На основании выявленных недостатков ревизионной комиссии уфимский губернатор приказал улучшить делопроизводство и привести его в соответствии с законом [14].
В августе 1875 г. начальник края ходатайствовал перед комиссией о губернских и уездных учреждениях при полицейском отделении МВД об увеличении состава исполнительных чиновников Уфимской губернии и о сокращении размера становых округов. Это требовалось для улучшения деятельности полицейских органов. Вместе с тем все принимаемые меры оказались недостаточными и не принесли большого успеха. Губернатору не удалось привести в полный порядок делопроизводство полицейских органов. На это были объективные причины. В отчете императору в 1875 г. И. Ф. Щербатский сообщал, что «местными средствами поставить полицию во всех отношениях в положение, вполне соответствующее назначению, не представляется возможным».
Губернатор и губернское правление осуществляли надзор и за расположенными на территории губернии тюрьмами. В 1873 г. тюремные замки в Уфимской губернии находились в Уфе, Стерлитамаке, Мензелинске, Бирске, Белебее. Один рабочий дом со смирительным отделением был в Уфе и два этапа - в Мензелинском и Златоустовском уездах. Уфимский губернатор в 1873 г. лично осмотрел несколько тюремных замков и пришел к выводу, что они находятся в неудовлетворительном состоянии. Многие помещения тюремных замков не соответствовали своему назначению и находились в весьма ветхом состоянии. Требовался капитальный ремонт зданий тюрем в Стерлитамаке, Мензелинске и Бирске. Бедственное положение сложилось в Златоусте, который находится в отдалении от других городов на 550 верст и не имел вообще тюремного замка. Арестанты Златоуста помещались в бывшей заводской гауптвахте. При личном осмотре губернатором Златоустовской гауптвахты оказалось, что в ней нет даже комнаты для караула. Всего в тюремных замках Уфимской губернии в 1873 г. содержалось 5160 заключенных, в 1874 г. - 5773 и в 1875 г. - 4953 человека [15].
Губернское начальство неоднократно ходатайствовало о постройке новых тюремных замков в Бирске и Мензелинске. Чиновник в 1874 г. считал необходимым построить каменные здания на 150 человек в Стерлитамаке. В 1875 г. он ходатайствовал перед МВД о постройке в г. Уфе нового здания для рабочего дома со смирительным отделением. В 1875 г. в г. Златоусте губернское правление для содержания арестантов распорядилось нанять частный дом Соловьева за 240 руб. в год, сроком на шесть лет. В итоге местные органы власти смогли только сделать некоторые перестройки в тюремных замках и провести капитальный ремонт. Многие ходатайства были отложены ввиду предстоящего переустройства тюрем применительно к правилам судебных уставов 20 ноября 1864 г.,
Вестник Вятского государственного университета, 2017, № 9 © ВятГУ, 2017 ISSN: 2541-7606
введения которых в Уфимской губернии ожидались. Поэтому содержание в тюрьмах оставалось неудовлетворительным. Из-за тесноты помещений, ветхости зданий наблюдались скопление и скученность арестантов, а вследствие этого антисанитария, высокая степень заболеваемости среди заключенных. Вместе с тем уфимский губернатор отмечал, что, несмотря на ветхость и тесноту тюремных помещений в Уфимской губернии, в 1873 г. среди арестантов не было совершено никаких преступлений, а также не было ни одного случая побега [16].
В своих отчетах за 1873-1875 гг. уфимский губернатор затрагивал деятельность судебных учреждений. Судебная система в крае функционировала на основе «Учреждений для управления губернией Всероссийской империи» от 7 ноября 1775 г. После введения «Положения о башкирах» от 14 мая 1863 г. общая судебная система состояла из волостных судов для всех сельских обывателей, уездных судов для дворян и сельских обывателей по делам, выходящим за пределы компетенции волостных судов, городовых магистратов и ратуш для купцов и мещан [17]. Последние были ликвидированы в 1866 г. Общесословными апелляционно-ревизионными органами для них были Оренбургские и Уфимские палаты уголовного и гражданского суда [18]. В 1873 г. в отчете императору И. Ф. Щербатский писал, что судебные учреждения в Уфимской губернии остаются непреобразованными, хотя соседние губернии (Казанская, Пермская, Вятская) пользуются новым судопроизводством. В Уфимской губернии местные судебные учреждения с каждым годом все более утрачивали доверие из-за несостоятельности, а также медленного и формального решения дел. Особенно неудовлетворительное положение дел сложилось в Стерлитамакском уездном суде. Также в результате ревизии судебных учреждений Уфимской губернии в 1873 г. были обнаружены беспорядки и неправильное ведение дел [19]. Во время проверки делопроизводства волостных правлений выяснился недостаточный надзор со стороны мировых посредников. Например, злоупотребления в их деятельности были замечены по делам о продаже свободных башкирских земель. В 1874 г. в губернии были отстранены от исполнения должности два мировых посредника, а один был предан суду правительствующим Сенатом. В деятельности этих должностных лиц были обнаружены умышленные злоупотребления властью и корысть в разрешении дел. Личный состав мировых посредников в Уфимской губернии, утверждал чиновник, был неудовлетворительным, а потому губернскому начальству поступали многочисленные жалобы. У И. Ф. Щербатского был свой взгляд на решение этой проблемы. В 1874 г. он предлагал упразднить институт мировых посредников в Уфимской губернии и ввести судебные учреждения, так как мировые посредники совсем утратили доверие со стороны крестьян и помещиков.
Все вышеуказанные факты свидетельствуют о том, что под руководством губернатора И. Ф. Щербатского была разработана целая программа мер по улучшению функционирования деятельности органов местного управления, полицейских и судебных органов, изменению административно-территориального деления Уфимской губернии.
Примечания и список литературы
1. Российский государственный исторический архив (РГИА) Ф. 1284. Оп. 49. Д. 32. Л. 2.
2. Кантимирова Р. И., Павлова О. С.Деятельность уфимского губернатора И. Ф. Щербатского по развитию медицины в крае // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2015. № 11 (61). Ч. 2. С. 94-98.
3. Национальный архив Республики Башкортостан. (НА РБ) Ф. И. 9. Оп. 1. Д. 1679. Л. 118; Ф. И. 9. Оп. 1. Д. 1680. Л. 21.
4. НА РБ Ф. И. 9, Оп. 1. Д. 1679. Л. 119.
5. Там же. Л. 108-109.
6. РГИА. Ф. 1263. Оп. 1. Д. 3726. Л. 349.
7. Добротворский П. И. Губернаторская ревизия (из истории голодных годов). Уфа : Печатня И. К. Бло-хина, 1907. С. 14.
8. НА РБ. Ф. И-9. Оп. 1. Д. 1679. Л. 17-18.
9. РГИА. Ф. 1263. Оп. 1. Д. 3857. Л. 23.
10. НА РБ Ф. И. 9. Оп. 1. Д. 1680. Л. 24.
11. НА РБ. Ф. И. 9. Оп. 1. Д. 550. Л. 2-8 .
12. НА РБ. Ф. И. 9. Оп. 1, Д. 1679. Л. 127-128.
13. РГИА. Ф. 1263. Оп. 1. Д. 3857. Л. 23.
14. НА РБ. Ф. И. 9. Оп. 1. Д. 1681. Л . 22-23.
15. НА РБ Ф. И. 9. Оп. 1. Д. 1679. Л. 165; Ф. И. 9. Оп. 1. Д. 1680. Л. 66-67.
16. НА РБ Ф. И. 9. Оп. Д. 1679. Л. 99.
17. Гибадатов У. И. Судебная реформа 1864 года в Башкирии: историко-правовые исследования / ИИЯЛ УНЦ РАН. М. : Наука, 208. С. 73.
18. НА РБ. Ф. 332. Оп. 1. Д. 2. Л. 7-10.
19. НА РБ Ф. И. 9. Оп. 1. Д. 1679. Л. 121-122.
Notes and References
1. The Russian state historical archive (RGIA) F. 1284. Inv. 49. File 32. Sh. 2.
2. Kantimirova R. I., Pavlova O. S.Deyatel'nost' ufimskogo gubernatora I. F. SHCHerbatskogo po razvitiyu med-itsiny v krae [Activities of the Ufa Governor F. I. Shcherbatsky on the development of medicine in the region] // Is-toricheskie, filosofskie, politicheskie iyuridicheskie nauki, kul'turologiya i iskusstvovedenie. Voprosy teorii i praktiki -Historical, philosophical, political and law sciences, culturology and study of art. Issues of theory and practice. 2015, № 11 (61), part 2, pp. 94-98.
3. The national archive of the Republic of Bashkortostan. (NA RB) F. H. 9. Inv. 1. File 1679. Sh. 118; F. H. 9. Inv. 1. File 1680. Sh. 21.
4. NA RB F. H. 9. Inv. 1. File 1679. Sh. 119.
5. Ibid. Sh. 108-109.
6. RGIA. F. 1263. Inv. 1. File 3726. Sh. 349.
7. Dobrotvorskij P. I. Gubernatorskaya reviziya (iz istorii golodnykh godov) [Governor's revision (from the history of famines)]. Ufa. Printing House of I. K. Blokhin. 1907. P. 14.
8. NA RB. F. H 9. Inv. 1. File 1679. Sh. 17-18.
9. RGIA. F. 1263. Inv. 1. File 3857. Sh. 23.
10. NA RB F. H. 9. Inv. 1. File 1680. Sh. 24.
11. NA RB. F. H. 9. Inv. 1. File 550. Sh. 2-8 .
12. NA RB. F. H 9. Inv. 1. File 1679. Sh. 127-128.
13. RGIA. F. 1263. Inv. 1. File 3857. Sh. 23.
14. NA RB. F. H 9. Inv. 1. File 1681. Sh. 22-23.
15. NA RB F. H. 9. Inv. 1. File 1679. Sh. 165; F. H. 9. Inv. 1. File 1680. Sh. 66-67.
16. NA RB F. H. 9. Inv. File 1679. Sh. 99.
17. Gibadatov U. I.Sudebnaya reforma 1864 goda v Bashkirii: istoriko#pravovye issledovaniya [Judicial reform of 1864 in Bashkortostan: historical and legal research] / Institute of History, Language and Literature of Ufa Scientific Center RAS. M. Nauka. 208. P. 73.
18. NA RB. F. 332. Inv. 1. File 2. Sh. 7-10.
19. NA RB F. H. 9. Inv. 1. File 1679. Sh. 121-122.
