CC BY
102
А.Г. Князева, аспирантка ОРАГС.
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ УЧРЕЖДЕНИИ
ОБЩЕГО ОБРАЗОВАНИЯ: АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ
АСПЕКТ
В данной статье уделяется особое внимание деятельности учреждений общего образования. Автор рассматривает административно-правовой аспект, полагаясь на Закон РФ "Об образовании". Автор считает, что большинство норм образовательного права являются обязывающими и дозволяющими, то есть устанавливающими права и обязанности участников образовательного процесса, компетенцию органов государственной власти и управления, а также компетенцию органов местного самоуправления, органов управления образованием, образовательных учреждений.
Ключевые слова: учреждения общего образования, административно-правовой аспект, Закон РФ "Об образовании".
Один из важнейших элементов правового воздействия и правового обеспечения различных систем управления, к которым относится и система образования является правовое регулирование, которое отражает государственно-властный характер регулирования общественных отношений посредством издания уполномоченными органами и должностными лицами юридических нормативных или индивидуальных велений.
Понятием "правовое регулирование" в теоретико-правовой литературе характеризуется целенаправленная, организованная, осуществляемая уполномоченными на то государственными и негосударственными органами, должностными лицами деятельность по упорядочению общественных отношений с помощью правовых средств и механизмов .
Исходя из целей исследования, рассмотрим предмет, метод и механизм правового регулирования, поскольку именно эти характеристики правового регулирования как специфической сложноорганизованной юридической деятельности являются существенными в контексте решаемых задач.
Предмет правового регулирования - определённый род (вид) общественных отношений, подлежащих правовому упорядочению. Алексеев С.С указывает, что "...именно предмет - главное основание выделения определённых комплексов правовых институтов в отрасли права. А происходит это потому, что в предмете заложена объективная необходимость обособленной нормативно-пра-
вовой регламентации данных отношений" .
В правовом регулировании управления общеобразовательными учреждениями действует метод правового регулирования. Последний определяется как совокупность юридических приёмов, средств, способов воздействия социальных управляющих систем, входящих в государственный аппарат, на социально-правовую сферу в целом и на составляющие её элементы. В сфере общего образования применяются методы правового регулирования многих отраслей права, поскольку образовательное законодательство - комплексная отрасль, включающая нормы разных отраслей законодательства. Метод правового регулирования образовательных отношений - способ воздействия отрасли права на сферу образования. Метод правового регулирования характеризуют два момента: субъект (источник) правового регулирования, то есть орган, уполномоченный на издание соответствующих правовых норм; смысл и содержание самих правовых норм.
Субъект (источник) правового регулирования указывает на возможности, характер и пределы деятельности определённых государственных органов по изданию правовых норм в области управления. Соответственно ему различают: централизованное, императивное регулирование (метод субординации), при котором регулирование сверху донизу осуществляется на властно-императивных началах органами государственной власти в целом либо его субъектов в рамках их компе-
© А.Г. Князева, 2008
тенции и объектов юрисдикции. Децентрализованное, диспозитивное регулирование (метод координации), при котором правовое регулирование осуществляется посредством согласования, договоров, принятия совместных актов, поддержки инициативы несколькими органами государственной власти .
Как справедливо отмечает Атаманчук Г.В. "важно не противопоставлять субъекты правового регулирования (централизованное и децентрализованное), а сочетать их друг с другом в целях улучшения правовой урегулированности любых проявлений государственного управления" .
В силу множественности отношений, регулируемых различными отраслями права в методе правового регулирования системы общего образования возможны различные варианты сочетаний императивного и диспозитивного начал, обусловливающих своеобразие устанавливаемого правового режима в тех или иных отношениях. Одной из важнейших особенностей метода правового регулирования в сфере общего образования Ягофаров Д.А. видит учёт психолого-педаго-гических и нравственных особенностей взаимоотношений субъектов образовательного процесса при любом варианте сочетания императивного и диспозитивного начал характер каждого из них, особенно когда речь идёт о регулировании педагогических отношений .
Основные статические и динамические параметры содержания, процесса и результата правового регулирования общественных отношений, в том числе в сфере общего образования, в концентрированном виде характеризует механизм правового регулирования.
Понятие механизма правового регулирования достаточно основательно разработано в общей теории права . Однако в отраслевых юридических науках этому понятию уделялось недостаточно внимания, а если и рассматривалось, то в других исторических условиях или через призму отдельных его элементов . Поэтому актуальным является рассмотрение этого важного понятия системы правового регулирования в рамках сферы общего образования, учитывая новеллы современного законодательства.
Алексеев С.С. понимает под механизмом правового регулирования "взятую в единстве систему правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения" . В число основных правовых средств, входящих в состав механизма правового регулирования, входят: 1) правовые нормы внешне выраженные в виде тех или иных нормативно-правовых актов (законы, подзаконные акты и т.д.) как результатов нормотворчества уполномоченных органов и лиц; 2) правоотношения (прежде всего, юридические субъективные права и обязанности), возникающие, изменяющиеся и/или прекращающиеся на основе юридических норм и в со-
ответствии с ними между участниками общественных отношений; 3) юридические факты (опосредованные нормами права жизненные факты, обстоятельства, состояния, действия, детерминирующие возникновение, изменение и/или прекращение правовых отношений); 4) акты реализации субъектами права своих юридических субъективных прав и обязанностей, в том числе акты применения права (правоприменительные акты).
Каждый из этих основных элементов выполняет в процессе правового регулирования свои специфические функции. Так, нормы права, будучи основой, собственно юридической базой регулирования общественных отношений "вводят" специфический правовой режим, определяющий содержание и вектор правового поведения участников общественных отношений в соответствии с той социально-правовой моделью, которая закреплена в норме права. Именно в правовой норме в сжатом виде потенциально представлены и все остальные элементы механизма правового регулирования, содержание которых, в конечном счёте, определено именно содержанием нормы.
Смысл и содержание правовых норм, определяющих поведение в управленческих процессах (и отношениях), зависят от способов правового регулирования, в которых содержится суть юридического воздействия правовой нормы на участников управленческого взаимодействия. Теория права выделяет следующие способы реализации права: дозволение; запрет и позитивное обязывание .
Среди норм образовательного права особое место занимают нормы, которые Дорохова Г.А. называет "право-обязанностью" субъекта . К такого рода нормам можно отнести, например, норму ч.1 ст. 43 Конституции РФ, предоставляющую гражданам право на образование и одновременно обязывающую их получить общее образование. Существенно в этом плане утверждение Дороховой Г.А. о том, что назначение комплекса право-обязанность состоит в выражении единых личных и общественных интересов .
Нормы, содержащиеся в п.1,2 и 3 ст.1 Закона РФ "Об образовании" являются нормами прямого действия, предписывают федеральным органам государственной власти обязательные действия по формированию государственной политики в области образования. Указанные нормы определяют статус Федеральной программы развития образования, которая должна разрабатываться на конкурсной основе (п.3 ст.1) и утверждаться Федеральным законом (п.2 ст.1). Нормой обязывающего характера является норма п.6 Типового положения об общеобразовательном учреждении, которая предписывает общеобразовательному учреждению осуществлять обучение и воспитание в интересах личности, общества, государства, обеспечивать охрану здоровья и создание благоприятных условий для развития личности.
В качестве обязывающей показательна норма
п.1 ст. 13 Закона РФ "Об образовании", которая определяет содержание основного локального акта - устава и перечисляет содержание его обязательной части. К нормам обязывающего характера относятся п.4, 5, 6 и 7 ст. 15 Закона. Обучающиеся, воспитанники, с одной стороны, обязаны освоить учебные дисциплины в полном объёме, предусмотренном учебным планом, годовым календарным учебным графиком и расписанием занятий (п.4), а образовательное учреждение, с другой стороны, обязано своевременно утвердить названные документы. Обучающиеся, воспитанники обязаны соблюдать учебную дисциплину, порядок и сроки прохождения промежуточных и итоговых аттестаций (п.6); общеобразовательное учреждение обязано не допускать к обучению на следующей ступени общего образования обучающегося, не освоившего образовательную программу предыдущего уровня (п.5 ст. 17); государственная аттестационная служба обязана организовать научно-методическое обеспечение итоговых аттестаций и объективный контроль качества подготовки выпускников (п.5). Требование обязательности общего образования (п.3 ст. 19 Закона), также как государственной (итоговой) аттестации, содержит п.33 Типового положения об общеобразовательном учреждении.
Обязывание, как способ регулирования выражается в возложении на лиц юридических обязанностей, например, норма п.1 ст.14 Закона обязывает образовательные учреждения обеспечить достижение целей, установленных в статье с помощью образовательных программ; федеральные государственные органы управления образованием - обеспечить разработку примерных образовательных программ, инспектировать образовательные учреждения по вопросам содержания образования (это право, а по существу обязанность установлена в п.6 ст.30 Закона РФ "Об образовании").
Пункт 1 ст. 16 Закона определяет основные положения порядка приёма граждан в образовательные учреждения, регулируемые Законом и нормативным актом учредителя, причём нормы последних носят субсидиарный характер. Поэтому учредитель может устанавливать порядок приёма только в части, не урегулированной Законом. Однако право учредителя одновременно следует рассматривать как и его обязанность - учредитель не только может, но и обязан руководствоваться соответствующими нормами Закона и определять порядок приёма граждан в образовательное учреждение, закрепив его в уставе образовательного учреждения. Помимо этого, п.1.ст.1 возлагает обязанность на учредителя при установлении им порядка приёма в государственные и муниципальные образовательные учреждения обеспечить приём всех граждан, которые проживают на данной территории и имеют право на получение общего образования.
Алексеев С.С. отмечает, что "дозволения -ключевой элемент правового регулирования, определяющее правовое средство, призванное обеспечить свободу и активность тружеников, их коллективов, осуществление реальных прав и свобод человека, действительную демократию, подлинное самоуправление, творчество и созидательную деятельность людей" , а также "дозволения чаще всего прямо формулируются в тексте нормативного акта в виде особой разновидности регулятивных норм - управомочивающих" .
Для дозволения характерно действие субъекта по своему усмотрению, следовательно, они выражаются в субъективных правах на собственное активное поведение, в возможности реализовать свой интерес. Можно сделать вывод о том, что дозволения в праве - субъективное юридическое право.
В Законе РФ "Об образовании" значительное количество норм носят дозволительный характер. Так, норма п.2 ст.6 Закона указывает на существующее право получения общего образования на родном языке, а также на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования. Данное право конкретизирует п. 37 Типового положения об общеобразовательном учреждении. Норма п.1 ст.10 даёт возможность личности, используя разные формы образования, освоить образовательные программы независимо от возраста, материального положения, состояния здоровья, занятости и других обстоятельств, исходя из потребности в образовании. Законодатель предлагает осваивать образовательные программы в форме очной, очно-заочной (вечерней); в форме семейного образования, самообразования, экстерната. Общеобразовательное учреждение в свою очередь вправе: расторгнуть договор при условии неосвоения обучающимся общеобразовательных программ; получить информацию от родителей детей о ходе образования в семье; переводить обучающегося в следующий класс; переводить ребёнка в класс компенсирующего обучения; оставить ребёнка на повторный курс обучения. Положения ст. 11 Закона "Об образовании" определяют основателей, учредителей образовательного учреждения. Отношения между учредителем и образовательным учреждением регулируются договором (п.3), что характерно для такого способа регулирования общественных отношений как дозволение.
Важной нормой образовательного права, воплощающей принцип самостоятельности образовательного учреждения, является п.5 ст.14, констатирующая право образовательного учреждения самостоятельно определять содержание образования посредством образовательной программы, им же разработанной и реализуемой. Аналогичная норма содержится в п.36 Типового положения об общеобразовательном учреждении. Закон (п.8 ст.14) дозволяет использовать
возможности учреждений культуры при реализации образовательных программ
Образовательное учреждение в соответствии с уставными целями и задачами, вправе реализовывать дополнительные образовательные программы (п.6 ст.14 Закона; п.40 Типового положения), а осуществление военной подготовки в гражданских образовательных учреждениях может проводиться только с согласия обучающихся и (или) их законных представителей, гласит п.7 ст.14 Закона и п.40 Типового положения об общеобразовательном учреждении.
Большинство норм образовательного права являются обязывающими и дозволяющими, то есть устанавливающими права и обязанности участников образовательного процесса, компетенцию органов государственной власти и управления, а также компетенцию органов местного самоуправления, органов управления образованием, образовательных учреждений. Основная их часть, относящаяся к сфере общего образования, содержится в Законе РФ "Об образовании", который устанавливает общие нормы, и Типовом положении об общеобразовательном учреждении, конкретизирующее их для общеобразовательных учреждений.
Основные положения теории права гласят, что всякий запрет является юридической обязанностью, для запретов характерны однозначность, императивная категоричность, обеспечение действенными юридическими механизмами .
Так, например, норма п.5 ст.1 Закона РФ "Об образовании" является запретительной нормой прямого действия. Она не допускает возможность создания и деятельность в государственных, муниципальных образовательных, органах управления образованием организационных структур политических партий, общественно-политических и религиозных движений и организаций. Типовое положение об общеобразовательном учреждении конкретизирует данную норму для учреждений общего образования. Норма п.2 ст. 15 Закона РФ "Об образовании" запрещает органам государственной власти, органам управления образованием и органам местного самоуправления изменять учебный план и учебный график гражданского образовательного учреждения, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ. Как замечает Тучков М.Ф. "данное обстоятельство значительно расширяет самостоятельность образовательных учреждений по сравнению
с ранее действовавшим законодательством об образовании, устраняет неоправданное вмешательство различных органов в образовательный процесс, делает его более стабильным" . Норма п.5 ст. 17 Закона РФ "Об образовании" не допускает перевод обучающихся на следующую ступень общего образования, если они не освоили образовательную программу предыдущего уровня. Аналогичная норма содержится в п.53.6 Типового положения об общеобразовательном учреждении. Норма п.2 ст.33 Закона РФ "Об образовании" запрещает отказывать в регистрации образовательного учреждения по мотивам нецелесообразности. А норма п.6 ст.33 Закона РФ "Об образовании" и п.17 Типового положения предполагает запрет на ведение образовательной деятельности общеобразовательным учреждением без выдачи ему лицензии. Данные нормы направлены на создание необходимых условий осуществления образовательного процесса, что имеет немаловажное значение для реализации прав граждан на получение общего образования. Важной запрещающей нормой является норма п.3 ст. 43 Закона РФ "Об образовании", не допускающая изъятие финансовых средств у образовательного учреждения, которые не использованы в текущем году (квартале, месяце). Аналогичную роль выполняют нормы п.9 ст.41 Закона РФ "Об образовании" и п. 78.3 Типового положения о том, что привлечение образовательным учреждением дополнительных средств не влечёт за собой снижение нормативов и (или) абсолютных размеров его финансирования из бюджета учредителя. С целью выполнения государственных гарантий на получение образования норма п.3 ст. 45 Закона РФ "Об образовании" запрещает оказывать платные образовательные услуги вместо образовательной деятельности, финансируемой из бюджета. Анализ приведённых выше некоторых правовых норм запрещающего характера свидетельствует о важной роли, которую они играют в регламентации общественных отношений и, в частности в формировании структуры административно-правового статуса общеобразовательных учреждений.
"Дозволения, запреты и обязанности - наиболее глубокий слой метода правового регулирования. Превращаясь в процессе правового регулирования в реализацию права, они как бы проникают во все звенья метода правового регулирования -юридические нормы, правоотношения, акты реализации, предопределяя их черты и особенности" .
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. См.: Черданцев А.Ф. Терия государства и права: Учебник.М.-2003.- С.306-315; Теория государства и права: учебник /Под ред. А.С. Пиголкина.- М.-2005.-С.456-462.
2. Алексеев С.С Стркутура советского права.- М.:Юрид. лит.- 1975.-С.170.
3. Сорокин Б.Д. Метод правового регулирования: Теоретические проблемы. М., 1976.- С.84.
4. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. 4-е изд., стер.- М.: Омега -Л.-2006.-С.292.
5. См. : Дёмин А.В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1998.
6. Атаманчук Г.В. Указ соч. С.-293.
7. См. Ягофаров Д.А. Указ. соч. С.124
8. См., например, Алексее С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве.- М.-Юридическая литература.- 1966; Общая теория права: в 2-х томах.- М.-1982; Явич Л.С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений.- Госюриздат.- 1961; Четвериков
B.С. Административное право.- М.- 1998.- с.27-42.
9. См., например, Тучков М.Ф. Административно-правовое регулирование общего образования России.- Дисс. ...канд. юрид. наук.-Москва.- 2001.- С.32-59.
10. Алексеев С.С Общая теория права: в 2-х т.- Т.2.-С.152
11. Алексеев С.С. Структура советского права.- М.- Юрид. лит.-1975.-С.46.
12. Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании (теоретические проблемы исследования).- М.-1985.-С.48.
13. Там же - С.26.
14. Алексеев С.С Стркутура советского права.- М.- Юрид. лит.- 1975.- С.54.
15. Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве.- М.-Юрид. лит.- 1989.-
C.54.
16. Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве.- М.-Юрид. лит.- 1989.-С.48.
17. Тучков М.Ф. Административно-правовое регулирование общего образования России.- Дисс. .канд. юрид. наук.-Москва.- 2001.- С.40.
18. Алексеев С.С. Общая теория права. В 2-х т. Т.2.- М.-Юрид. лит.-1982.- С.13.
Khjazeva A.G.
ACTIVITY OF ESTABLISHMENTS OF GENERAL EDUCATION: ADMINISTRATIVE-LEGAL ASPECT
In the given article is paid special attention to the activity of establishments of general education. The author examines administrative-legal aspect relying on the law of RF "About education". The author considers that majority of educational right norms is binding and permitting, that is fixing rights and duties of participants of educational process, competency of organs of state power and governing, and competency of organs of local self-governing, organs of managing of education, educational establishments.
Key words: establishments of general education, administrative-legal aspect, law of RF "About education".
