CC BY
29
УДК 342.53 : 329
Анастаая Цюбченко
Львiвський нащональний унiверситет iMeHi 1вана Франка acnipaHTKa кафедри адмiнiстративного та фшансового права
anastasia.tsyubchenko@gmail.com
ДЕРЖАВНЕ Ф1НАНСУВАННЯ ПОЛ1ТИЧНИХ ПАРТ1Й: УКРАШСЬКИЙ ТА СВ1ТОВИЙ ДОСВ1Д
© Цюбченко А., 2017
Розглянуто проблеми розвитку полгтичних партш та 1х финансово!" спроможностi. np0aHani30BaH0 украТнський та зарубiжний досвiд здшснення державного фiнансування полiтичних партiй. Висвгтлено загальнi принципи державного фiнансування полгтичних партiй. Виявлено недолiки системи державного фшансування полiтичних партiй та запропоновано шляхи вдосконалення украТнського законодавства.
Ключовi слова: фiнансування полiтичних партiй; державне регулювання; вибори; виборчий процес.
Анастасия Цюбченко
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ: УКРАИНСКИЙ И МИРОВОЙ ОПЫТ
Рассмотрены проблемы развития политических партий и их финансовой состоятельности. Проанализированы украинский и зарубежный опыт осуществления государственного финансирования политических партий. Освещаются общие принципы государственного финансирования политических партий. Выявлены недостатки системы государственного финансирования политических партий и предложены пути совершенствования украинского законодательства.
Ключевые слова: финансирование политических партий; государственное регулирование; выборы; избирательный процесс.
Anastasiya Tsyubchenko
Lviv National Ivan Franko University Department of Administrative and Financial Law
PUBLIC FUNDING OF POLITICAL PARTIES: UKRAINIAN AND WORLD EXPERIENCE
In this article deals the problems of political parties and their financial viability. Analyzed Ukrainian and international experience of implementation public funding of political parties. Highlights the general principles of public funding of political parties. Is revealed weaknesses in the system of public funding of political parties and the ways to improve Ukrainian legislation.
Key words: financing of political parties; state regulation; elections; election process.
Постановка проблеми. Партп e одшею 3i складових демократичного сустльства i виконують функци як посередники мiж сустльством i публiчною владою. Вони e виразниками
полгшчно! волi громадян у процесi формування та здшснення державно! влади. Отже, запровадження законодавчого регулювання !х державного фшансування е вкрай важливим. Дослщження порядку i умов фiнансування полгшчних партiй, визначення недолiкiв вiтчизняного законодавства, а також шляхiв його оптимiзащ! зумовлюють актуальнiсть вибрано! теми.
Аналiз дослiдження проблеми. Тема фiнансування полггичних партiй стала об'ектом дослiджень таких шоземних та вiтчизняних науковцiв: А. С. Романюка, В. М. Шаповала, Е. О. Олефiренко, С. А. Леванського, С. М. Кустово!, Ю. Р. Шведи та iн.
Метою статт е дослiдження проблеми державного фшансування полгшчних партiй та аналiз практики такого фiнансування в окремих зарубiжних кра!нах.
Виклад основного матерiалу. Державне фiнансування в Gвропi почали застосовувати iз середини 50-х роюв i за останнi два десятилптя воно набуло особливо значного поширення. У Захiднiй Gвропi iнститут державного фшансування полгшчних партiй, як зазначае вщомий нiмецький вчений - юрист К.-Х. Нашмахер, виник у Захщнш Нiмеччинi у 1959 р., в Австри -у 1963 р., у Швецп - у 1964 р., а в Ггали - у 1975 р. [12, с. 74-76].
Бюджетне фiнансування полiтичних партш - це нормальна демократична практика. 54,4 % iз 180 держав свпу надають кошти на повсякденну дiяльнiсть сво!х партiй, 31,1 % - вщшкодовують витрати на проведення виборчих компанш (деякi держави роблять i те, й iнше) [13]. У бшьшосп европейських держав контроль у сферi фiнансування полiтичних партш здшснюе орган адмiнiстрування виборчого процесу або спецiалiзований антикорупцiйний орган чи спещально уповноважений орган у сферi контролю за фiнансуванням передвиборно! аптацп.
Аналiз зарубiжно! практики показуе, що у багатьох зарубiжних державах пряме бюджетне фшансування надаеться париям у двох формах:
1) у виглядi щорiчного державного фiнансування;
2) у виглядi фiнансування участi партiй у парламентських виборах.
Щц час розроблення законодавства держави - члени ОБСС можуть запроваджувати низку важливих рекомендацш щодо системи полiтичного фiнансування. Вони охоплюють обмеження та розмiри приватних внесюв; збалансованiсть приватного та публiчного фiнансування; обмеження та використання державних ресурив; справедливi критери надання публiчно! фшансово! пiдтримки; обмеження витрат на передвиборну аптащю; вимоги щодо тдвищення прозоростi фiнансування партiй i достовiрностi 1хньо1 фшансово! звiтностi; незалежнi мехашзми регулювання та вiдповiднi санкци за порушення закону [14, с. 120]. Крiм того, "Правила щодо фшансування полгшчних партш", ухвалеш Венецiанською ком^ею [15], наголошують, що полiтичнi парти повиннi отримувати кошти на рахунки, яю пiдлягають контролю з боку конкретних державних оргашв. А держави повинш проводити полiтику фшансово! прозоросл у державному фiнансуваннi полiтичних партш.
Пряме державне фшансування партш ефективно функщонуе у Шмеччиш. У Закош ФРН "Про полiтичнi партп" вказано, що держава надае париям кошти для часткового фшансування дiяльностi, яка передбачена Законом, зокрема Конститущею [6, с. 148]. У ФРН субсиди видають тим париям, якi тсля пiдбигтя пiдсумкiв виборiв до Бундестагу або Свропарламенту отримують не менше нiж 0,5 % голосiв виборщв, або на останнiх виборах у ландтаг пе! чи iншоl федерально! землi набирають не менше шж 1 % голосiв. Також пар^я може отримати державне фiнансування у разi залучення не менше шж 10 % "перших голосiв" (голошв за кандидата в одномандатному округу) в будь-якому виборчому окрузi [10, с. 58-59].
У Канадi система компенсаци витрат полiтичних партiй на виборах, так само як в Кмеччиш, поширюеться тшьки на и партi!, якi користуються певною тдтримкою виборцiв. Вiдповiдно до статтi 435 (1) Закону про вибори Канади така тдтримка надаеться кандидатам, яю мають загалом не менше шж 2 % голошв виборцiв, яю взяли участь у виборах, або 5 % голо^в - у виборчих округах, в яких зареестрована пария висунула сво!х кандидаив. Полгшчна
пария може розраховувати на покриття 50 % сво!х витрат з виборiв у pa3Í досягнення зазначених результат [9, с. 229].
У Польщi тдтримка партiй, що потрапили у парламент, здшснюеться пропорцiйно до кшькосп здобутих нею депутатських мiсць у парламента В основу надання державних субсидш партiям покладено обернено пропорцшний принцип, який не дае партп iстотних фiнансових переваг зi збшьшенням електорально! пiдтримки. Залежно вiд вщсотка голосiв встановлюеться певна фiнансова квота. 3i зростанням вiдсотка голосiв ця квота зменшуеться. Обсяг субсиди е добутком встановлено! квоти за один голос на кшьюсть набраних голошв. У пiдсумку цiна одного голосу виборця "дешевшае" у мiру того, як зростае кшьюсть набраних парпею голосiв. Важливим моментом з погляду ращонального використання бюджетних коштiв е також те, що до уваги беруться лише дшсш голоси, вщдаш за партп, а не кшьюсть громадян, внесених у списки виборщв. Вщшкодування учасникам виборiв витрат на ведення передвиборчо! кампанп (так звана дотащя) у Польщi здiйснюеться одноразово. Сума дотацп пропорцiйна до кшькосп отриманих мiсць, але не може перевищувати фактичнi витрати [5].
У Роси з ухваленням у 2001 р. Федерального закону "Про полггичш партп" забезпечуеться часткове державне фшансування полггичних партiй [3]. Проте поняття державного фiнансування там фактично зводиться до виплат грошових коштiв за тдсумками федеральних виборiв у разi подолання партiею 3 % бар'ера, а також до надання безкоштовного ефiрного часу та друкованих площ у засобах масово! шформацп у перюд виборчо! кампанп. Вiдсутня у Росшськш Федерацп комплексна система правового регулювання державного фiнансування партiй, що юнуе у багатьох зарубiжних державах [7, с. 76-79]. У первиннш верси закону обсяг коштiв з федерального бюджету, що видшяеться на державне фшансування полпичних партiй, не м^ бути менше нiж 0,005 мшмального розмiру заробiтно! плати, затвердженого Федеральним законом станом на 1 березня року, що передуе року видшення цих кошта, i помноженого на кшьюсть виборщв, внесених до списюв виборщв на найближчих попередшх виборах депутата Державно! Думи РФ або виборiв Президента РФ. Отже, початкове значення прямого державного фшансування виборчих об'еднань було прив'язане до розмiру мшмально! заробггао! плати. Державне фшансування надаеться тшьки тим росшським париям, якi е серйозними акторами на федеральному рiвнi [11].
Як засвщчуе европейська практика, навiть у найрозвинешшш системi фiнансування виборчих кампанш полiтичнi партп завжди знаходять можливосп залучення додаткових фiнансових ресурсiв, на використання яких не поширюються встановлеш заборони та обмеження. Практично в ушх державах у рiзнi часи були прояви корупцп у виборчому процес у формi отримування полггичними партiями значно! матерiально! та фшансово! пiдтримки в обмiн на общянку полiтичного сприяння цим органiзацiям та особам у майбутньому.
Бшьшють укра!нських партiй фiнансують впливовi "iнвестори", яю вимагають вiд них на свою користь лобдавання полiтичних i економiчних пiльг. Отже, партiйнi дiячi здебшьшого переймаються проблемою представлення iнтересiв сво!х "iнвесторiв", а не задоволенням потреб звичайного виборця, який школи не дiзнаеться, з якою метою i хто профшансував його вибiр за краще майбутне, оскiльки рух кошта на пiдтримку партiй нiде не фшсуеться.
Верховна Рада Укра!ни 8 жовтня 2015 р. ухвалила Закон Укра!ни "Про внесення змiн до деяких законодавчих акта Укра!ни щодо запобiгання i протидп полiтичнiй корупщ!", спрямований на зменшення корупцп через внесення комплексних змш до законодавства Укра!ни у сферi фiнансування полггичних партiй та передвиборно! агiтацi!. Закон ухвалено у ходi лiбералiзацi! вiзового режиму з GC, також ОБСС. Венецiанська комгая та GRECO визнали цей закон одним ¡з найяюсшших порГвняно з актами шших европейських кра!н.
Основш цш закону таю: 1) посилення фшансово! незалежносп полгтичних партiй та зменшення !хньо! залежносп вщ фiнансування приватних донорГв; 2) створення умов для вшьно! та чесно! мiжпартiйно! конкуренцi! та розвитку нових партш ¡з запровадженням державного фшансування, встановлення обмежень щодо приватних внесюв на користь партш; 3) тдвищення прозоросп фiнансування полгшчних партш; 4) запровадження дiевого державного контролю у сферi фiнансування партiй та виборчих кампанш; 5) установлення ефективних та дiевих санкцш за
порушення у сферi фшансування партiй та передвиборно! агiтацi!; 6) урахування мiжнародних стандартiв у сферi фiнансування полгшки та кращих европейських практик у вщповщнш сферi в нацiональному законодавсга Укра!ни; 7) створення фiнансових стимулiв для забезпечення збалансованого гендерного представництва у складi Верховно! Ради Укра!ни, вiдповiдних мiсцевих рад; 8) виконання рекомендацш Групи держав проти корупци, Венецiансько! комiсi!, ОБСС/БД1ПЛ та шших мiжнародних органiзацiй щодо вдосконалення законодавства у сферi прозоростi фiнансування полгшки; 9) створення кращих умов для лiбералiзацi! вiзового режиму мiж Укра!ною та ЕС [8, с. 105-109].
Закон Укра!ни "Про внесення змш до деяких законодавчих актiв Укра!ни щодо запобiгання i протидi! полгшчнш корупцi!" [1] запровадив пряме державне фшансування полгшчних партiй. Таке фшансування здшснюеться у формi щорiчного державного фшансування статутно! дiяльностi партiй, не пов'язано! iз !хньою участю у виборах, та часткового вщшкодування витрат партш на передвиборну агiтацiю на виборах народних депутата Укра!ни. До проведення перших парламентських виборiв з моменту набрання чинносп законом бюджетш кошти отримуватимуть всi полiтичнi партп, якi подолали 5 % бар'ер на парламентських виборах 2014 р. Надалi встановлюеться, що партiя мае право на одержання державного фшансування !! статутно! дiяль-ностi, якщо на останнiх чергових або позачергових виборах народних депутата !! виборчий список кандидата у народш депутати у загальнодержавному виборчому окрузi отримав не менше шж 2 % дшсних голосiв виборцiв, якi взяли участь у голосуванш у загальнодержавному виборчому окрузг Кошти, видiленi з держбюджету на фшансування статутно! дiяльностi партш, перераховуються на зазначеш рахунки полгшчних партiй у розмiрi 25 % загального розмiру щорiчного державного фшансування для кожно! полiтично! партп на початку кожного кварталу. Крiм того, законом заборонено здшснення внесюв державними та комунальними пiдприемствами, установами i органiзацiями, а також юридичними особами, в яких не менше шж 10 % статутного катталу або прав голосу прямо або опосередковано належать державу органам мюцевого самоврядування.
Цей закон запроваджуе обмеження та контроль обсяпв добровшьних внесюв, пожертв до фондiв партiй через вщкритють та пiдзвiтнiсть. У разi виявлення порушень цi пожертви перераховують до бюджету Укра!ни. Передбачено також посилення кримшального та адмь нютративного покарань за порушення обмежень у фшансуванш партi!. Щороку полiтичнi партп зобов 'язаш пiдготувати та опублшувати щорiчний докладний фiнансовий звiт, подати його до Нащонального агентства з питань запобтання корупцi! та Рахунково! палати. Також полiтичнi партi! мають готувати для Нащонального агентства з питань запобтання корупцп щоквартальнi докладш звiти про майно, доходи, витрати i фiнансовi зобов'язання за вщповщний квартал.
Недолiком системи державного фшансування пол^ичних партiй в Укра!нi сьогодш е те, що тi пол^ичш партi!, якi отримуватимуть кошти тсля виборiв, перебуватимуть у вигiднiших, шж новостворюванi партi!, умовах. Тому для позапарламентських партш потрiбно передбачити також певну систему фшансування, щоб лшвщувати схему нерiвностi. Також актуальною е пропозищя Регiонального фiлiалу Н1СД у м. Харковi вдосконалити законодавство щодо присутност полiтичних партiй та блоюв у медiа-просторi пiд час виборчих кампанш [4]. Надання безоплатного ефiрного часу кандидатам на виборах е одним з найпроспших i найефектившших доступних способiв пiдтримки. Крiм того, надання ефiрного часу у засобах масово! iнформацi! може допомогти забезпечити виконання державою вимоги щодо шформативност електорату. Вщповщно будь-яка система публiчно! пiдтримки повинна уважно розглянути вимогу надання ефiрного часу зареестрованим кандидатам. За можливосп такий ефiрний час мае надаватися вщповщно до принципу рiвностi перед законом (розподiл такого часу може здшснюватися в розумних межах або на основi абсолютно! рiвностi, або справедливо залежно вщ доведеного рiвня пiдтримки). Рiвнiсть стосуеться як обсягу видшеного часу, так i графiка i природи такого часу [14, с. 125-126].
Висновки. Отже, впровадження системи державного фшансування полгтичних партш потpiбне, бо заощаджуе бюджетнi кошти. Якщо пapтiя фшансуеться i3 бюджету, то полiтики, як потрапляють до парламенту, нiкому, ^м сво1х вибоpцiв, нiчого не винш. Якщо ж пapтiю фiнaнcуe олтарх, то вiн розглядае li як бiзнеc-проект, який повинен принести якнайбшьший прибуток. Запропоноваш нами змiни в державному регулюванш партшно! дiяльноcтi перспективш й покликaнi насамперед знищити тiньовi схеми фiнaнcувaння пapтiй з боку вмотивованих можновладщв. Закон дасть змогу, на наш погляд, зробити фшансування полггичних партш та 1хшх витрат прозорим i вщкритшим для громадян. Безумовно, певш пpоцедуpнi аспекти правового регулювання фiнaнcувaння полгтичних пapтiй в Украш потребують вдосконалення, але, водночас, втшення цього закону в життя дасть можливють зменшити зaлежнicть партш вщ великого бiзнеcу, що сприятиме загальному оздоровленню вие! партшно! системи в Украш.
1. Про внесення змт до деяких законодавчих акт1в Украгни щодо запобШння i протидИ полтичшй корупци: Закон Украти № 731-VIII eid 08.10.2015р. // Вiдомостi Верховной Ради Украгни. - 2015. - № 4950. - Ст. 24-29. 2. Про полтичн партИ': Закон Украгни № 2365-III вiд 05.04.2001 р. // Вiдомостi Верховног Ради Украгни. - 2001. - № 23. - Ст. 118. 3. О политических партиях: Федеральный закон № 95-ФЗ от 11.07.2001 г. //Российская газета, 14.07.2001 г. 4. Бусол О. Державне фшансування полтичних партт в Украш - за европейсъким зразком [Електронний ресурс]. - Режим доступу -http://nbuviap.gov.ua/index.php?option=com_content&view=article&id=2543:derzhavne-finansuvannya-politichnikh-partij-v-ukrajini-za-evropejskim-zrazkom&catid=8&Itemid=350 5. Конончук С. Державне фшансування партт: вiдкладена реалътстъ [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www. ucipr. org. ua/publications/derzhavnefinansuvannia-partii-vidkladena-realnist 6. Информация о совместном российско-германском семинаре "Партии и выборы" // Вестник Центральной избирательной комиссии. - 1999. - № 9 (75). - С. 148. 7. Кириленко В. Правовое регулирование государственного финансирования политических партий в федеративных государствах / В. Кириленко, А. Меликян // Власть. - 2009. - № 5. - С. 76-79. 8. Кустова С. Фшансування полтичних партт як структурна складова штеграцтного процесу Украгни до СС / С. Кутова // Вiсник НАДУ. - 2015. - № 3. - С. 105-109. 9. Лафитский Д. В Современные избирательные системы / Д. В. Лафитский, Н. М. Касаткина, А. Г. Орлов, Н. Ю. Трещетенкова // Великобритания, Канада, Мексика, Польша. - 2006. - Вып. 1 - М. - С. 229. 10. Леванский С. А. Государственное финансирование выборов и предвыборные расходы партий в ФРГ / С. А. Леванский // Журнал о выборах. - 2001 - № 3. - С. 58-59. 11. Морозова О. Государственное финансирование политических партий как метод электорального таргетирования / О. Морозова // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. - 2013. - № 2 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.online-science.ru. 12. Олефiренко Е. О. Правове регулювання державного фшансування полтичних партт: втчизняний i свтовий досвiд / Е. О. Олiференко // Порiвнялъно-аналтичне право. - 2016. - № 1. - С. 74-76. 13. Шибалкша Ю. Полтичн партИ тепер будуть фшансуватися з бюджету / Ю. Шибалкша // Цша держави [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://costua.com/news/101-political-parties 14. Свропейський демократичний доробок у галузi виборчого права: матерiали Венещанськог комiсiг. - Вид. 3-те, випр. i доповн. / за ред. Ю. Ключковського. - В 2-х част. - Ч. 2. - К.: Логос, 2016. - С. 472. 15. Guidelines and report on the financing of political parties adopted by the Venice Commission Guidelines adopted by the Commission at its 46th Plenary Meeting (Venice, 9-10 March 2001).
REFERENCES
1. Pro vnesennya zmin do deyakykh zakonodavchykh aktiv Ukrayiny shchodo zapobihannya i protydiyi politychniy koruptsiyi: Zakon Ukrayiny No 731-VIII vid 08.10.2015 r. [On amendments to some legislative acts of Ukraine on preventing and combating political corruption: The Law of Ukraine number 731-VIII of 08.10.2015 p.]. Vidomosti Verkhovnoyi Rady Ukrayiny. 2015. No 49-50. Art. 24-29. 2.Pro politychni partiyi: Zakon Ukrayiny No 2365-III vid 05.04.2001 r. [On political parties: the Law of Ukraine № 2365-III of 05.04.2001] Vidomosti Verkhovnoyi Rady Ukrayiny. 2001. No 23. St. 118.
3. O politicheskikh partiyakh: Federal'nyi zakon № 95-FZ ot 11.07.2001 g. [On political parties: Federal Law No. 95-FZ of 11.07.2001.]. Rossiiskaya gazeta, 14.07.2001 g. 4. Busol O. Derzhavne finansuvannya politychnykh partiy v Ukrayini - za yevropeys'kym zrazkom: [Public funding of political parties in Ukraine -the European model]. - Available at: http://nbuviap.gov.ua/index.php?option=com_content&view = article&id=2543:derzhavne-finansuvannya-politichnikh-partij-v-ukrajini-za-evropejskim zrazkom&catid =8&Itemid=350 5. Kononchuk S. Derzhavne finansuvannya partiy: vidkladena real'nist': [Public funding of parties, set aside reality:] Available at: http://www. ucipr. org. ua/publications/derzhavnefinansuvannia-partii-vidkladena-realnist 6. Informatsiya o sovmestnom rossiisko-germanskim seminare "Partii i vybory " [Information about the joint Russian-German seminar "Parties and elections"] Vestnik Tsentral'noi izbiratel'noi komissii. 1999. No 9 (75). P. 148. 7. Kirilenko V. Pravovoe regulirovanie gosudarstvennogo finansirovaniya politicheskii partii v federativnykh gosudarstvakh [Legal regulation of state financing of political parties in federal states] V. Kirilenko, A. Melikyan. Vlast'. 2009. No 5. pp. 76-79. 8. Kustova S. Finansuvannya politichnikh partii yak strukturna skladova integratsiinogo protsesu Ukraïni do CS [Funding of political parties as a structural component of the integration process of Ukraine to the EU]. Visnik NADU. 2015. No 3. pp. 105-109. 9. Lafitskii D. V Sovremennye izbiratel'nye sistemy [Modern electoral systems] D. V. Lafitskii, N. M. Kasatkina, A. G. Orlov, N. Yu. Treshchetenkova Velikobritaniya, Kanada, Meksika, Pol'sha. 2006. Vol. 1. P. 229. 10. Levanskii S. A. Gosudarstvennoe finansirovanie vyborov i predvybornye raskhody partii v FRG [State financing of elections and pre-election expenses of parties in Germany]. Zhurnal o vyborakh. 2001. No 3. pp. 58-59. 11. Morozova O. Gosudarstvennoe finansirovanie politicheskikh partii kak metod elektoral'nogo targetirovaniya [State funding of political parties as a method of electoral targeting]. Gumanitarnye, sotsial'no-ekonomicheskie i obshchestvennye nauki. 2013. No 2: Available at: http://www.online-science.ru. 12. Olefirenko E. O. Pravove rehulyuvannya derzhavnoho finansuvannya politychnykh partiy: vitchyznyanyy i svitovyy dosvid [Legal regulation of public funding of political parties, domestic and international experience]. Porivnyal'no analitychne pravo. 2016. No 1. pp. 74-76. 13. Shybalkina Yu. Politychni partiyi teper budut' finansuvatysya z byudzhetu [Political parties will now be funded from the budget]. Available at: http://tsostua.tsom/news/101-polititsal-parties 14. Yevropeys'kyy demokratychnyy dorobok u haluzi vyborchoho prava: Materialy Venetsians'koyi Komisiyi. [European Democratic achievements in the field of electoral law: Materials Venice Komisiyi.]. Vyd. 3-e, vypr. i dopovn. Za red. Yu. Klyuchkovskoho. v 2-kh chast. Vol. 2. Kiev: Lohos Publ, 2016. P. 472. 15. Guidelines and report on the financing ofpolitical parties adopted by the Venice Commission Guidelines adopted by the Commission at its 46th Plenary Meeting, (Venice, 9-10 March 2001).
Дата надходження: 17.03.2017р
