CC BY
36
Игнатова Татьяна Владимировна, Филимонцева Елена Михайловна ДЕТЕРМИНАНТЫ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ ...
УДК 338.46.371
ДЕТЕРМИНАНТЫ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ ОБРАЗОВАНИЯ
© 2017
Игнатова Татьяна Владимировна, доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой
экономической теории и предпринимательства Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, филиал Южно-Российский институт управления (344002, Россия, Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, е-mail: tignatova@aaanet.ru Филимонцева Елена Михайловна, кандидат экономических наук, преподаватель кафедры управления и экономики таможенного дела Российская таможенная академия, Ростовский филиал (344002, Россия, Ростов-на-Дону, пр. Буденовский, 20, е-mail: rustle44@mail.ru)
Аннотация. При переходе российского общества на рыночную экономику началась модернизация в сфере образования. При этом коренным образом изменилась система управления этой отрасли, началась ее децентрализация. Образование стало превращаться в один секторов рыночной экономики и работать по законам эффективного предпринимательства. Новыми системообразующими принципами выступили сокращение государственного присутствия в образовании, формирование рынка образовательных услуг. Предложенные в процессе модернизации в сфере образования экономические нововведения, такие как нормативное подушевое финансирование, новая система оплаты труда и другие, не были подкреплены обоснованием их значимости с позиций повышения качества образования. Возможности увеличения норматива подушевого финансирования определяются бюджетами и финансовой политикой регионов. В своем нынешнем качестве он не может обеспечить финансирование на уровне необходимых расходов образовательного учреждения, что приводит к введению системы бюджетирования по результатам.
Ключевые слова: модернизация образования, финансовая политика, рыночная экономика, модель образования, инновации, социально-экономическое развитие.
DETERMINANTS OF INSTITUTIONAL MODERNIZATION IN THE SPHERE OF ECONOMY OF EDUCATION
© 2017
Ignatova Tatiana Vladimirovna, Doctor of Economic Science, Professor, Head of Cathedra of Economic Theory and Entrepreneurship Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration,
branch South-Russia Institute of Management (344002, Rostov-na-Donu, Pushkinskaya, 70/54, e-mail: tignatova@aaanet.ru) Filimontseva Elena Mikhailovna, Candidate of Economic Science, Lecturer of cathedra of management and economy of customs Rostov branch of Russian Custom Academy (344002, Rostov-na-Donu, Budenovskyi pr., 20, е-mail: rustle44@mail.ru)
Abstract. Under transition of the Russian society to market economy modernization in educational sphere has begun. The control system of this branch thus has radically changed, its decentralization started. Education was to turn into one of the sectors of market economy and to operate under laws of effective business. New systemic principles such as reduction of the state presence in educational sphere and formation of the market of educational services emerged. Economic innovations offered in the course of modernization of educational sphere, such as the financing based on personal standards, new system of labor fees and others, have not been supported by substantiation of their importance from position of improvement of quality of education. Possibilities to increase the financing based on personal standards are defined by budgets and financial policy of regions. In their present qualities it cannot provide financing of educational institution at a level of necessary expenses that leads to introduction of system of result-based budgeting.
Keywords: modernization of education, financial policy, market economy, model of education, innovations, social and economic development.
Институциональная эволюция экономики и управления в системе образования в России в направлении рыночной модернизации происходит около 30 лет. Этапы эволюции и детерминанты каждого из этапов отличались отношением централизации и децентрализации в управлении системой образования, переходом к компетент-ностному подходу в образовании, разработкой новых поколений образовательных стандартов и радикальным изменением методов финансирования образовательных учреждений. Данные процессы явились объектов разносторонних исследований российских экономистов. социологов, педагогов [1-4].
В начале 90-х годов был принят Закон Российской Федерации «Об образовании» (в 2012 году - новый Закон Российской Федерации «Об образовании в Российской Федерации»), сформировавшие и создавшие правовую базу для реформирования этой отрасли в соответствии с общими переменами в стране. В марте 1991 г. На Всероссийском совещании работников сферы образования была принята «Программа стабилизации и развития российского образования в переходный период». Переход к рыночной экономике в области образования должен был осуществляться за счет изменения системы управления отраслью, ее децентрали-
зации - это являлась ключевой задачей, отраженной в Программе. Регионализация образования была провозглашена одним из основных направлений реформирования [5]. Исчезло единое образовательное пространство, отраслевая управленческая вертикаль как административный орган. Законодательно полномочия по управлению образованием перешли на федеральный, субъектов Федерации, муниципальный уровни.
На первом этапе реформирования полномочия по управлению общим, дошкольным и дополнительным образованием перешли именно на муниципальный уровень. Таким образом, вместо государственных учебные заведения стали муниципальными, попав в зависимость от экономических условий своего региона и муниципалитета. Выработанная стратегия модернизации в сфере образования дала сбой - она не была подкреплена соответствующей экономической базой, отсутствовали четкие управленческие механизмы [6]. Поэтому в утвержденной Правительством Российской Федерации Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года, принятой в декабре 2001 года, подчеркивалась необходимость восстановления ответственности государства в сфере образования. Был принят ряд документов, целевых программ, содержащих
Игнатова Татьяна Владимировна, Филимонцева Елена Михайловна жонжт^кш
ДЕТЕРМИНАНТЫ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ ... науки
основные положения и принципы образовательной политики, акцентирующие внимание на педагогических новациях, направленных на повышение качества образования. Среди них: «Национальная доктрина образования в Российской Федерации до 2025 года» (2000 г.), Федеральная программа развития образования на 20012005 годы, Федеральная программа развития единой образовательной информационной среды - ФЦП РЕОИС (2001-2005 годы) и др.
Осуществление мероприятий в соответствии с принятыми целевыми программами позволили получить положительные результаты по совершенствованию структуры и содержания образования, профильному обучению и предпрофильной подготовке старшеклассников, развитию государственно-общественного управления сферой образования. Несмотря на неполное финансирование ФЦП РЕОИС - 8,5 млрд. рублей вместо запланированных 16 млрд. рублей, за время ее реализации были достигнуты видимые успехи в области информатизации образования. Так, около 7,5 тысяч школ были подключены к сети Интернет, число учащихся на один компьютер было снижено с 500 до 80 человек [7].
Прямые инвестиции в рамках программы информатизации образования позволили создать систему образовательных интернет-порталов: 17 порталов, представляющих свыше 72 тысяч образовательных ресурсов; федеральную компьютерную сеть высших учебных заведений России, объединившую 55 региональных вузов; Федерацию интернет образования. Одним из достижений в результате выполнения целевой федеральной программы на 2001-2005 годы стала подготовка и повышение квалификации более 50 тысяч преподавателей. Вместе с тем общее реформирование в сфере образования шло по пути расширения инновационного пространства, увеличения количества различных проектов в этом направлении. При этом не уделялось должного внимания принципу содержательного развития стратегических направлений на примере пилотного апробирования, чтобы затем массово внедрять успешные проекты в сферу образования.
Принятие Федеральной целевой программы развития образования 2006-2010 годов и реализация Приоритетного национального проекта «Образование» (далее - ПНПО), начиная с 2006 г., ознаменовали новый этап модернизации в сфере образования. Вместо предшествующих установок, направленных на повышение качества и доступности обучения, были поставлены задачи, сориентированные на общеэкономические цели. Дальнейшая модернизация образования, как подчеркивалось в Концепции модернизации образования, должна была быть «взаимосвязана с Основными направлениями социально-экономической политики Правительства Российской Федерации». В разработанной Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года обращалось внимание на возрастание роли человеческого капитала как основного фактора экономического развития. Официально подтверждалась значимость повышения качества и доступности уже не образования, а образовательных услуг. В российской экономической науке получило существенное развитие обоснование теории услуг образования как смешанных услуг, объединяющих признаки как общественных, так и частных услуг с соответствующей спецификой их рыночного оборота и развитием конкуренции между учебными заведениями [8-11].
В утвержденных Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.10.2008 № 1663-р Основных направлениях его доступности на среднесрочную перспективу - первый этап реализации Концепции 20092012 годы - определялись конкретные наиболее важные, социально-экономические задачи, в том числе в сфере образования. Был сделан акцент на организационные и экономические механизмы, способствующие повыше-102
нию качества человеческого капитала. В этот период предусматривались для реализации следующие нововведения:
- введение новых образовательных стандартов;
- ускорение введения нормативно-подушевого механизма оплаты образовательных услуг;
- расширения возможности получения государственного (муниципального) задания (заказа) на реализацию основных образовательных программ по конкурсу, в том числе негосударственными организациями;
- стимулирование изменения организационно-правовых форм образовательных учреждений;
- внедрение в систему оплаты труда работников образовательных учреждений механизмов оценки качества и востребованности образовательных услуг потребителями;
- внедрение независимой системы оценки качества образования на всех уровнях и публичной доступности ее результатов.
В связи с принятием Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года Министерство образования и науки Российской Федерации, в свою очередь, в 2008 года разработало «Современную модель образования, ориентированную на решение задач инновационного развития экономики». Эта модель была напрямую связана с основными положениями Концепции, в которой определено, что в дальнейшем будет обеспечен «переход от системы массового образования, характерной для индустриальной экономики, к необходимому для создания инновационной социально ориентированной экономики непрерывному индивидуализированному образованию для всех, развитию образования, неразрывно связанному с мировой фундаментальной наукой, ориентированной на формирование творчески социально ответственной личности». В Комплексном плане формирования и реализации современной модели образования в Российской Федерации на 2009-2012 годы и на плановый период до 2020 года были указаны конкретные направления и результаты модернизации в сфере образования. Так, среди показателей - планируемая доля первоклассников с дошкольным образованием; количество образовательных учреждений, осуществляющих инклюзивное образование, автономных образовательных учреждений; доля регионов, перешедших на новую модель образования и др. Были приняты также федеральные программы «Русский язык» (2010-2010гг.), «Дети России» (2007-2010 гг.), отдельные инновационные проекты педагогической направленности в рамках федеральных целевых программ в сфере образования, например, «Наша новая школа» 2009 г.). Все эти стратегические документы ставили своей основной задачей позицию рыночных отношений в сфере образования, конкуренцию - главным стимулом в развитии образовательных учреждений [12].
В процессе модернизации в сфере намечалось достижение следующих результатов: рост ресурсообеспечен-ности; повышение качества общего и профессионального образования; снижения социальной напряженности в обществе; рост социального статуса на основе повышения заработной платы педагогов и улучшение его качественного состава; обновление материально- технической базы в сфере начального и среднего профессионального образования и их адаптация к рынку труда. К сожалению, эти результаты, планируемые в указанных документах и проектах, не достигнуты [13].
Прежде всего, в процессе модернизации в сфере образования не удалось обеспечить существенное повышение качества образования. Основным препятствием к этому была нестабильность функционирования образовательных учреждений, связанная с финансово-экономическими причинами, зависящими от дохода школ и оплаты труда преподавателей - количество учащихся определяет гарантию успешной деятельности учебных учреждений и учителей. Официальная статистика сви-АНИ: экономика и управление. 2017. Т. 6. № 2(19)
Игнатова Татьяна Владимировна, Филимонцева Елена Михайловна ДЕТЕРМИНАНТЫ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ ...
детельствует, насколько заметным стало ухудшение знаний по базовым предметам: русскому языку, литературе, математике, физике и химии. Модернизация системы образования сопровождается негативным общественным и экспертным мнением, создает напряженность в обществе в связи с массовым характером радикальных нововведений (например, ЕГЭ).
Если образование понимается как благо для всего российского общества, которое содействует дальнейшему прогрессу и укреплению потенциала страны, построение всей системы образования должно решаться при непосредственном участии государства. С учетом того, что на протяжении десятилетий российская система образования была одной из лучших в мире, а россияне - грамотными и самыми читающими людьми, следует использовать потенциал не только институциональной модернизации, но и институциональной инерции в данной сфере [14-16].
Многие регионы, муниципальные образования не готовы к предлагающимся им инновациям. В связи с этим растет расслоение школ, увеличение их доли способных обеспечить образование должного уровня. И здесь основной причиной является установка федеральных властей только на конкуренцию [17].
Приведем характерный пример нового этапа модернизации в сфере образования: это общая динамика регионального разрыва между возможностями разных регионов. Лишь 17 из них были включены в группу успешных. В группе риска находились 23 региона России, качество жизни и динамика которых были гораздо ниже общероссийских. Поэтому, вопреки целям модернизации в сфере образования, доступность и его качество проживающих в регионе людей все более зависимы от социального и экономического статуса региона. В одном из своих выступлений Президент России В.В. Путин сказал, что значительная часть денег в соответствии с федеральной программой, обеспечивающей развитие образования должна пойти на поддержку талантливых и одаренных детей (ДЦ «Сириус»). В связи с этим планируется создание центров развития талантливой молодежи при федеральных университетах и дистанционных школ при исследовательских университетах, будет обновлена материально-техническая база федеральных вузов.
Проведенный анализ основных этапов модернизации в сфере образования показал следующее: в современном российском обществе в этой области по-прежнему нововведения являются фрагментарными и несогласованными; расширяется число инновационных проектов, но отсутствует анализ предшествующих, не получивших должного практического внедрения, а также оценка их эффективности с целью последующей корректировки проводимой модернизации. Отметим и тот факт, что закрепляется характер ведомственного управления процессом образования, зависящего целиком от экономических условий региона. Сужение пространства модернизации в сфере образования не способствует массовому повышению качества образования, которое обычно является единичным, пилотным или экспериментальным. Еще одним из негативных факторов развития образования является недостаточное и неэффективное ресурсное обеспечение [18]. Формами оптимизации расходования финансовых средств на оплату труда стали внедрение эффективных контрактов в системе образования, развитие сектора дополнительных образовательных услуг [19-20].
Таким образом, предложенные нововведения - переход к новым стандартам обучения, изменение статуса бюджетных учреждений, новая оплата труда - могут способствовать реализации намеченных планов продолжающихся реформ при достаточном ресурсном обеспечении и последовательном проведении политики выравнивания бюджетной обеспеченности сферы образования в региональном разрезе.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Игнатова Т.В., Гончарова О.Ю., Лозовова Л.А. Публичное управление инновациями в предпринимательстве и образовании // European journal of Social Science. 2014. № 8 (1).
2. Игнатова Т.В., Филимонцева Е.М. Финансово-экономические аспекты модернизации системы образования в Российской Федерации // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2016. № 3. С. 153-162.
3. Пржедецкая Н.В. Проектирование маркетингового управления инновационной моделью образования в условиях экономики развития //Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. 2014. № 4-1. С. 347-353.
4. Слинкова О.К., Патрусова А.М., Григорьева Т.А., Сыготина М.В. Процессный подход к менеджменту качества в образовательных учреждениях высшего профессионального образования //Проблемы социально-экономического развития Сибири. 2013. № 3 (13). С. 21-27.
5. Анисимов П.Ф. Модернизация образования // Образовательная политика. 2012. №7.
6. Вербицкая Л.А. О модернизации российской высшей школы: сегодняшние проблемы и возможные решения // Вопросы образования. 2012. №4.
7. Филимонцева Е.М. Совершенствование управления системой образования // Монография. Ростов н/Д: Изд-во Дониздат, 2016.
8. Боровская М.А. Южный федеральный университет как драйвер инновационной научно-образовательной среды региона // Высшее образование в России. 2014. № 1. С. 57-63.
9. Горбунов А.П. Инновационная трансформация российской экономики и преобразовательная динамика высшей школы // Педагогическое образование в России. 2014. № 1.
10. Гречко М.В. Трансформация механизмов развития системы образования // Современные технологии управления, 2012. №3 (15).
11. Фатхутдинов Р. Ф. Управление конкурентоспособностью вуза // Высшее образование в России. 2006. №9. С. 37-38.
12. Филимонцева Е.М., Ямбушев Д.Ф. Направления повышения конкурентоспособности российской системы управления сферой образования в условиях модернизации //Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2016. № 1.
13. Борисов А.С. Финансирование системы образования РФ на основе нормативно-подушевого метода // Экономика образования. 2010. № 6.
14. Котлярова Е.А., Механцева К.Ф. Развитие процессной модели менеджмента организации высшего образования //Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2016. № 2. С.43-50.
15. Котова Н.С., Есенская Т.Н. Образовательная безопасность как элемент системы национальной безопасности России //Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2015. № 3. С.209-214.
16. Игнатова Т.В., Лозовова Л.А., Филимонцева Е.М. Инвестиционный менеджмент рынка образовательных услуг // Науковедение. - 2015. - Том 7. № 3 (май-июнь).
17. Вифлеемский А.Б. Экономика образования: Учебное пособие в 2 кн. Книга 1. - М.: Народное образование, 2012.
18. Ерошин В.И. Экономические проблемы модернизации образования // Менеджмент в образовании. 2014. № 4.
19. Вольчик В.В., Фурса Е.В., Ширяев И.М., Зотова Т.А., Кот В.В. Институциональная и организационная структуры дополнительного профессионального образования в Ростовской области // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2016.
Игнатова Татьяна Владимировна, Филимонцева Елена Михайловна ДЕТЕРМИНАНТЫ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ ..
№ 4. С.78-90.
20. Змияк С.С., Тяглов С.Г. Управление качеством подготовки квалифицированных работников как ключевая проблема взаимодействия рынка труда и рынка образовательных услуг// Journal of Economic Regulation. 2015. Т. 6. №2. С. 58-69.
Статья поступила в редакцию 02.05.2017.
Статья принята к публикации 22.06.2017.
