CC BY
64
ГОСУДАРСТВЕННОЕ И РЕГИОНАЛЬНОЕ
УПРАВЛЕНИЕ
Децентрализованная модель правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации
Decentralized model of municipal employees juridical regulation in the Russian Federation
В статье рассматривается сущность и содержание механизма правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации. Особое внимание уделяется анализу норм законодательства субъектов Российской Федерации о муниципальной службе по определению квалификационных требований.
Ключевые слова и словосочетания: должности, стаж, образование, муниципальная служба, квалификационные требования.
The author of the paper examines the essence of the mechanism of legal regulation of the local authorities of the Russian Federation. The author highlights the regulations of the legislation concerning the requirements for municipal servants' proficiency by the constituent entities of the Russian Federation.
Key words and word combinations: positions, work experience, educational background, municipal service, requirements for proficiency.
В системе публичной власти России особое место занимает местное самоуправление, основным предназначением которого является решение населением вопросов местного значения [1, с. 225].
Конституция Российской Федерации с целью обеспечения самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти [2]. Эта норма в совокупности с другими конституционными положениями о местном самоуправлении послужила основой для формирования муниципальной службы как самостоятельного публичного института.
Согласно статье 42 Федерального Закона от 6 октября 2003 года № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами [3].
Таким образом, законодательная база в сфере правового регулирования муниципальной службы осуществляется на федеральном уровне, где основополагающим является Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 25-ФЗ); региональном уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном уровне власти.
Крахмалов Алексей Николаевич
Кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного управления и права Балаковского филиала РАНХиГС
Alexey N. Krahmalov
Candidate of Economic Sciences, Associate Professor at the Department of Legal Foundations of Public Administration of the Balakovo Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration
e-mail: Krahmalov-honour@mail.ru
УДК 331:31/331.101.39
- 12 -
ACTUAL ISSUES OF MODERN SCIENCE AND SOCIETY - 1/2016
Тем самым закладывается децентрализованная модель правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации, которая позволяет обеспечить наличие специального законодательства о муниципальной службе, вне прямой его увязки к законодательству о государственной службе в Российской Федерации.
Однако из подобной децентрализованной модели правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации вытекают ряд проблем. В статье 9 Федерального закона № 25-ФЗ определено, что для замещения должностей муниципальной службы предъявляются квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей [4]. В свою очередь, квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.
В качестве примера для анализа и сопоставления норм регионального законодательства в отношении определения квалификационных требований для занятия должностей муниципальной службы возьмем Закон Саратовской области от 2 августа 2007 г. № 157-ЗСО «О некоторых вопросах муниципальной службы в Саратовской области» (далее - ЗСО №157) и Закон Республики Алтай от 18 апреля 2008 г. №26-РЗ «О муниципальной службе в Республике Алтай» (далее - ЗРА №26).
Так, в статье 3 ЗСО №157 устанавливаются следующие типовые квалификационные требования, предъявляемые к уровню образования для замещения должностей муниципальной службы: к высшим, главным и ведущим должностям муниципальной службы - наличие высшего профессионального образования; к старшим и младшим должностям муниципальной службы - наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности.
Закон Республики Алтай №26 устанавливает немного иные квалификационные требования к уровню образования для занятия должностей муниципальной службы: для категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» всех групп должностей муниципальной службы - наличие высшего образования; для категории «обеспечивающие специалисты» всех групп должностей муниципальной службы - наличие среднего профессионального образования.
Из содержания норм законодательства следует, что общими квалификационными требованиями к уровню образования муниципальных служащих является наличие высшего или среднего профессионального образования. Возникает сложность в определении соответствия уровня образования критерию классификации должностей муниципальной службы.
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №79) классифицирует должности муниципальной службы только по групповому принципу, выделяя высшие, главные, ведущие, старшие и младшие группы должностей муниципальной службы, а также предусматривает еще и категориальный критерий классификации должностей гражданской службы, определяя такие категории должностей, как «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты». Федеральный закон №25-ФЗ, в отличие от Федерального закона №79-ФЗ, классифицирует должности муниципальной службы только по группам, однако федеральный закон о муниципальной службе не запрещает субъектам Российской Федерации устанавливать самостоятельно иные критерии классификации должностей муниципальной службы.
Принципиальное отличие категориального критерия классификации должностей муниципальной службы от группового заключается в том, что категория должности свидетельствует о функциональном разделении управленческого труда в органе местного самоуправления в зависимости от сложности решаемых задач, объема полномочий и ответственности муниципальных служащих, а также квалификационных требований, предъявляемых к замещаемым должностям. Например, муниципальный служащий, замещающий должность муниципальной службы категории «руководитель», - является руководителем органа местного самоуправления, имеет право совершать юридические властные действия в отношении подчиненных или подконтрольных ему муниципальных служащих, подготавливает и принимает управленческие решения, издает правовые акты, осуществляет полномочия представителя нанимателя и т.д. Муниципальный служащий, замещающий должность муниципальной службы категории «обеспечивающий специалист», обеспечивает
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОСТИ: НАУКА И ОБЩЕСТВО - 1/2016
State and Regional Management
прием и регистрацию документов, осуществляет учетно-справочную работу, связанную с документоведением и документационным обеспечением, бухгалтерией и финансами органа местного самоуправления, не осуществляя управленческих функций и не решая задачи, стоящие перед органом власти. Совершенно оправдано предъявление неодинаковых квалификационных требований к муниципальным служащим в зависимости от занятия ими должностей муниципальной службы, относящихся к различным категориям должностей.
Классификация должностей муниципальной службы по группам ставит своей целью формирование в структуре органа местного самоуправления должностной иерархии, позволяющей обеспечить управленческую субординацию в зависимости от функционального разделения управленческого труда. Так, например, должность муниципальной службы категории «специалисты» может подразделяться на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей, или, наоборот, к главной группе должностей могут относиться должности муниципальной службы категории «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты».
В связи с данным обстоятельством, установление квалификационных требований к уровню образования муниципальных служащих только по групповому критерию классификации должностей муниципальной службы совершенно нелогично, так как может быть не учтена относящаяся к группе должности категория должности муниципальной службы, особенно, если законом субъекта Российской Федерации, как в Саратовской области, она совершенно не предусмотрена.
Также ЗСО № 157 определяет типовые квалификационные требования, предъявляемые к стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности: для высших должностей муниципальной службы - наличие не менее шести лет стажа муниципальной службы или не менее семи лет стажа работы по специальности; для главных должностей муниципальной службы - наличие не менее четырех лет стажа муниципальной службы или не менее пяти лет стажа работы по специальности; для ведущих должностей муниципальной службы - наличие не менее двух лет стажа муниципальной службы или не менее четырех лет стажа работы по специальности; для старших и младших должностей муниципальной службы - без предъявления требований к стажу.
В Законе Республики Алтай №26, общими квалификационными требованиями к стажу муниципальной службы являются: для высших должностей - стаж муниципальной службы (государственной службы) не менее четырех лет или стаж работы по специальности, направлению подготовки не менее шести лет; для главных должностей - стаж муниципальной службы (государственной службы) не менее трех лет или стаж работы по специальности, направлению подготовки не менее четырех лет; для ведущих должностей - стаж муниципальной службы (государственной службы) не менее двух лет или стаж работы по специальности, направлению подготовки не менее трех лет; для замещения младших и старших должностей муниципальной службы требования к стажу работы не предъявляются.
Таким образом, требования законодательства о муниципальной службе Саратовской области в части требований к стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности для занятия одинаковых групп должностей муниципальной службы существенно выше, чем в Республике Алтай, что не позволяет обеспечить формирования равных возможностей и доступа граждан Российской Федерации на муниципальную службу в разных субъектах Российской Федерации.
Так, например, Законом СО №157 должность муниципальной службы «консультант» администрации сельского поселения Саратовской области относится к старшей группе, для замещения которой предъявляются такие квалификационные требования, как необходимость наличия среднего профессионального образования и отсутствуют требования к стажу.
Аналогичная должность муниципальной службы «консультант» администрации сельского поселения в соответствии с Приложением №1 Закона Республики Алтай №26 относится к ведущей группе должностей категории «специалисты». Согласно Приложению № 3 Закона Республики Алтай №26 квалификационные требования предъявляются: к стажу муниципальной службы для ведущих должностей, который включают стаж муниципальной службы (государственной службы) не менее двух лет или стаж работы по специальности, направлению подготовки не менее трех лет; к уровню образования для занятия должностей муниципальной службы категорий «специалисты» всех групп должностей муниципальной службы - наличие высшего образования.
Таким образом, при замещении гражданином Российской Федерации должности муниципальной службы «консультант» в администрации сельского поселения Саратовской области к нему в соответствии с областным
- 14-
ACTUAL ISSUES OF MODERN SCIENCE AND SOCIETY - 1/2016
законодательством предъявляются одни квалификационные требования, а при замещении совершенно аналогичной должности муниципальной службы в администрации сельского поселения в Республике Алтай
- другие. В случае смены места жительства и работы гражданин Российской Федерации после работы в органах местного самоуправления Саратовской области в должности муниципальной службы «консультант» не сможет занять подобную должность в Республике Алтай, т.к. он не соответствует квалификационным требованиям, регламентированным законом о муниципальной службе Республики Алтай для занятия такой должности муниципальной службы.
Совершенно очевидно нарушение конституционного права равного доступа граждан Российской Федерации в органы местного самоуправления. Однако в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и имеют право самостоятельно осуществлять правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы.
В связи с этим, с целью совершенствования децентрализованного механизма правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации, видится необходимым на федеральном уровне в нормах законодательства о муниципальной службе:
1. Регламентировать унифицированную классификацию должностей муниципальной службы по категориям и (или) группам аналогично той, которая имеется в законодательстве о государственной гражданской службе, что также позволит обеспечить связь государственной и муниципальной службы в Российской Федерации.
2. Определить унифицированные рекомендации к установлению квалификационных требований к уровню образования и стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности муниципальных служащих в зависимости от категории и (или) группы должности муниципальной службы.
Библиографический список
1. Остапец О.Г. Муниципальное образование как правовой феномен // Международный научный журнал Инновационная наука. - № 3. - 2015.
2. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12декабря 1993 г. (в ред. от 30 декабря 2008 № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 № 7-ФКЗ, от 05 февраля 2014 № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 № 11-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 31, ст. 4398;.
3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2003.
- № 40, ст. 3822.
4. О муниципальной службе в Российской Федерации: Федер. закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2007. - № 10, ст. 1152.
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОСТИ: НАУКА И ОБЩЕСТВО - 1/2016
- 15 -
