CC BY
53
3 Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 20, ст. 2444.
4 Официальный сайт Президента РФ. URL: http://kremlin.ru (дата обращения: 12.02.2012).
5 Зорькин В.Д. Современный мир и права человека // Журнал российского права. 2008. № 11. С. 5.
6 См.: Пресс-конференция А. Бастрыкина 23 декабря 2008 года // Российская газета: официальный сайт. 2008. 23 дек. URL: http://www.rg.ru/2008/12/23/belaya-kniga-anons.html (дата обращения: 12.02.2012).
7 Кузьмин В. Хлеб и вода // Российская газета. 2008. 8 авг.
8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 23, ст. 2750; 2009. № 45, ст. 5270.
9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 26, ст. 2401; 2011. № 7, ст. 901.
10 См.: Ляховский А.А. Трагедия и доблесть Афгана. М., 1995. С. 621.
В.И. Радченко
ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ ВЛАСТИ
ИЛИ РАССРЕДОТОЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ
В статье рассматривается вопрос о децентрализации власти, когда публичная власть выступает основным звеном в определении «правил игры» и направляет связи и взаимодействия частей Федерации, которые структурируют целостность государства. В связи с этим предлагается признать существование трех типов целостности государства: генетического, структурного и функционального.
Ключевые слова: публичная власть, взаимодействие частей Федерации, децентрализация власти, рассредоточение полномочий, государственная целостность.
от ф
О
V.I. Radchenko i
О
DECENTRALIZATION OF AUTHORITY OR DISPERSAL POWERS О
о
го о
The question of decentralization of power, where public authority is the main element in the | definition of "game rules" and directs the communication and interaction between parts of the ° Federation, which organize the integrity of the state. In this connection it is necessary to recognize J the existence of three types of integrity: the genetic, structural and functional. С
Key words: public authority, interaction of the parts of Federation, Decentralization of Au- е
thority, Dispersal Powers. H
о
Sc
5
TD S
J s
Для России на всех исторических этапах ее развития необходимо было решать С одну из самых сложных задач государственного строительства — сохранение го- I сударственной целостности страны при удовлетворении объективных конститу- J ционных потребностей национально-территориальных образований и их всесто- i роннего развития в составе Российской Федерации. • Целостность России, а впоследствии и Российской Федерации, зависела и опре- § делялась, прежде всего, силой, авторитетом и эффективной деятельностью сна- О чала центральной, а затем публичной федеральной властью. Государственная це- H лостность определяется строением, функционированием и развитием единой ор- 1 ганизационной структуры — публичной власти. Последняя выступает основным у звеном в установлении «правил игры» и направляет связи и взаимодействия частей Федерации, которые структурируют целостность государства. В связи с этим ~ необходимо признать существование трех типов целостности государства: гене- 22 тического, структурного и функционального. Они не существуют сами по себе, постоянно взаимодействуют и являются взаимозависимыми в такой сложносо-ставной системе, как Российская Федерация.
© Радченко Василий Иванович, 2012
Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия).
Само признание данной концепции означает, что нельзя абсолютизировать ни один из этих типов целостности. При анализе структуры государства, конструировании элементов, его составляющих, нельзя не учитывать следующих моментов: какой тип целостности государства исторически доминировал; какой свойствен сейчас нашему государству и обществу; кто и что является олицетворением единства, а также гарантией системы единства государственной власти и стабильности нашего общества; кто реализует определенный тип целостности государства.
Институт Президента как главы государства является тем звеном государственно-правового механизма, который может способствовать эффективному комбинированию, сочетанию различных типов целостности, на которых держатся субъекты Федерации, и на которых может держаться вся Федерация в целом как система.
Для нашей страны роль главы государства будет всегда велика. Именно ему Конституцией предписана задача обеспечения баланса различных типов целостности как регионов, так и всего государства в целом. Глава государства, выполняющий функции гаранта его целостности, вместе с тем самостоятельно воплощает и реализует определенный тип целостности, пока недостаточно изученный в методологическом плане.
Отечественный опыт еще раз доказал, что единство и верховенство центральной власти по отношению к частям государства являются составляющими целостности и нормального его функционирования. При этом гипертрофия национального в организации государства подрывает его единство и целостность территории, ибо объективно блокирует деятельность распространяющейся на всю территорию страны единой суверенной власти.
Исторически государственное строительство России шло «сверху». Центральная власть «допускала» создание земель, губерний, волостей. От нее зависело административно-территориальное устройство, а также разумный подход к обеспечению этнических прав и включение национальных верхов в процессы управления страной. Россия до 1922 г. не была государством, построенным по национально-территориальному принципу, но де-факто этот принцип существовал и благодаря его рациональному воплощению обеспечивались ее единство и территориальная целостность. Приоритет национального в ущерб территориальному, отчетливо проявившийся в процессе образования Союза ССР, а затем и при создании автономных субъектов в составе России и до времени нейтрализовавшийся «демократическим централизмом», отрицательно сказался в 90-х гг. на построении нового демократического государства.
Россию могла постигнуть участь некогда мощного многонационального государства Союза ССР, главная причина прекращения существования которого коренилась в самой идеологии большевизма, не признававшей и отрицавшей правовые начала государства, следствием которых стал отказ от всяких проявлений плюрализма не только в политике, но и в государственном устройстве страны; ослаблении центральной власти; позиций лидера правящей партии — фактического главы государства; отсутствии органа, который бы взял на себя функции несущей конструкции государственности; непринятии в устройстве государства принципа разделения властей; преемственности государственной власти.
Федеративный договор от 31 марта 1992 г. сохранил государственную и территориальную целостность Российской Федерации, единство государственной власти, ее единое политическое и правовое пространство. В условиях ослабления центральной власти, нерешительности в действиях и непоследовательности
осуществления своих функций главой государства именно Федеративный договор и осознание ответственности лидерами почти всех субъектов Федерации перед своими народами и государством предотвратили дезинтеграционные процессы разрушения российской государственности. В этой связи институт Президента РФ, по мнению автора, должен олицетворять единство государственной власти, персонифицировать российскую государственность. Президент РФ интегрирует российскую государственность, контролирует исполнительную власть, определяет эффективность и действенность всех институтов власти. В условиях федеративного государства Президент решает две главные взаимосвязанные задачи: гармонизацию межнациональных отношений и рационализацию власти, которая защищала бы Федерацию как от конфедерализации, так от унитаризации.
В период «парада суверенитетов» в начале 90-х гг. и проведения конституционной реформы в субъектах Федерации были созданы институты власти, не связанные с объемом действительно государственных функций, не обеспечивающие не только системный, но и целостный подход к интересам Федерации, что являлось нарушением функционального и структурного типов целостности Российской Федерации.
Роль организатора и гаранта приведения институтов власти в субъектах Федерации в систему в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными и федеральными законами взял на себя Президент страны в соответствии т со своими полномочиями. Таким образом, форма правления в Российской Феде- к
п
рации определяется решающими полномочиями Президента в структуре высших а
т
органов власти в стране. Речь при этом идет не только о форме правления — пре- о
к
зидентской или смешанной, не только о самостоятельном институте, но и посте- г
пенно формирующейся самостоятельной четвертой ветви власти, не укладыва- Д
ющейся в классические теории, — власти Президента РФ. т
Создание Указом Президента1 восьми федеральных округов стало предтечей н
действительной реализации и функционирования региональной автономии. й
«Основные положения региональной политики в Российской Федерации», утверж- Д
денные Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 8032, определяют регион как |
о
часть территории Российской Федерации, обладающей общностью природных, | социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Как отме- а чено в Указе, регион может совпадать с границами территории субъекта, объеди- | нять территории нескольких субъектов РФ. Следовательно, региональная систе- • ма построения страны с конкретными элементами автономии, допускаемыми фе- о
л
деральным центром, позволит не только укрепить целостность государства, но и т гармонизировать национальные взаимоотношения, эффективно влиять и защи- н щать интересы всех наций и народностей, проживающих в регионе. Такая систе- В ма построения Российской Федерации направлена на решение проблем федера- |
о
лизма — сепаратизм, суверенизацию субъектов, находящихся в составе региона. 88 В свою очередь представители субъектов, формирующие властные структуры ре- ^ гиона, не позволят региону действовать, превышая свои полномочия. §
Любая идея или политическая доктрина, посягающая на принцип государственной или территориальной целостности Российского государства, есть поощрение сепаратистских движений, преследующих искусственный раздел территории страны вопреки государственным и национальным интересам.
Конституционный Суд РФ, принимая решение по делу о проверке указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ по вопросам деятельности неза- 57
конных вооруженных формирований в Чеченской Республике и вооруженных конфликтов в Северной Осетии, подчеркнул, что возможность использования Вооруженных сил для защиты национального единства и территориальной целостности государства должна исходить из норм международных договоров, в которых участвует Россия и которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются частью ее правовой системы. При этом Конституционный Суд РФ указал на то обстоятельство, что обеспечение указанных в решении Суда целей Президентом РФ есть даже не его право, а обязанность; органы власти в своей деятельности связаны как внутренним, так и международным правом.
Единство государственной власти в системе исполнительных органов государственной власти обеспечивается подчинением исполнительной власти субъектов РФ решениям федеральных органов исполнительной власти в пределах, установленных Конституцией и федеральными законами. Правовой статус губернаторской должности как основного звена системы исполнительной власти в регионе необходимо определить в специальном законе, согласно которому губернатор должен быть наделен определенными полномочиями, чтобы представлять интересы Президента в субъекте Федерации со всеми вытекающими правами и обязанностями.
Местное самоуправление, с одной стороны, является исходным, а с другой, завершающим элементом целостности государства. Обладая определенными автономными полномочиями, местное самоуправление в лице его органов выполняет возложенную на него часть государственных функций; представляет собой разновидность единой власти народа в государстве, необходимое звено в федеративном государстве, без которого реализация принципа федерализма будет утопией. В этом состоят суть и диалектика их взаимодействия в едином и целостном государстве.
Осуществляя и реализуя на местах принципы народовластия, население и органы местного самоуправления составляют и являются одной из основ конституционного строя Российской Федерации, элементом и институтом гражданского общества. Местное самоуправление позволяет оптимизировать использование общенациональных ресурсов. Местные сообщества способны эффективно решать свои проблемы с учетом конкретных условий каждой отдельной территории.
Любые попытки, включая действия высших должностных лиц субъектов Федерации, направленные на подрыв суверенитета страны, ее государственной целостности и территориальной неприкосновенности, должны рассматриваться и квалифицироваться как государственное преступление. Иными словами, публичная власть обязана сформировать комплексный, стабильный механизм, сочетающий в себе конституционные, политические, финансово-экономические, административные, уголовно-правовые меры противодействия любой угрозе целостности Российской Федерации в различных ее проявлениях, исходящих не только извне, но и способных нарушить целостность государства действиями (бездействием) высших должностных лиц.
1 Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (в ред. от 7 сентября 2010 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 20, ст. 2112; 2010. № 37, ст. 4643.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 23, ст. 2756.
