CC BY
86
РАЗВИТИЕ ЛЕСНОГО КОМПЛЕКСА НА ОСНОВЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
С. С. МОРКОВИНА, И. В. СИБИРЯТКИНА
В статье рассмотрены вопросы развития лесной инфраструктуры и строительства лесных дорог в лесной и малолесной зонах страны. Показано, что разрешение задачи строительства лесных дорог возможно с применением механизма государственно-частного партнерства. Доказана целесообразность реализации концессионных соглашений в сфере развития лесной инфраструктуры.
Ключевые слова: лесной комплекс, лесная промышленность, лесные дороги, государственно-частное партнерство, концессия.
Лесной комплекс Российской Федерации, включающий в свой состав лесное хозяйство и лесопромышленные отрасли по заготовке и переработке древесины, занимает важное место в экономике страны.
Воспроизводством и защитой лесов, заготовкой и переработкой древесины занимаются около 60 тысяч крупных, средних и мелких предприятий, расположенных во всех регионах страны. В 45 субъектах Российской Федерации производ-
ство лесобумажной продукции составляет от 10 до 50 % от общих объемов промышленной продукции этих регионов. Доля лесного комплекса в ВВП страны составила в 2007 г. 1,3 %, в объеме отгруженной продукции - 4,7 %, в численности работающих в промышленности - 3,2 %, экспорте -3,2 %. Динамика производства основных видов лесобумажной продукции в Российской Федерации представлены на рисунке 1.
□ Вывозка древесины
□ Производство ДВП
□ Производство пиломатериалов
□ Производства фанеры
Рис. 1. Динамика производства основных видов лесопродукции, млн м
Общий запас древесины в Российской Федерации составляет 82,1 млрд м3, в том числе спелых и перестойных насаждений - 44,3 млрд м3. На долю ценных хвойных пород приходится 77 % от общего запаса. Расчетная лесосека составляет 635 млн м3, а годичный прирост древесины в лесах России - 994 млн м3 [4].
Реформирование лесного хозяйства и появление новых коммерческих предприятий способствовало усилению предпринимательской активности в лесном комплексе. Однако следует констатировать тот факт, что лесной сектор при арендных отношениях (определенных Лесным Кодексом) не стал привлекательным объектом для осу-
ществления инвестиций (зарубежных и отечественных) не только в модернизацию или создание новых производств, но и в развитие социальной и транспортной инфраструктуры при освоении лесных массивов. В числе проблем сдерживающих развитие лесного комплекса остается вопрос лесных дорог. Слабо развитая дорожно-транспортная инфраструктура лесопользования сдерживает возможности более полного освоения эксплуатационных лесов и снижает экономическую доступность древесных лесных ресурсов. Протяженность лесных дорог в Российской Федерации составляет 1,46 км на одну тыс. га лесных земель, а в странах Западной Европы и Северной Америки -10-45 км. Ввиду отсутствия инвестиций в развитие лесной инфраструктуры за последние 15 лет строительство лесных дорог почти не осуществлялось, а велась вырубка насаждений, расположенных в зонах транспортных путей.
Следует отметить, что общая протяженность автомобильных дорог в лесном фонде РФ составляет 1617,7 тыс. км, из них около 30 % - дороги общего пользования, 45 % - дороги лесохозяйственного назначения и оставшиеся 25 % - собственно лесовозные дороги.
При этом автомобильные дороги круглогодового действия с твердым покрытием составляют лишь 11,2 %, грунтовые дороги круглогодового действия - 32 %, остальные - временные дороги.
Потребность в новом строительстве лесных дорог круглогодового действия и временных дорог (веток) составляют в целом по Российской Федерации 2167 км и 9288 км в год соответственно [4]. Перспектива развития лесного комплекса существует только на высокоорганизованной территории, поэтому большое внимание уделяется развитию лесной инфраструктуры, важнейшей частью которой является строительство лесных дорог, что создает благоприятные условия для развития лесного бизнеса, делает леса более доступными и открывает инвесторам для освоения дополнительно лесные массивы. В этой связи считаем очевидной проблему строительства лесных дорог не только в лесной, но и в малолесной зонах страны. При этом решение ее лежит в области соприкосновения интересов государства (как собственника лесного фонда) и лесопользователей. Осознание органами государственной власти того факта, что арендные отношения в том виде, в котором они существовали до принятия в 2006 г. Лесного кодекса, не способны создать благоприятный инвестиционный климат в лесном секторе, привело к появлению новой формы организации арендных отношений на базе приоритет-
ных инвестиционных проектов. Принятый в ноябре 2011 г. федеральный закон «О государственном частном партнерстве» способствует разрешению многих проблем в экономике лесного комплекса через механизм государственно-частного партнерства, в том числе и задачи строительства лесных дорог.
Для обеспечения государственной поддержки развития лесной транспортной инфраструктуры необходимо разработать механизм государственно-частного партнерства при создании лесной транспортной инфраструктуры.
В теории реализация проектов на принципах государственно-частного партнерства открывает новые возможности государственному и частному взаимодействию.
Государственно-частное партнерство (ГЧП) является эффективным инструментом для реализации крупных отраслевых или инфраструктурных проектов, способным генерировать финансовые возможности бизнеса и государства, а также минимизировать риски двух сторон.
Государственно-частное партнерство при грамотном и рациональном поведении - механизм, который может стать основой создания высокотехнологических корпоративных структур, призванных обеспечить ориентацию бизнеса и государства на решение задач, связанных с выводом реального сектора экономики из финансового кризиса.
ГЧП - это взаимовыгодное средне- и долгосрочное сотрудничество между государством и бизнесом, которое призвано:
- соединить ресурсы государства и бизнеса для получения синергетического эффекта;
- объединить государственный капитал и предпринимательские способности, присущие частным лицам;
- сбалансировать интересы разных экономических субъектов.
Основной причиной сложности запуска проектов ГЧП в России является инструментарий, который сейчас находится в стадии развития. Вследствие этого при принятии управленческих решений существенные риски несет как государственный, так и частный партнер.
В сфере развития транспортной инфраструктуры специалисты выделяют следующие виды государственно-частного партнерства:
1. Распродажа активов. Распродажа в частные руки государственных активов либо напрямую, либо через продажу акций государственных предприятий. Распродажа может быть полной или частичной.
2. «Гринфилд» - проекты «зеленого поля». Частная или частно-государственная компания строит на новом месте и затем управляет новым объектом транспортной инфраструктуры [1].
3. Контракты на управление и содержание объектов разрешают частному сектору управлять государственным транспортным объектом и организовывать транспортные услуги в течение определенного времени, но не включают инвестиционные обязательства частного капитала.
4. Концессионные проекты или контракты на управление и содержание объектов с инвестиционными обязательствами. Предполагается осуществление частной компанией крупных инвестиций в объект. В основе лежат контракты типа «строительство - управление-передача» (имеется в виду передача объекта либо обратно государству, либо частному сектору в конце концессионного периода) [5].
Отметим, что сложившаяся практика арендных отношений в лесном комплексе не способна создать благоприятный инвестиционный климат в сфере строительства лесных дорог, что предопределяет переход к более совершенному инструменту ГЧП - концессии.
Слово «концессия» (concession) в переводе с латинского означает уступку, одобрение, разрешение. Известно, что в свое время концессии широко использовались ведущими мировыми державами при колониальном разделе мира. Сегодня концессионные договоры как чисто договорная форма широко практикуются в Германии, Франции, Италии и других странах.
В нашей стране понятие «концессия» традиционно обозначало «договор, заключенный государством с частным предпринимателем, как правило, с иностранной фирмой, на эксплуатацию промышленных предприятий или земельных участков» [2]. Основными объектами концессий в советский период являлись лесные концессии на Дальнем Севере, горные концессии в Сибири, продовольственные концессии.
Договор концессии обеспечивает государству дополнительные налоговые поступления за счет лишь обеспечения стабильности договорных отношений на весь период. Необходимость в ЧГП возникает, в случае если государству не хватает бюджетных средств для финансирования капитальных затрат (инвестиций в лесной комплекс) на имеющиеся у него активы (лесные и нелесные земли). Заключая концессионное соглашение, государство просит лесопользователя вложить в государственные активы необходимые средства, а взамен предоставляет ему эти активы - лесные дороги в коммерческую эксплуатацию на дли-
тельный срок. Договор концессии предусматривает предоставление лесных ресурсов в пользование на срок от 1 года до 99 лет. Особенностью договора концессии является то, что его основным объектом могут быть неосвоенные участки лесного фонда без сложившейся инфраструктуры и требующие значительных средств для их вовлечения в хозяйственный оборот. Ограниченность в практике применения концессионных отношений связана с отсутствием до 2005 г. регулирующего законодательства.
Новой редакцией Закона о концессионных соглашениях уточнены цели предоставления лесных участков - для строительства гидротехнических сооружений и специализированных портов, линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов, физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивнотехнических сооружений [3].
Поскольку концессионные предприятия могут создаваться с долевым участием, следовательно, инвесторами одновременно могут быть и российские и иностранные капиталовладельцы.
Государственный лесной фонд и земли обороны находятся в федеральной собственности, поэтому стороной в договоре концессии в отношении лесов является Правительство Российской Федерации. Другой главный участник договора концессии участка лесного фонда - уполномоченный Правительством орган исполнительной власти. Третьей группой участников договора концессии, без которой не может быть самого договора, являются инвесторы - юридические и физические лица, лесопользователи. Поскольку в лесной концессии речь идет об использовании (разработке, рубке и др.) лесов, важнейшей обязанностью концессионеров-инвесторов является строгое соблюдение лесного и иного законодательства, в особенности о лесном хозяйстве, о правилах рубки и заготовки, ухода, защиты, охраны, сбережения, воспроизводства лесов.
Целесообразность реализации концессионных соглашений в сфере лесной инфраструктуры РФ обусловлена следующими обстоятельствами:
Во-первых, они, в отличие от арендных отношений, носят долгосрочный характер, что позволяет сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности (договор концессии в лесном комплексе заключается на период до 99 лет).
Во-вторых, они позволяют более эффективно перераспределять финансовые потоки в лесном комплексе с позиции реализации стратегических интересов (рис. 2).
Рис. 2. Финансовые потоки, направляемые на развитие лесной инфраструктуры
3. О концессионных соглашениях: федер. закон от 21.07.2005 №115-ФЗ // Российская газета. 2005. № 161.
4. Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года. URL: http://www.hse.ru
5. Шаховская Л. С., Джинджолия А. Ф., Морозова И. А. Государственно-частное партнерство: сущность формы, перспективы и основные направления развития в современной экономике: монография. М., 2010.
* * *
DEVELOPMENT OF THE TIMBER COMPLEX ON THE BASES OF STATE-PRIVATE PARTNERSHIP
S. S. Morkovina, I. V. Sibiryatkina
In article questions of the development of the timber infrastructure and construction of timber roads in timber and not timber zone of country are considered. It is shown that permit of the problem construction of timber roads is possible with using the mechanism of state-private partnership. Practicability to realization of the agreements to concessions in sphere of the development timber infrastructure is proved.
Key words: timber complex, timber industry, timber roads, state-private partnership, concession.
В-третьих, в концессиях лесопользователь обладает наиболее полной свободой принятия административно-хозяйственных и управленческих решений, что отличает их от совместных предприятий и контрактов на выполнение работ.
В-четвертых, у государства в рамках, как концессионного договора, так и законодательных норм, остается достаточно рычагов воздействия на лесопользователя в случае нарушения им условий концессии, а также при возникновении необходимости защиты лесных интересов или в правовых вопросах лесной политики.
Таким образом, реализация механизма ГЧП в лесном комплексе на базе концессионных отношений способствует разрешению проблемы развития лесной инфраструктуры и является существенным инструментом для создания эффективного механизма взаимодействия государства и бизнеса в лесном секторе.
Литература
1. Кейрос С. Государственно-частные партнерства (ГЧП) в дорожном хозяйстве // Создание государственно-частных партнерств в российском транспортном секторе: материалы семинара. 2007. URL: http://www.csr.ru
2. Коммерческое (торговое) право: учебник / под ред. Ю. Е. Булатецкого и В. А. Язева. М., 2002. С. 396, 397.
